Kommunene og konjunkturene

Denne kommentaren sto på trykk i Finansavisen 24. mars 2018.

Norsk økonomi ser ut til å være på god fart mot smulere farvann i det fjorårets moderate konjunkturoppgang ser ut til å fortsette. Oljeinvesteringene ventes å øke klart, og folk og bedrifter er forsiktige optimister når de intervjues. Boligprisene faller ikke lenger, og nedgangen i boligbyggingen kan dermed komme til å bli moderat. Ekspansiviteten i finanspolitikken - målt med endringen i underskuddet på statsbudsjettet - er kraftig redusert fra 2017 til 2018. Likevel bekrefter de første tallene for arbeidsledighet i år tendensen til litt lavere ledighet – et godt bilde på en moderat konjunkturoppgang. Hva med kommunene opp i dette?

Kommunesektorens rolle i finanspolitikken er litt uklar, og i statsbudsjettets balanse inngår hverken kommunenes etterspørsel, skatteinntekter, eiendomsskatt eller gebyrinntekter. Men i beskrivelsen av virkningen av finanspolitikken inngår kommunale elementer ofte.

Sektoren utgjør uansett en viktig brikke i norsk økonomi. Utviklingen i norsk økonomi og kommuneøkonomien er en variant av historien om høna og egget – de påvirker hverandre gjensidig. Kommuneøkonomien dreier seg på kort sikt både om velferd og om etterspørselsimpulser mot resten av norsk økonomi. Begge deler påvirkes i stor grad av Stortinget gjennom overføringer og skattøre. Ulike former for direkte regulering har også stor innflytelse på aktiviteten, men det er også betydelig rom for kommunal atferd.

Kommuneøkonomien dreier seg på kort sikt både om velferd og om etterspørselsimpulser mot resten av norsk økonomi.

Sammensetningen av kommunenes etterspørsel, inklusive sysselsetting, har betydning for hvor mye en gitt utgiftsøkning vil stimulere økonomien. Å sysselsette folk som ellers hadde gått ledige innebærer en kraftig stimulans, mens innkjøp av materiell fra utlandet ikke gjør det. Til tross for statens klare rammer har kommunene også innflytelse på den samlede etterspørselen fra egen sektor. Kommunene kan spare deler av inntektene, noe som vil senke bidraget til produksjonsvekst. Eller de kan finansiere større deler av investeringene ved låneopptak og bruk av tidligere oppsparte midler. Det vil stimulere den samlede verdiskapningen i Norge. Tilsvarende vil en økning i eiendomsskatten normalt innebære en stimulans til økonomien fordi de som skattlegges vil redusere sin etterspørsel mindre enn kommunene kan øke sin.

Norsk økonomi i bedring gir ingen fest i kommuneøkonomien. Det at kommunesektoren får 40 prosent av sine inntekter fra skatt kunne forlede en til å tro at en oppgang i norsk økonomi ville bety økte kommunale inntekter. Det er imidlertid ingen slik automatikk. Det kommunale skattøre reguleres i statsbudsjettet for at skatteinntektene i kommunesektoren skal bli i tråd med Stortingets planer. Hvis bedringen av norske konjunkturer kommer overraskende, er det nærliggende å tro at kommunes skatteinntekter også vokser mer enn forutsatt. Men den moderate oppgangen i norsk økonomi har vært varslet lenge, og burde ikke gi noen overraskelser av betydning.

Kommunesektorens skatteinntekter kan imidlertid avvike fra det Stortinget har lagt opp til av andre grunner enn feilberegning av konjunkturene. Endringer i beskatningen av utbytte har i de senere årene ført til - for myndighetene - overraskende store utbyttebetalinger. Kommunesektorens skatteinntekter har således blitt 5-6 milliarder kroner høyere enn forventet i de relevante nasjonalbudsjettene, både i 2016 og 2017.

Uansett årsak er imidlertid de uventede økte skatteinntektene forbigående moro fordi de må betraktes som engangsinntekter eller en framskynding av inntekter. En indikasjon på virkningene av den høye skatteinngangen får man ved å sammenlikne anslag for aktiviteten i kommunesektoren fra nasjonalbudsjetter med det realiserte. Som vi ser av figuren har aktiviteten blitt klart høyere enn planlagt. Atferden i kommunesektoren sammen med disse merinntektene kan dermed sies å ha bidratt til å dempe konjunkturnedgangen i 2016 og til oppgangen i 2017.

Det er flere sider ved kommuneøkonomien som er relevant for den mere langsiktige økonomiske utviklingen i både kommunene og for landet som helhet. Stimulerende innretning av kommunebudsjettene på kort sikt innebærer mindre rom for futt på lenger sikt. Relativt høy gjeld vil også medføre dempende effekter når rentene stiger, noe som nå ser ut til å være mye nærmere forestående enn det en inntil nylig så for seg. Kommunesektorens prioriteringer knyttet til infrastruktur og kommunikasjon, barnehage, skole og eldreomsorg, er ikke bare er av umiddelbar betydning for velferden, men også forhold som påvirker den langsiktige økonomiske veksten.

Det vedtatte budsjettet legger opp til beskjedne konjunkturimpulser fra kommunesektoren i 2018. Det vil trolig også bli tilfellet i 2019. Økte objektive behov innen de kommunale ansvarsområdene borger for høyere aktivitet, men dempes av manglende behov for kortsiktig stimulering av økonomien samtidig som handlingsregelens innfasing av oljepengepenger nærmest er sluttført. Det høye gjeldsnivået og utsiktene til renteøkning trekker i retning av at en heller ikke kan regne med at atferden i kommunesektoren vil bidra til å endre dette bildet.