Publisert: 13.09.2023

Bakgrunn

Gjeldende avløpsdirektiv ble vedtatt i 1991 og er ett av de eldste EU-direktivene som fortsatt gjelder. Avløpsdirektivet regulerer utslipp av kommunalt avløpsvann fra tettbebyggelser. Formålet med direktivet er primært å redusere utslipp av organisk materiale og næringssalter som kan føre til overgjødsling (eutrofi) i økosystemene som avløpsvannet slippes ut i ("resipientene"). Avløpsdirektivet ble tatt inn i EØS-avtalen i 1995. Dagens direktiv trådte i kraft 1.1.2007 i norsk rett (forurensningsforskriften kap. 11-14).

Europakommisjonen la 26. oktober 2022 fram et forslag til revidert avløpsdirektiv. Utredningsfasene til det reviderte direktivforslaget begynte med et veikart i 2017. Norge har levert innspill til Kommisjonen før og under utredningsfasen av det reviderte direktivforslaget. I et foreløpig posisjonsnotat fra Klima- og miljødepartementet (KLD) om avløpsdirektivet som en del av EØS-avtalen, så forventes det at forslaget til revidert direktiv skal behandles i Europaparlamentet og i Rådet. Plenumsavstemming i Europaparlamentet forventes i oktober 2023. Enighet i Rådet kan trolig forventes i løpet av høsten 2023 eller vinteren 2024. Deretter blir det forhandlinger mellom Rådet, Europaparlamentet og Kommisjonen for å komme til et endelig vedtak. Det er derfor uklart når et endelig direktiv vil vedtas.

KLD vurderer direktivforslaget som EØS-relevant og akseptabelt. Direktivet skal erstatte gjeldende avløpsdirektiv fra 1991 som er innlemmet i EØS-avtalen. Grunnet direktivets betydelige økonomiske og administrative konsekvenser legger departementet til grunn at det ved innlemmelse i EØS-avtalen må tas et artikkel 103-forbehold som gir medlemsland muligheten til å utsette en avgjørelse som krever kvalifisert flertall i Rådet for Den europeiske union. Direktivforslaget vil kreve endringer i norsk rett dersom det vedtas og innlemmes i EØS-avtalen. Dette vil bli sendt på høring før forskriften vedtas.

Intensjonene bak direktivforslaget er gode. Det er ingen tvil om at altfor mange europeiske vassdrag og kystfarvann er sterkt påvirket av for stor tilførsel av næringssalter. Tilførsler av mikroforurensing, legemiddelrester og miljøgifter via avløpsvann er også en utfordring som krever ny og strammere regulering.

Iverksetting av EUs reviderte avløpsdirektiv i Norge vil ha betydelige konsekvenser for kommunene og våre innbyggere. Slik direktivet er utformet, vil det medføre svært store investeringer å etablere renseanlegg og iverksette andre tiltak for å møte de nye reguleringene.

KS' storbynettverk er opptatt av at store investeringer, som vil innebære betydelige økninger i kommunale gebyrer for våre innbyggere, må la seg forsvare ut fra den miljøgevinsten som kan oppnås. Vår vurdering er at dette i mange tilfeller vil være vanskelig, slik utkastet til direktivet er utformet nå.  

Med utgangspunkt i prosessene for oppfølging av revidering av EUs avløpsdirektiv, så ser arbeidsgruppen (fra Drammen, Oslo, Bergen og Trondheim) at det er hensiktsmessig at storbynettverket spiller inn sine kommentarer til departementene KLD, KDD og FIN om implementering av EUs avløpsdirektiv i Norge.

KS' storbynettverk støtter revisjon av ett av de eldste direktivene som gjelder fra EU. Avløpssektoren er en av de største påvirkerne på vannkvaliteten i Norge. Dette gjelder både for kystvann, elver og innsjøer. Det reviderte avløpsdirektivet har flere gode elementer i seg, og vil bidra til sårt tiltrengte forbedringer i miljøtilstanden i mange europeiske økosystemer.

EU-kommisjonens utgangspunkt er at det reviderte direktivet skal være enkelt og med standardiserte krav.  Blant annet fører dette til absolutte minimumskrav som må følges uavhengig av behovet i den enkelte vannforekomsten. Storbynettverket er derfor opptatt av at minimumskravene holdes på et nivå hvor de ikke fører til unødvendig store kostnader og stort klima- og miljøavtrykk, uten tilsvarende økt beskyttelse av vannmiljøet.

Norge kjennetegnes av stor variasjon i miljøtilstand og vannføring i resipientene. Mens indre og ytre Oslofjord ikke har en god økologisk tilstand, blant annet som følge av utslipp fra avløp, er den økologiske tilstanden i det meste av norske fjorder og kystfarvann god. Forslag til revidert avløpsdirektiv synes primært å være utformet for å ivareta områder der tilstanden ikke er god, noe som antakelig er tilfelle i mesteparten av vassdrag og kystfarvann i andre deler av Europa.

Noen spesielle norske forhold begrenser mulighetene for å effektivisere rensingen av kommunalt avløpsvann til store avløpsanlegg slik det foreslås i det nye avløpsdirektivet. Dette gjelder blant annet den lave temperaturen på vårt avløpsvann, spredt bosetting med mange mellomstore anlegg, samt at de fleste store, norske renseanlegg ligger i fjellhaller. Alle disse forholdene innebærer at økt rensing vil kreve vesentlig større ressursinnsats i Norge enn i de fleste andre land.

Storbynettverket er opptatt av at vi skal ha rene vann, elver og fjorder. Vi ønsker at våre innbyggere skal kunne bruke det lokale marine miljøet og ha god badevannskvalitet. Det er viktig at kravene i det nye direktivet bidrar til dette samtidig med at det totale klimaavtrykket blir mindre.

Vår vurdering er at revideringene av avløpsdirektivet ikke tar tilstrekkelig hensyn til dagens muligheter, forutsetninger, utfordringer og ny kunnskap. Dette er problematisk, all den tid etterlevelse av direktivet kan påføre kommunene og ikke minst våre innbyggere svært store kostnader.

Storbynettverket vil gi følgende særlige innspill til departementenes arbeid med å iverksette avløpsdirektivet i Norge gjennom EØS-avtalen:

Åpne for differensierte krav basert på resipientens tåleevne

Norge skiller seg fra mange andre europeiske land på grunn av geologi, klima, hydrologiske forhold og vannkvalitet i resipient, samt befolkningstall og bosettingsmønster. Tidligere avløpspolitikk i Norge har derfor lagt vekt på at det er fosfor (P) det er viktigst å fjerne fra mange av våre resipienter og at organisk stoff er mindre viktig.

I EU er det reduksjon av organisk stoff det er lagt vekt på og som er satt som den parameteren som skal fjernes på alle anleggene (sekundærrensing). Biologiske anlegg for fjerning av organisk stoff er også utbredt, men i vårt kalde klima i Norge vil ikke biologiske anlegg fungere like bra.

Kravene til norske avløpsrenseanlegg er i dag forankret i tilstanden i vannforekomsten. Det er størrelsen på tettstedet og sårbarheten i vannforekomsten som avgjør hvor omfattende krav til rensing som stilles i utslippstillatelsen for et gitt renseanlegg. Denne reguleringen sikrer at miljønytten av investeringer gjort i avløpsrensing i Norge er god.

Bygging av avløpsrensing har et fotavtrykk i seg selv, og drift krever innsatsmidler som energi og kjemikalier. Storbynettverket er opptatt av at miljøgevinsten i resipienten ved drift og bygging av nye renseanlegg for å møte forskriftens krav, må forsvare de store investeringene forskriften utløser. Vi er også opptatt av at samfunnets samlede ressursbruk på å bedre miljøtilstanden i vassdrag, fjorder og kystfarvann bør være mest mulig effektiv, det vil si at investeringene rettes dit behovet er størst.

Slik utkastet til direktivet er utformet, vil samme rensekrav gjelde for utslipp fra Ålesund som fra Oslo, selv om økosystemene det rensete vannet skal slippes ut i har svært ulik miljøtilstand og tåleevne.

Rensing av avløpsvann er viktig både for miljøet og for folkehelsen. Følges minimumskravene slik det er lagt opp til i direktivet med fjerning av næringsstoffer innebærer dette at det må brukes betydelig mer energi og/eller kjemikalier i renseprosessen. Dette gir igjen utslipp av klimagasser. Der økt rensing ikke vil gi klare positive effekter på resipienten, og med de økte klimaavtrykkene bygging og drifting av anleggene innebærer, ser vi at det er vanskelig å rettferdiggjøre den betydelige økte kostnaden som innbyggerne må betale.

Storbynettverket mener at for å håndtere forurensning, spesielt mikroforurensing, er det viktigst å sette inn tiltak ved kilden. Bare ved å redusere samfunnets bruk av giftige og miljøskadelige stoffer kan vi beskytte både folkehelsen og vannmiljøet. Enslige «end-of-pipe» løsninger, som direktivet krever for alle anlegg over 100.00 pe, er ikke bærekraftige, men må inngå i en plan for å fase ut eller regulere stoffene.

For å sikre at samfunnets samlede ressursbruk på å restaurere og ivareta god miljøtilstand i våre økosystemer skjer mest mulig effektivt, mener vi det må tillates differensierte rensekrav som er tilpasset økosystemet som avløpsvannet slippes ut i. Slik differensiering kan gjerne forutsette at kommunen kan dokumentere at andre rensekrav er innenfor resipientens tåleevne.

Økonomiske virkemidler må være på plass før direktivet iverksettes

Kommuner i Norge har et betydelig etterslep i gjennomføringen av eksisterende krav og i fornying av ledningsnett og avløpsanlegg. Befolkningsvekst, skjerpede myndighetskrav, klimatilpasning og overvann, styrket sikkerhet samt økt fornyelsestakt på ledningsnettet, er utfordringer som kommuner i Norge har i dag. Infrastrukturen som trengs for å levere gode tjenester innen vann og avløp er svært omfattende, og det er behov for å investere i både nye anlegg og i fornyelse av eksisterende anlegg.

Den største andelen av investeringsbehovet er knyttet til ledningsnettet for vann og avløp. Ledningsnettet bygges ut kontinuerlig, men samtidig er det stort behov for å bytte ut gamle ledninger som skaper stadige utfordringer for sikker leveranse av vann og fare for at urenset avløpsvann havner på avveie.

Norsk Vanns rapport fra 2021 om det kommunale investeringsbehovet i vann og avløp viser at de kommunale vann- og avløpsgebyrene vil måtte øke mye, uavhengig av nye krav gjennom direktiver fra EU. Rapporten konkluderer med at det er behov for å investere 81 milliarder kroner i ledningsnett for vann, og 114 milliarder kroner i ledningsnett for avløp frem mot 2040. I tillegg må det investeres 65 milliarder kroner i eksisterende og nye vannbehandlingsanlegg, og 72 milliarder kroner i anlegg for avløpsrensing og slambehandling for å oppfylle rensekrav og sikre natur og miljø.

Nye investeringer vil føre til betydelig økning i avgifter og gebyrer som skal dekkes av innbyggerne i kommunen. Økte investeringer vil slå ut i kraftig gebyrøkning for abonnentene. Før implementering av nytt avløpsdirektiv er det beregnet at et gjennomsnittlig gebyr for norske husholdninger vil om lag dobles i 2040 fra dagens nivå på 9.500 kroner inkl. mva. til mer enn 19.000 kroner.

Mens behovet for strenge rensekrav til utslipp til sterkt belastede økosystemer som indre og ytre Oslofjord er erkjent og lett å forsvare, er det langt vanskeligere å forsvare svært store investeringer i rensing av utslipp til økosystemer som har god miljøtilstand og der tilførsel av næringssalter fra avløpsvann ikke har påviselig negativ konsekvens. Innbyggernes tillit til Norges og kommunenes miljøarbeid kan bli svekket.

Dersom det ikke er mulig å fjerne forurensningen ved kilden, åpner det nye direktivet for et utvidet produsentansvar. Prinsippet er at det er forurenser som skal betale. Dette er i samsvar med sentrale retningslinjer i Green Deal om å stoppe forurensningen ved kilden og ivareta prinsippet om at forurenser betaler (Polluter Pays Principle, PPP). Dette er et prinsipp vi er helt enige i, og som kan bety at deler av kostnaden ved å innfri direktivets krav må dekkes av næringsaktører - ikke av husholdningene. I direktivet er det imidlertid uklart hvordan dette skal fungere. Det blir viktig at det er produsentene, og ikke vann- og avløpssektoren, som betaler prisen for den nødvendige behandlingen. Like viktig er det å få de økonomiske virkemidlene på plass før det eventuelt blir satt krav til kvartærrensing på renseanleggene.

Vi oppfordrer departementene til å vurdere statlige virkemidler som kan redusere belastningen kravene i revidert avløpsdirektiv vil innebære for innbyggerne.

Lenkeblokk Icon Les også KS' høringssvar om EUs avløpsdirektiv