Hvilke konsekvenser har «el-sparkesykkeldommen» for kommunesektoren?

Både KS og staten var partshjelp for Trondheim kommune. Advokat Øyvind Renslo var prosessfullmektig for KS. Renslo har sammen med advokat PhD Stig Eidissen gått igjennom dommen. Nedenfor følger deres vurderinger.

Sakens bakgrunn – Høyesteretts avgjørelse

Trondheim kommunen hadde som grunneier stilt krav for å tillate utleie av el-sparkesykkel på – og fra – kommunalt eiet eiendom. Kommunen mente eierrådigheten gav tilstrekkelig hjemmel til dette. Motparten Ryde Technology AS var uenig, og mente kommunen ikke kunne regulere deres virksomhet i medhold av å være grunneier. 

Med 4 mot 1 stemme kom Høyesterett til at Trondheim kommune ikke kunne regulere Rydes bruk av kommunens areal med grunnlag i kommunens eierrådighet. Høyesterett mente kommunens vedtak var offentlig myndighetsutøvelse. Det var etter Høyesteretts oppfatning et «inngrep» fra myndighetene, og Grunnloven § 113 krever da hjemmel i lov.

Mindretallet hadde en annen tolkning av Grunnloven § 113, og uttalte blant annet følgende om behovet for en annen løsning: Det «ville være problematisk om ikke kommunen som eier kunne gripe inn overfor en bruk av kommunens eiendom som viser seg å by på farlige situasjoner for andre brukere».

Dommen i Høyesterett er bindende. Eventuelle endringer i den rettstilstand som Høyesterett etablerer må i utgangspunktet skje gjennom ny lovgivning innenfor rammene av Grunnloven § 113.

Det er ikke opplagt hva som er konsekvensene av Høyesteretts dom.  Ny lovgivning fra 2021 om adgang til å regulere el-sparkesykler gjør at kommunene sannsynligvis i liten grad har behov for å bruke eierrådighet knyttet til slik virksomhet. Nedenfor ser vi nærmere på dommens betydning for to mer prinsipielle spørsmål: For det første i hvilken grad lovkravet setter grenser for kommunens bruk av eierrådigheten. For det andre – som dels har sammenheng med det første spørsmålet - dommens eventuelle betydning for forståelsen av innholdet i det kommunale selvstyret.

Anvendelse av Grunnloven § 113 ved det offentliges bruk av eierrådighet

Høyesterett tar ved vurdering av rekkevidden av Grunnloven § 113 utgangspunktet i at det offentlige har samme eierrådighet som private. Samtidig uttaler Høyesterett at det offentliges eierrådighet kan stå i en annen stilling enn privates. Høyesterett uttaler i avsnitt 64 som grunnlag for den videre drøftelsen følgende:

«Jo større likhet det er med vanlig forvaltning, jo større grunn er det til å la offentligrettslige regler få anvendelse i tillegg til de privatrettslige – herunder kravet om lovhjemmel. Det vil oftest kunne være tilfelle når reguleringen virker inngripende og skal ivareta politiske eller samfunnsmessige hensyn. Særlige begrensninger gjelder på grunn som er beregnet til allmenn bruk, som veger og torg. Til dette kommer at eieren i kraft av sin eierrådighet ikke kan gripe inn mot aktivitet som utøves med hjemmel i lov…»

Høyesterett uttaler videre at hvilke nærmere begrensninger som gjelder for eiendomsretten, må vurderes blant annet ut fra hvilket samfunnsområde som berøres, formålet med å bruke eierrådigheten (herunder dens betydning for den det rammer) og vedtakets art. Høyesterett synes selv å ville begrense rekkevidden av unntaket når det i avsnitt 100 uttales at denne saken «står i en annen stilling enn når staten eller kommunene som eier av veggrunnen regulerer adgangen til å disponere et bestemt og avgrenset fysisk område langs vegen – for eksempel til å reklamere eller selge varer». Det er noe uklart hvordan formuleringen skal forstås. Denne formuleringen, sammen med det konkrete sakskompleks som behandles, kan forstås som at det først og fremst er virksomhet som har som formål å legge til rette for en mer generell ferdsel, som Høyesterett har ønsket å verne mot tiltak, og som de generelle kriteriene er rettet mot, jf. nedenfor.

Det har i den juridiske teorien lenge vært drøftet hvorvidt lovkravet i Grunnloven § 113 kommer til anvendelse der det offentlige bruker sin eierrådighet som kompetansegrunnlag. Et syn har vært at krav om lovhjemmel i Grunnloven § 113 har sitt virkeområde hvor annet kompetansegrunnlag som eierrådighet ikke foreligger. Et annet syn har vært at Grunnloven § 113 setter grenser for utøvelse av eierrådighet, typisk hvor dette fremstår som et «inngrep». Dommen kan synes å avgjøre dette spørsmålet i favør av sistnevnte lære, men dommen avklarer i liten grad de nærmere grensene, jf. nedenfor.

Det er vår vurdering at dommen ikke berører kommuners adgang til å ta leie for bruk av kommunal grunn for eksempel fra restauranter som driver fortausservering fra kommunens grunn. Dommen har neppe heller særlig betydning for kommunal eiendom som ikke er beregnet for allmenn bruk, for eksempel kommunale bygninger primært beregnet for ansatte og kommunens brukere. Høyesteretts uttalelse i avsnitt 100 tilsier videre at dommen neppe heller begrenser kommunens adgang til å utøve eierrådighet for eksempel knyttet til enkeltstående kommunale arrangementer, eller til mer geografisk avgrensede tiltak, for eksempel for regulering av negativ adferd i en park eller et konkret offentlig torg.

De kriteriene som Høyesterett oppstiller for rekkevidden av Grunnloven § 113 er nokså vide. Det er også i liten grad klargjort hvilke kriterier som skal tillegges mest vekt.  Dommen fastslår dermed at Grunnloven § 113 gir en begrensning for det offentliges utøvelse av eierrådigheten, samtidig som den i mindre grad klargjør hvor denne grensen går. Det skaper lite forutsigbarhet.

Basert på den kjennskap vi har til kommunens bruk av offentlige arealer, er vi tvilende til om dommen vil ha vesentlig betydning for den eierrådigheten som kommuner i dag utøver. Moderne teknologi gjør imidlertid at utnytting av det offentlig rom i stadig større grad kan bli utfordret. Det er videre vår vurdering at det vil være lokale behov for å sette rammer for bruken av kommunal eiendom. Vi er bekymret for at dommen skaper stor usikkerhet om hvilke tiltak kommunen kan iverksette. Kommuner kan som følge av dommen la være å iverksette tiltak for å hindre særlige ulemper eller risiko for skader for andre, der det er behov for mer generelle begrensninger i bruk av parker, torg, og lignende i en kommune.  Kommunen har også andre kompetansegrunnlag og verktøy. Eierrådigheten har imidlertid sine fortrinn, og kan etter omstendighetene være det eneste mulige virkemiddelet.

Dommens betydning for det kommunale selvstyret

Etter vår vurdering er dommen egnet til å kaste lys over flere spørsmål knyttet til innholdet i det kommunale selvstyret.  Det nærmere formålet med en kommune og grunnlaget er nå regulert i kommunelovens kap. 2, kommunelovens formålsbestemmelse i § 1-1 og Grunnloven § 49, 2. ledd. Etter vår oppfatning er både Høyesteretts resultat og flere av de momenter som Høyesterett fremhever for å vurdere grensene for anvendelse av Grunnloven § 113 problematiske sett i forhold til den rolle og oppgave som en kommune etter Grunnloven § 49, 2. ledd og kommuneloven har. En naturlig kommunal oppgave er således å bruke eierrådigheten for å fremme samfunnsutvikling og ivareta egne innbyggeres interesser. Etter Grunnloven § 49, 2. ledd er nå lokaldemokratiet en del av den konstitusjonelle rammen for den norske styringsordenen. Både Grunnloven § 49, 2. ledd og kommuneloven § 2-1, 1. ledd fastslår at den folkevalgte ledelsen i kommunen utgår fra innbyggerne, og også har sitt mandat fra innbyggerne, og slik er et redskap for å løse lokale saker. Det tilsier at kommuner også skal kunne bruke eierrådighet til å løse lokale saker, for eksempel hvor en aktivitet i det offentlige rom er til skade for andres interesser.  Hvilke adgang den folkevalgte ledelse nå har til å bruke eierrådighet for å fremme samfunnsutvikling og til løse lokale saker, er rettslig sett usikkert ut fra Høyesteretts dom. Dommen reiser videre spørsmålet knyttet til innholdet i kommunens negative avgrensede kompetanse (initiativretten) som nå regulert i kommuneloven § 2-1, jf. nedenfor.   

KS trådte som nevnt inn som partshjelper for Trondheim kommune.  KS’ vurdering i forkant av saken var at Grunnloven § 113 ikke ville komme til anvendelse da kommunens tiltak ikke var et «inngrep». KS vurderte at det sentrale spørsmålet i saken var hvorvidt kommunen ved å utøve eierrådighet opptrådte i strid med andre lover (lex- specialis), slik som for eksempel veg- og trafikkreglene. KS konsentrerte derfor sitt innlegg om anførselen at prinsippet om det kommunale selvstyret i Grunnloven § 49, 2. ledd og kommunelovens regler, måtte tillegges vekt som tolkningsfaktor for at ikke vegloven og trafikkreglene begrenset kommunens eierrådighet. Dette også med støtte i uttalelser fra Kommunal- og regionaldepartementet og uttalelser i forarbeidene til ny kommunelov. Det ble anført at både Grunnloven § 49, 2. ledd og kommunelovens formålsbestemmelse m.v. medfører at det må kreves en viss klarhet i rettskildegrunnlaget for å begrense kommunens eierrådighet. Det ble videre anført at kommunen hadde et kompetansegrunnlag i kommuneloven § 2-1, 2. ledd som fastsetter at kommunen har en negativt avgrenset kompetanse, eller en initiativrett som loven uttrykker det. Det ble anført at dette kompetansegrunnlaget sammen med eierrådigheten, som også er omhandlet i kommuneloven § 2-1, 2. ledd, gav kommunen et tilstrekkelig kompetansegrunnlag.

Som følge av den begrunnelsen Høyesterett gav for resultatet, hvor retten bygget på hjemmelskravet i Grunnloven § 113, måtte ikke Høyesterett ta stilling til disse konkrete anførslene. Høyesterett uttaler følgende til spørsmålet om hvorvidt Grunnloven § 49, 2. ledd og kommuneloven kan tillegges betydning ved vurdering etter Grunnloven § 113:

«Jeg kan ikke se det er grunnlag for å legge vekt på § 49 andre ledd og kommuneloven i en vurdering av om kommunens vedtak er så inngripende overfor borgerne at det krever lovhjemmel av hensyn til legalitetsprinsippet, slik at det høyner terskelen for når lovhjemmel kreves.»

Høyesterett uttaler videre generelt om rekkevidden til Grunnloven § 49, 2. ledd: «…forarbeidene til grunnlovsbestemmelsen etterlater et klart inntrykk av at § 49 andre ledd gjelder forholdet mellom offentlige myndigheter på ulike nivåer, og da især mellom staten og kommunene»

Nevnte uttalelse fra Høyesterett medfører at man ved vurdering av rekkevidden av Grunnloven § 113 ikke kan vektlegge Grunnloven § 49, 2. ledd eller kommuneloven som tolkningsargument. Høyesteretts uttalelse om forarbeidenes uttalelser til Grunnlovsbestemmelsen § 49, 2. ledd tilsier at regelen først og fremst vil kunne få betydning for forholdet mellom statsforvaltningen og kommunene. Dommen kan neppe forstås slik at kommuneloven ikke skal kunne tillegges betydning ved tolkning av andre rettsregler av samme rang. Det er neppe heller grunnlag for å anføre at kommunens negativt avgrensede kompetanse (initiativretten) i kommuneloven § 2-1 er mer begrenset som følge av Høyesteretts dom. Tilsvarende har dommen neppe heller betydning for tolkningen av rekkevidden av andre kompetansegrunnlag som kommunen har, for eksempel i kraft av å drifte skoler, helseinstitusjoner, m.v.

Videre oppfølging fra KS

Det er etter KS’ oppfatning lite hensiktsmessig med en rettstilstand hvor kommuner for å unngå rettslig usikkerhet må be Stortinget om lovhjemmel hver gang det er behov for å kunne bruke eiendomsretten til å ivareta lokale behov og hensyn. Teknologiens utvikling gjør som nevnt at muligheten for å utnytte det offentlige rom stadig blir større. Det er behov for et mer avklart handlingsrom for kommunene for å møte denne utviklingen, herunder for å kunne avveie ulike interesser og tilpasse bruken til lokale behov. Denne oppgaven eller myndigheten bør legges til kommunen ut fra nærhetsprinsippet i kommuneloven § 2-2. Kommuner er generelt opptatt av å legge forholdene til rette for næringsdrivende og innbyggere i sin kommune. Det er slik sett liten eller ingen grunn til å tro at slik myndighet vil bli brukt primært til å forby virksomhet. En slik myndighet vil heller bli brukt for å legge til rette for en ordnet bruk av det offentlig rom slik at alle interesser kan ivaretas.

KS mener at på samme måte som kommuner er gitt kompetanse for eksempel til å fastsette begrensinger i tid til å skjenke alkohol, og til å bestemme bruk av areal gjennom plan og bygningsloven, bør kommuner også kunne forvalte offentlig eiendom til innbyggernes beste i det offentlige rom. Dersom innbyggerne ikke er fornøyde med politikernes avgjørelser, må politikerne stå til ansvar ved neste valg. Bruk av eierrådigheten må alltid være saklig og innenfor den ulovfestede myndighetsmisbrukslæren som gjelder. Eierrådigheten må heller ikke utøves i strid med annet lovverk. KS vil vurdere hvorvidt det er grunnlag for presiseringer eller justeringer av kommuneloven, eventuelt annet regelverk, i lys av blant annet Høyesteretts dom. Dette for å skape større rettslig klarhet i kommunenes handlingsrom og samfunnsoppgaver.

Høyesteretts avgjørelse i el-sparkesykkelsaken belyser spørsmål knyttet til kommunens handlingsrom ved bruk av eierrådighet, men etterlater også en rekke andre uavklarte spørsmål. Det er generelt lite utredet i juridisk teori hvilken betydning Grunnloven § 49, 2. ledd og kommunelovens regler har for å fastlegge kommuners handlingsrom for ulike sektorer. Dette sammenholdt med de ulike kompetansegrunnlag som kommunene har. Det gjelder i særlig grad hvor kommuners beslutninger har direkte innvirkning på innbyggernes interesser, for eksempel ved drift av skoler, helsetjenester og annet. KS vil ta initiativ for å få disse spørsmålene utredet nærmere.