På tide å gjøre noe med statlig klagebehandling

En kortversjon av denne artikkelen sto på trykk i Kommunal Rapport 1. desember 2022.

Selv om forvaltningsloven angir at kommunene selv skal behandle klager på egne enkeltvedtak, er ansvaret for klagebehandling i dag på mange områder likevel lagt til statsforvalterne. Dagens statlige klagebehandling, hvor statsforvalteren gis adgang til å sette til side kommunale vedtak, er inngripende i det lokale selvstyret. Det etablerer på et vis også et overordningsforhold mellom kommune og statsforvalter. KS vil arbeide for at relasjonen mellom statsforvalter og kommunesektoren er preget av størst mulig grad av gjensidighet og likeverdighet. Det er grunn til å reise spørsmål om saksprosessen for statlig klagebehandling er god nok for viktige og prinsipielle saker for kommunesektoren.

Særlig inngripende er klagebehandlingen hvor statsforvalteren er gitt adgang til å sette til side kommunens skjønnsmessige vurderinger. Dette gjelder både det såkalte frie skjønn, men også hvor det knytter seg mer skjønnsmessige vurderinger til rettsanvendelse og faktum. Når Stortinget har gitt kommunene en oppgave, så bør en konsekvens av det være at også skjønnet avgjøres av kommunene. Det vil være best i samsvar med nærhetsprinsippet og forholdsmessighetsprinsippet i kommuneloven § 2-2.  Det er på denne bakgrunn også behov for å vurdere om saksprosessen for statlig klagebehandling er god nok i viktige saker for kommunesektoren.

KS har tatt initiativ til å få utredet og drøftet alternativer til dagens statlige klagebehandling. Lokal autonomi er styrket de siste årene, blant annet gjennom ny grunnlovsbestemmelse § 49, annet ledd. Den nye grunnlovsbestemmelsen anerkjenner lokaldemokratiet som en del av den norske styringsordenen. Selvstyret er lovregulert i ny kommunelov og kommuner er gitt utvidet søksmålskompetanse overfor staten. I tillegg skal selvstyret veie tyngre i statlig klagebehandling slik det nå fremgår av forvaltningsloven § 34.

Rettssikkerhet må selvsagt være et grunnleggende hensyn når alternativer til statlig klagebehandling skal vurderes. Det er imidlertid fullt mulig å ivareta hensynet til rettssikkerhet på andre måter enn gjennom statlig klagebehandling.

KS har nylig ved konsulenter fra Proba samfunnsanalyse i samarbeid med advokatfirmaet Lund & Co fått utarbeidet en rapport som utreder alternative klageordninger til dagens statlige klagebehandling. Det er i rapporten sammenstilt data om omfanget av statlig klagebehandling av kommunale enkeltvedtak og av lovlighetskontroll. Rapporten beskriver ordningene i andre nordiske land og forskerne har intervjuet informanter som har god kjennskap til ordningene. Rapporten beskriver hvilke funksjonelle krav som bør stilles for å etablere alternative ordninger, herunder krav til rettssikkerhet. Forskerne trekker også frem dilemmaer både med dagens ordning og med alternative ordninger. Slik oppsummerer forskerne sine hovedfunn:

• De fleste informantene er rimelig tilfredse med dagens ordninger. De opplyser at statsforvalterne har mye kompetanse og er effektive.
• Noen informanter mener at statsforvalterne ikke bare kontrollerer lovlighet, men overprøver kommunenes frie skjønn. Det etterlyses en klarere fordeling av hvem som har ansvaret for hva.
• Forskerne redegjør for hvordan nemnder og forvaltningsdomstoler kan være et alternativ til dagens klagebehandling. En fordel med nemnder er at prosedyrer og sammensetning kan tilpasses sakstypen/-feltet. En ulempe med ordningen er at den oppfattes mer ressurskrevende enn statsforvalterordningen.
• Det anbefales at ordinære domstoler bare brukes unntaksvis.

Rapporten gir etter vår oppfatning et godt utgangspunkt for å arbeide videre med alternativer til statlig klagehandling. Selv om KS’ primære standpunkt er at klagebehandlingen bør være kommunal, så er det behov for å drøfte ulike varianter av endret klageordning. Ordningene må ikke nødvendigvis være like for alle sakstyper. Vi nevner noen eksempler til illustrasjon: 

• Flere sakstyper enn i dag – hvor det er mye bruk av lokalt skjønn for å treffe avgjørelser – kan legges til kommunale klageorganer. Dette kan for eksempel være tilfelle innen arealsaker og byggesaker etter plan- og bygningsretten.
• Avgjørelser bygget på det frie skjønn bør alltid legges til kommunale klageorganer. Dersom statsforvalteren ser at utfallet av klagesaken beror på vurdering av det frie skjønn, så skal saken sendes tilbake til kommunen for nærmere saks- og klagebehandling.
• Det bør vurderes og utredes nærmere nasjonale nemndløsninger for viktige og prinsipielle klagesaker. Hensynet til nasjonal enhet, herunder mulighet for å etablere gode ordninger for kunngjøring av klageavgjørelser, tilsier en slik ordning. Det gir mulighet til å tilpasse prosedyrer og sammensetning av nemnda bedre til den enkelte sak. Det kan også være interesserepresentasjon i beslutningsorganene, herunder bør også representanter for kommunesektoren delta.

Det er etter vår oppfatning grunnlag for å vurdere nærmere forbedringer av dagens klagebehandling, særlig ved viktige og prinsipielle klagesaker.  Det er ikke en tilfredsstillende ordning i dag at viktige saker for kommunesektoren i praksis avgjøres av en saksbehandler hos statsforvalteren alene, eventuelt etter drøftelse med egnede fagpersoner og godkjenning av overordnet. Dersom klageorganet fortsatt skal være en del av statsforvalterembetet, bør det utredes ordninger som gjør at klageorganet får en mer selvstendig stilling fra statsforvalterens organisasjon. Klageorganet bør tilføres ytterligere kompetanse i form av en dommer eller ekstern jurist/advokat, og det bør være interesserepresentasjon fra kommunesektoren. Muntlig behandling kan vurderes der det er hensiktsmessig for opplysning av saken. En slik ordning kan gjøre statlig klagebehandlingen bedre og mer treffsikker.

KS vil ta nye initiativ til utredning av alternativer til statlige klageordninger som kan utgjøre del av kunnskapsgrunnlaget i arbeidet med ny forvaltningslov.