Hvilken rettslig betydning har Grunnloven § 49 andre avsnitt?

Av advokat Øyvind Renslo og advokat (PhD) Stig Eidissen

1. Generelt om Grunnloven § 49 andre avsnitt

I 2016 ble det vedtatt en bestemmelse om det lokale folkevalgte nivået i Grunnloven § 49 andre avsnitt. Formålet bak vedtakelsen var blant annet å gjennomføre forpliktelsene som følger av Det europeiske charteret om lokalt selvstyre.

Grunnloven § 49 andre avsnitt er som grunnlovsbestemmelser ellers kortfattet. Bestemmelsen lyder som følger:
« Innbyggerne har rett til å styre lokale anliggender gjennom lokale folkevalgte organer. Nærmere bestemmelser om det lokale folkevalgte nivå fastsettes ved lov. »

Det lokaldemokratiske nivået er skrevet inn i Grunnloven som en «rett» for «innbyggerne til å styre lokale anliggender». Fordi ordlyden likevel er såpass generell, kan bestemmelsens formål og kontekst spille en større rolle ved tolkningen. Vi viser her til hvordan Høyesterett i «klimadommen» i 2020 (HR 2020-2472 P) vektla både regelens plassering og bakgrunn som tolkningsmomenter. For øvrig uttalte Høyesterett at Grunnlovens bestemmelser i utgangspunktet skal tolkes på den samme måte som andre lovregler (avsnitt 84).

Som vi vil redegjøre for nedenfor er det i juridisk teori er det lagt til grunn at bestemmelsen inneholder et krav til lovhjemmel for inngrep i det kommunale selvstyret, og også et materielt vern av det kommunale selvstyret.

Det er i teorien også lagt til grunn at bestemmelsen kan få betydning som tolkningsmoment. Dette vil særlig gjelde ved tolkning knytte til rettsspørsmål som berører det kommunale selvstyret. Det kan gjelde oppgaver som kommuner er gitt i lov som primært forutsettes løst av kommuner, eller hvor kommuner handler i kraft av sin såkalte private autonomi.

I tillegg kan bestemmelsen få betydning for utøvelsen av forvaltningsskjønn.

2. Nærmere om bestemmelsens formål og kontekst

Når det gjelder bestemmelsens formål og kontekst, er det for det første nødvendig å være oppmerksom på at Grunnloven § 49 er plassert i kapittel C, som gjelder «borgerrett og den lovgivende makt».

Grunnloven § 49 første avsnitt utgjør på sin side bestemmelsen som uttrykker det grunnleggende folkesuverenitetsprinsippet. Det fremkommer av denne bestemmelsen at folket utøver den lovgivende makt ved Stortinget, og at Stortingets representanter velges gjennom frie og hemmelige valg.

Grunnlovsgiver valgte altså å regulere retten til å styre lokale anliggender som et tillegg til bestemmelsen som uttrykker folkesuverenitetsprinsippet. Et viktig fellestrekk ved Grunnloven § 49 første og andre avsnitt er at begge bestemmelser er uttrykk for demokratiet som grunnverdi i Grunnloven. Demokratiet er i tillegg til rettsstaten og menneskerettighetene ett av de tre grunnleggende formålene bak Grunnloven, jf. § 2. Som Stokstad skriver på side 487 flg. i Historisk kommentarutgave til Grunnloven (Oslo 2021), er kommuner gjennom Grunnloven § 49 andre avsnitt nå gitt en tydelig plass i konstitusjonen som en del av den norske styringsorden.

Det sentrale formålet bak vedtakelsen av Grunnloven § 49 andre avsnitt, var som nevnt å gjennomføre forpliktelsene som følger av det Europeiske charter om lokalt selvstyre, jf. Innst.  182 S (2015-2016). Charteret selv uttrykker den demokratiske betydningen av det kommunale selvstyret. I charterets fortale er det blant annet uttalt at «lokale myndigheter er et hovedgrunnlag for ethvert demokratisk styre». Charterets artikkel 2 pålegger staten å anerkjenne prinsippet om lokalt folkestyre i grunnlov hvor dette lar seg gjennomføre. Denne forpliktelsen var altså bakgrunnen for vedtakelsen av Grunnloven § 49 andre avsnitt.

Charteret definerer også for sin egen del rekkevidden av det lokale selvstyret i artikkel 4. Bestemmelsen fastsetter blant annet at kompetansen som tilligger lokale myndigheter normalt skal være ubeskåret og udelt. Videre skal denne kompetansen ikke svekkes eller begrenses av en annen sentral eller regional myndighet, med mindre det er fastsatt i lov.

Vi går ikke nærmere inn i bestemmelsens formål og kontekst her. En mer utførlig behandling av bestemmelsens bakgrunn gis av Sigrid Stokstad i den nevnte kommentarutgaven.

3. Krav til lovhjemmel ved statlig inngripen i det lokale selvstyret

Det første spørsmålet vi skal omtale nærmere er om Grunnloven § 49 andre avsnitt stiller krav til lovhjemmel for statlig inngripen i det lokale selvstyret.

Det følger av Grunnloven § 49 andre avsnitt andre setning at nærmere bestemmelser «om det lokale folkevalgte nivå fastsettes ved lov». Ordlyden kan forstås slik at den oppstiller et krav til lovhjemmel for statlige inngrep i det lokale selvstyret. Forarbeidene har også uttalelser som kan trekke i denne retning. En flertallskonstellasjon i komitéinnstillingen uttalte at «enhver myndighetsutøvelse med hjemmel i lov må derfor naturligvis være innenfor rammen av ny grunnlovsbestemmelse» (vår kursivering), jf. Innst.  182 S (2015-2016) side 6. Formålet bak bestemmelsen om å gjennomføre det europeiske charter om lokalt selvstyret trekker antakelig også i samme retning. Som nevnt klargjør charterets artikkel 4 nr. 4 at prinsippet om lokalt selvstyre inneholder et krav om at staten kun kan begrense kompetansen til lokale myndigheter gjennom lov.

I juridisk teori er det av de forfattere som berører spørsmålet lagt til grunn at Grunnloven § 49 andre avsnitt innebærer et lovkrav. Stokstad bygger dette på at bestemmelsen klargjør at kommunene står utenfor statsforvaltningshierarkiet. Statsforvaltningens adgang til å styre kommunens organisering og innholdet i kommunale vedtak må derfor «ha særskilt hjemmel i lov», jf. Stokstad, Historisk kommentarutgave til Grunnloven på side 493 – 494. Overå og Bernt uttaler at lovkravet som er lovfestet i kommuneloven § 2-1 tredje avsnitt er uttrykk for det samme som følger av Grunnloven § 49 andre avsnitt andre setning, jf. Oddvar Overå og Jan Fridthjof Bernt, Kommuneloven 2018 (Oslo 2019) på side 19. Vi berører kommuneloven nærmere under punkt 7.

4. Materielt vern av det lokale selvstyret

Det må legges til grunn at Grunnloven § 49 andre avsnitt generelt ikke er til hinder for at Stortinget ved lov gripe inn i det lokale selvstyre. Et spørsmål er om det likevel går en grense for Stortingets inngripen ved lov. Dette er et spørsmål om Grunnloven § 49 andre avsnitt oppstiller et materielt vern for det lokale selvstyre som også binder Stortinget som lovgivningsmyndighet.

Ordlyden i første setning av § 49 andre avsnitt tilsier at bestemmelsen for det første inneholder et materielt vern av det lokale selvstyret. Bestemmelsen gir innbyggerne en «rett til å styre lokale anliggender gjennom lokale folkevalgte organer». Samtidig er «lokale anliggender» et nokså generelt og forholdsvis uklart begrep. Det fremgår av § 49 andre avsnitt at «nærmere bestemmelser om det folkevalgte nivå fastsettes ved lov».

Ved vedtakelsen av Grunnloven § 49 andre avsnitt, pekte et flertall i kontroll- og konstitusjonskomiteen på at de rettslige virkningene vil ha betydning for statsforvaltningens handleevne og avgjørelser. Det er videre uttalt at enhver myndighetsutøvelse fra statsforvaltningens side med hjemmel i lov må derfor være innenfor rammen av ny grunnlovsbestemmelse, jf. Innst.  182 S (2015-2016) s. 6. Samtidig pekte et flertall også på at bestemmelsen ikke må overtolkes utover den ovennevnte kontekst, og at forslaget derfor har karakter av prinsipperklæring. Det samme flertallet uttalte også at grunnlovsbestemmelsen ikke etablerer noen skranke for den funksjons- og oppgavefordeling som Stortinget gjennom ordinær lovgivning finner hensiktsmessig, jf. Innst.  182 S (2015-2016) side 7.

Eirik Holmøyvik uttaler på Karnov lovkommentar til bestemmelsen at bestemmelsen «må ha ei kjerne som Stortinget ved lov ikkje kan gripe inn i, uten å kome på kant med Grunnlova». Holmøyvik peker videre på at både ordlyden i første setning, og henvisningen til nærmere lovgivning i andre avsnitt, tilsier at lovgiver må ha et vidt spillerom. Smith uttaler at Grunnloven § 49 andre avsnitt «kan forstås» som en «forsiktig modifikasjon» av Stortingets lovgivningskompetanse, jf. Eivind Smith, Konstitusjonelt demokrati (Oslo 2021) på side 167. Vi viser her også til Stokstad, Historisk kommentarutgave til Grunnloven side 493 flg.

Vi nevner at forarbeidene peker på at bestemmelsen også kan spille en rolle som politisk argument ved utforming av nye lover og forskrifter. Dette fordi forslag til nye regelverk kan bli møtt med at en oppgave kan og bør styres lokalt, jf. Innst.  182 S (2015-2016) side 7. Det er i den forbindelse også vist til nærhetsprinsippet i EU retten.

5. Grunnloven § 49 andre avsnitt som tolkningsmoment

Det tredje temaet som vi kort vil omhandle er hvorvidt Grunnloven § 49 andre avsnitt kan få betydning som tolkningsmoment.

Vi påpeker først at Grunnlovsbestemmelser som gir uttrykk for sentrale verdier i vårt rettssystem, kan få betydning ved tolkningen av annen lovgivning. Som allerede nevnt er hensynet til det lokale selvstyret knyttet direkte til demokratiet som én av tre sentrale verdier nevnt i Grunnloven § 2. Dette er også understreket i forarbeidene til bestemmelsen. Et flertall i komitéinnstillingen understreket at «lokaldemokratiet er en av de sterkeste verdiene i det norske samfunnet». Det samme flertallet viste også til at kommunene har selv «flyttet mer reell makt langt nærmere enkeltmennesker og lokalsamfunn», jf. Innst.  182 S (2015-2016) side 7. Grunnlovsgiver har gjennom dette gått langt i å understreke hvor sterkt det lokale selvstyret står som verdi i vårt rettssystem, og også hvor sentralt det lokale selvstyret er for å realisere det grunnleggende demokratiformålet.

I juridisk teori er det lagt til grunn av Smith og Stokstad at Grunnloven § 49 andre avsnitt kan få betydning ved tolkning av lover, se Eivind Smith, Konstitusjonelt demokrati (5. utgave, Oslo 2021) side 160 og Stokstad, Historisk kommentarutgave til Grunnloven side 493. Hva som konkret ligger i dette, er ikke nærmere utdypet.

Høyesterett la til grunn i HR-2021-2510-A at bestemmelsen ikke kunne vektlegges i vurderingen av om et kommunalt vedtak var så inngripende overfor borgerne at det krever lovhjemmel av hensyn til legalitetsprinsippet. Høyesterett uttalte i denne sammenheng også at forarbeidene til grunnlovsbestemmelsen etterlater et klart inntrykk av at Grunnloven § 49 andre avsnitt gjelder forholdet mellom offentlige myndigheter på ulike nivåer, og da især mellom staten og kommunene, jf. dommens avsnitt 71. Dette kan tilsi at bestemmelsen først og fremst kan få betydning i tolkningsspørsmål som berører forholdet mellom stat og kommune.

Det er nødvendig også å være oppmerksom på at kommuneloven § 2-2 inneholder prinsipper for nasjonale myndigheters forhold til det kommunale og fylkeskommunale selvstyret, som både forarbeidene og teorien legger til grunn kan få betydning ved tolkningen av andre lover. Grunnloven § 49 andre avsnitt er derfor ikke den eneste måten at hensynet til lokalt selvstyre kan komme i betraktning ved tolkningen av lover. Vi kommer også innom dette nedenfor under punkt 7.

6. Saklig hensyn ved utøvelsen av forvaltningsskjønn

Bestemmelsen kan endelig også få betydning for forvaltningens utøvelse av skjønn i enkeltsaker. Dette gjelder først og fremst på områder hvor statlige myndigheter er klageorgan for vedtak truffet av kommuner og fylkeskommuner. Bestemmelsen kan i slike tilfeller være et argument for at staten vektlegger hensynet til det kommunale selvstyret ved prøving av det frie skjønn.

En slik plikt til å vektlegge det kommunale selvstyret følger i dag også av forvaltningsloven § 34 andre avsnitt tredje setning. Forarbeidene til Grunnloven § 49 andre avsnitt viser særskilt til denne bestemmelsen. Et flertall i komitéinnstillingen uttalte at de ikke ville utelukke at en ny grunnlovsbestemmelse i enkeltsaker blir påberopt som grunnlag for å begrense klageorganets rettslige kompetanse. Flertallet understreket imidlertid at man ved vedtakelsen av den nye grunnlovsbestemmelsen ikke mente å endre grensen mellom kompetansen til et kommunalt organ og klageorgan. Man understreket spesielt at man ikke ønsket en rettsutvikling som gir private parter dårligere muligheter til å vinne frem med klage enn i dag, jf. Innst.  182 S (2015-2016) side 7. En annen flertallskonstellasjon understreket også at grunnloven ikke skulle føre til at den enkelte innbygger får sin rettssikkerhet svekket.

I etterkant av vedtakelsen av Grunnloven § 49 andre avsnitt, skjerpet man kravene etter forvaltningsloven § 34 andre avsnitt til å vektlegge det kommunale selvstyret. Ordlyden ble endret fra at man skulle legge «vekt» på det kommunale selvstyret, til at man skulle legge «stor vekt» på det kommunale selvstyret i prøvingen av det frie skjønn. Det generelle kravet til vektingen av det lokale selvstyret ved statlig overprøving av kommunale og fylkeskommunale vedtak går derfor lengre i dag enn det som gjaldt ved vedtakelsen av Grunnloven § 49 andre avsnitt.

Ellers er det grunn til å være oppmerksom på at regelen i forvaltningsloven § 34 andre avsnitt gjelder for kommunale vedtak generelt. Hensynet til det kommunale selvstyret er altså ikke begrenset til vedtak i de kommunale folkevalgte organer. Det kommunale selvstyret utøves i det daglige i stor grad gjennom kommunenes administrasjoner innenfor rammen av planer og budsjett, og med rettslig og demokratisk kontroll av kommunestyret.

I 2017 ble tvisteloven endret slik at kommuner og fylkeskommuner fikk en generell søksmålsadgang for blant annet statlige klageavgjørelser som opphever eller omgjør kommunale eller fylkeskommunale vedtak. Som Stokstad peker på, gjenstår det å se i hvor stor utstrekning kommunene vil benytte seg av de nye mulighetene til å saksøke staten og hvilken rolle Grunnloven § 49 andre avsnitt vil spille i slike tvister, jf. Stokstad, Historisk kommentarutgave til Grunnloven side 494.

7. Forholdet til kommunelovens regler

Det er ved behandling av Grunnloven § 49 andre avsnitt nødvendig å være oppmerksom på at også kommuneloven av 2018 har lovbestemmelser som binder både statsforvaltningen og Stortinget ved utøvelse av sin myndighet mot kommuner. Stortingskomiteen uttalte selv ved behandling av kommuneloven at loven var en «god oppfølging» av Grunnloven § 49, andre avsnitt. Det uttales således i Innstillingen L. 369 (2017-2018):
«Komiteen mener lovforslaget vil bidra til å styrke det lokale selvstyret og gjøre folkestyret til en viktig del av vår demokratiske styringsform. Lovforslaget tydeliggjør selvstyret og folkestyret, og komiteen mener dette er en god oppfølging av Grunnloven § 49 andre avsnitt om innbyggernes rett til å styre lokale anliggender gjennom lokale folkevalgte organer.»

Etter kommuneloven § 2-1 tredje ledd siste setning gjelder det etter kommuneloven et lovkrav for å styre kommuner og overprøve kommunale vedtak. Kommuneloven § 2-2 fastsetter videre prinsipper for nasjonale myndigheters forhold til det kommunale og fylkeskommunale selvstyret. Første avsnitt sier at det kommunale og fylkeskommunale selvstyret ikke bør begrenses mer enn det som er nødvendig for å ivareta nasjonale mål. Andre avsnitt sier at offentlige oppgaver fortrinnsvis bør legges til det forvaltningsnivået som er nærmest innbyggerne.

Forarbeidene forutsetter videre at kommunelovens regler etter nærmere konkrete vurderinger kan tillegges betydning som tolkningsmoment også ved tolkningen av andre lover enn kommuneloven selv, jf. NOU 2016:4 s. 40 (punkt 3.3) og s. 60). Dette gjelder både for formålsbestemmelsen i § 1-1 om å fremme det kommunale selvstyre og prinsippene mellom staten og kommunale myndigheter i kommuneloven § 2-2. Det er i juridisk teori av Oddvar Overå og Jan Fridthjof Bernt lagt til grunn at kommuneloven § 2-2 i sammenheng med Grunnloven § 49 andre avsnitt medfører at det kan oppstilles en forholdsmessighetsvurdering som et tolkningsprinsipp for vern av selvstyre. I dette ligger det at det er en «sterk formodning mot at en lov foretar eller gir hjemmel for inngrep i det kommunale selvstyret som ikke er forholdsmessige», jf. Overå og Bernt, Kommuneloven 2018 på side 26

Det at kommunelovens bestemmelser gjennomfører og følger opp Grunnloven § 49 andre avsnitt, gjør at regelsettene står i en nær sammenheng til hverandre. Det kan etter omstendighetene være slik at Grunnloven § 49 andre avsnitt – som en følge av regelens plassering i Grunnloven – forsterker betydningen av kommunelovens regler. I andre sammenhenger kan det være mer riktig å bruke Grunnloven § 49 andre avsnitt direkte.

8. Behov for videre forskning og rettsavklaring

Grunnloven § 49 andre avsnitt er en forholdsvis ny grunnlovsbestemmelse. Som det fremgår av gjennomgangen ovenfor, er det så langt lite rettspraksis som klargjør innholdet i bestemmelsen nærmere. Bestemmelsen er også lite utforsket i juridisk litteratur. Stokstad, Historisk kommentarutgave til Grunnloven, konkluderer med at «grunnlovfestingen innebærer at noen grunnleggende elementer i det kommunale selvstyret skal ha konstitusjonelt vern». Den grundigste fremstillingen om det kommunale selvstyret er doktoravhandlingen til Stokstad fra 2012 ved Universitetet i Oslo (Sigrid Stokstad, Kommunalt selvstyre – kompetansefordelingen mellom Stortinget, statsforvaltningen og kommunene, Oslo 2012). Denne ble altså gjort før vedtakelsen av Grunnloven § 49 andre avsnitt. Siden den gang har det i tillegg til selve grunnlovsendringen også skjedd betydelige endringer i lovverket ellers knyttet til det kommunale selvstyret. Som rettslig uttrykk for en av de sterkeste verdiene i det norske samfunnet, er det etter vårt syn et generelt behov for forskning og rettsavklaring knyttet til Grunnloven § 49 andre avsnitt.