Kommunene stabiliserer økonomien

Denne kommentaren fra sjeføkonom Torbjørn Eika stod på trykk i Finansavisen lørdag 16.12.2023.

Kommunesektoren sørger for de fleste av velferdstjenestene. Og som kjøper av varer og tjenester tilsvarende 17 prosent av fastlands-BNP har aktivitetsutviklingen stor betydning for konjunkturene.   

Prinsipielt styres aktiviteten i kommunesektoren av avveininger i lokalpolitikken, den enkelte kommunes økonomi og statens juridiske og økonomiske rammebetingelser. Ved første øyekast svinger kommunal etterspørsel mye fra år til år, jf. figur 1. Veksten i årene 2020 til 2022 er åpenbart farget av pandemien, men i de ti årene før pandemien har kommunesektoren nesten uten unntak virket stabiliserende på den økonomiske veksten utenfor offentlig forvaltning.

Det er flere mekanismer som kan trekke i retning av at aktiviteten i kommunesektoren kan virke motsyklisk. I enkelte år har staten brukt kommunene eksplisitt stabiliseringspolitisk, ved å gi øremerket støtte til blant annet vedlikehold i perioder med lav aktivitet i økonomien. Den årlige inntektsutviklingen som det legges opp til i statsbudsjettet kan også i noen grad styres av konjunktursituasjonen. Indirekte kan renteutviklingen medføre at kommunesektoren reagerer direkte motsyklisk. Kommunene kan også i noen grad ha tilpasset investeringene sine etter lokal eller regional kapasitet og prisnivå, hvor omsorg for lokalt næringsliv går sammen med ren egeninteresse og praktisk gjennomførbarhet. Figur 1 gir i hvert fall ingen indikasjoner på at kommunesektoren opptrer medsyklisk, noe en kunne frykte siden overraskende høy sysselsetting vil generere høyere skatteinntekter, og omvendt.

Kilde: SSB og KS

Tjenesteytingen viktigst

Figuren er fin den, men konklusjonene kan dras for langt. Etterspørselen er ikke korrigert for effektene av at ulike deler av forvaltningen overtar eller avgir arbeidsoppgaver som ikke innebærer konjunkturimpulser. Men slike oppgaveoverføringer har hatt mindre betydning de siste årene.

Etterspørsel i kommunesektoren svinger også som følge av årlige bevegelser i behovene som oppstår som følge av demografiske endringer. Førsteprioriteten for kommunene og fylkeskommunene er en stabil og god tjenesteproduksjon tilpasset behovene. Sentralmyndighetene ønsker naturligvis også dette. Ved de årlige statsbudsjettene legges det derfor opp til en realvekst i frie inntekter i tråd med beregnede «demografiske merkostnader» og i tillegg et handlingsrom til utvikling av velferdstilbudet. Utviklingen i inntektene har de siste årene i liten grad endret seg i tråd med intensjonene i budsjettet, noe man kan se spor av i figur 2.

Den øverste linjen i figuren viser at kommunesektorens (real-)inntekter i makro har falt 2,5 prosent etter 2021 i en periode hvor kommunene har fått mange nye innbyggere som trenger kommunale tjenester som disse inntektene er ment å finansiere. I den nederste linjen er de beregnede merkostnadene knyttet til demografiendringene fra 2015 trukket fra. Fra 2016 til 2024 har statens styring av kommunesektorens økonomiske rammer ikke gitt grunnlag for mer tjenesteproduksjon enn det som direkte følger av økt befolkningsvekst.

Kilde: Teknisk beregningsutvalg for kommunal og fylkeskommunal økonomi, november 2023

Ikke sååå dårlig, eller?

Man kan hevde at figuren gir et for negativt bilde av den økonomiske situasjonen for kommunesektoren i makro. Mange kommuner, men slett ikke alle, har inntekter som ikke inkluderes i de frie inntektene. Disse er i stor grad knyttet til utnyttelse av naturressurser som har økt over tid.

Ved utgangen av 2022 hadde sektoren også til sammen nær 100 mrd. kroner i disposisjonsfond. Det virker å være mer enn det som er nødvendig som buffer. Samtidig har kommunene imidlertid en renteeksponert netto gjeld nær tre ganger så stort.

Bakgrunnen for at mange kommuner, men slett ikke alle, har store disposisjonsfond er at kommunenes skatteinngang har blitt vesentlig større enn lagt til grunn i statsbudsjettet. Kostnadsutviklingen har vært undervurdert, men merskatteveksten har midlertidig i det enkelte år mer enn kompensert for høyere kostnader.

Mekanismene i fastsetting av kommunesektorens frie inntekter er slik at merskattevekst som Finansdepartementet «oppdager» etter RNB for året før budsjettåret, ikke hever inntektene i budsjettåret. Merskatteveksten kommunesekten har fått de siste årene har derfor i stor grad vært midlertidig, mens kostnadssjokkene er permanente.

Tøffere tak

En bærekraftig måte å håndtere midlertidig merskattevekst som oppdages sent på året og en ikke har behov for å kompensere for utgifts- eller inntektsbortfall, er å sette pengene i fond. Systematisk merskattevekst mot slutten av året, innebærer at kommuneøkonomien oppfattes som meget stram i budsjettprosessen og – fram til nå – meget god i ettertid. Det siste er imidlertid en mager trøst når budsjettet skal salderes: Å forskuttere merskattevekst kan føre kommunen inn på Robek lista og gi kommunen begrenset økonomisk frihet dersom Finansdepartementets skatteprognoser for en gangs skyld skulle holde.

Som innbygger ønsker vi gode og stabile eller videreutviklede velferdstjenester, og at kommunen kan ta i et tak ved sviktende konjunkturer. Inntektsutviklingen med det økte kostnadsnivået og renteøkninger innebærer tøffere tak framover, særlig for kommuner uten naturressursinntekter, rike innbyggere, store fond og med høy gjeld.