Innspill til Næringskomiteen om kommunale boligstiftelser

1. Generelle bemerkninger

KS støtter i hovedtrekk regjeringens forslag. Dette er en oppfølging av høringsnotat fremmet av regjeringen Solberg i 2020, som KS også ga sin støtte til i høringsrunden.

2. Særlig om forholdet til Grunnloven

Departementet har korrekt vurdert lovforslaget opp mot Grunnloven og konkludert med at det ikke strider mot bestemmelser i Grunnloven. KS er enig i den vurderingen. KS vil i den forbindelse fremheve at lovforslaget i realiteten innebærer å tilbakeføre verdier til kommunene som tidligere lå i kommunene, og hvor historikken er at kommuner opplevde at de nærmest ble tvunget til å opprette stiftelser. Det vises her til at departementet i sin tid forutsatte at kommunene opprettet stiftelser og la all sin boligmasse for vanskeligstilte inn i disse, som betingelse for å få statlig støtte.

Kommunene hadde, til tross for opprettelse av stiftelser, før ny lovendring i 2000, også råderett over stiftelsene. Ved endringen av stiftelsesloven i 2000, ble hele regimet endret. Kommunene mistet med det også råderetten og kontrollen over bruken av boligmassen.

Lovforslaget vil sikre at kommunene tilbakeføres råderett og kontroll over «egen» eiendom og tildelingen av boliger til vanskeligstilte som er en lovpålagt kommunal oppgave. KS kan av den grunn heller ikke se at stiftelsene etter Grunnloven har vern mot foreslått lovendring. Vi vil her peke på at Høyesteretts generelle tolkningspraksis av Grunnlovens bestemmelser tilsier at denne særlige forhistorien må tillegges stor vekt når det skal vurderes hvilke vern stiftelser som her skal ha mot senere endringer fra lovgiver.

3. Behov for justering av lovforslaget

KS vil påpeke at det er enkelte kommunale boligstiftelser som ikke fanges opp av lovforslaget. Adgangen til å oppheve kommunale boligstiftelser er begrenset til stiftelser der kommunen alene er oppretter. KS ber Næringskomiteen om å utvide lovforslaget til også å omfatte boligstiftelser som ble opprettet av en kommune og boligbyggelag i fellesskap.   Et eksempel på slike samarbeid er boligstiftelsen som ble opprettet i fellesskap av Kongsvinger kommune og Kongsvinger boligbyggelag.  KS viser til at slike boligstiftelser har blitt styrt tilsvarende boligstiftelsene i kommuner hvor kun kommunen var oppretter. Ved opprettelsen av disse boligstiftelsene, var det kommunen som bidro med stiftelseskapitalen, først og fremst i form av overføring av eiendommer til stiftelsen, mens boligbyggelagets bidrag begrenset seg til oppgaven som forretningsfører. Begge oppretterne skulle velge styremedlemmer til styre til boligstiftelsen, men dog slik at kommunenes valgte styremedlemmer skulle utgjøre flertallet.

KS viser til at i praksis så utføres forretningsføreroppgavene av kommunene, mens boligbyggelagets oppgave er blitt begrenset til å velge ett eller flere styremedlemmer til styret. Resultatet er at kommunene har overtatt hele ansvaret. Disse boligstiftelsene har et hovedformål tilsvarende boligstiftelsene der kommunen er eneste oppretter og er i samme uheldige situasjon som boligstiftelsene med kun kommunen som oppretter.

KS anses det derfor både naturlig og rimelig, at også disse omfattes av lovforslaget fullt ut slik at også verdiene her overføres til kommunene. Lovbestemmelsen i stiftelsesloven § 55 første ledd bokstav b bør endres og lyde slik: 

«b) er opprettet av en eller flere kommuner eller av en eller flere kommuner og et boligbyggelag i fellesskap»

Dokumentavgift er ikke en del av lovforslaget, men det legges opp til at regjeringen fremmer et forslag om midlertidig fritak fra dokumentavgift i forbindelse med budsjettbehandlingen. KS støtter at det innføres fritak for dokumentavgift, men støtter ikke at fritaket begrenses i tid. Kommunene må sikres fritak for dokumentavgift uavhengig av på hvilket tidspunkt kommunen treffer opphevelsesvedtaket, og uavhengig av når selve eiendomsoverføringen finner sted. Lovforslaget legger opp til en tidsavgrensning som nærmest er umulig å overholde. Skal det gis tidsfrist må denne minst skyves ut med 3 år ekstra.

Vi merker oss videre at departementet også har foretatt etter vår oppfatning en korrekt vurdering av de støtterettslige spørsmålene fritak for dokumentavgift reiser.

4. Stiftelsesformen lite egnet

KS vil fremheve at stiftelsesformen er lite egnet til å forestå realisering av boligpolitiske formål. 

Ved at stiftelser er selveiende, skjer formålsrealiseringen uten løpende kontroll og styring av eksterne eiere. Organisasjonsformen er derfor generelt lite egnet for komplekse virksomheter, slik som forvaltning og drift av større boligmasser.

Som følge av mangelen på eierkontroll har det i praksis vært en rekke uheldige eksempler vedrørende boligstiftelser, der de boligpolitiske formål over tid ikke har blitt ivaretatt. Mange styrer har eksempelvis ikke hatt tilstrekkelig tilgang på merkantil eller teknisk kompetanse, som har medført ulike former for skjevutvikling i formålsrealiseringen. Det er eksempler på at eiendomsmasser har forfalt eller har måttet helt eller delvis avhendes, slik at store verdier er gått tapt. Avhending er mulig fordi formålsbestemmelsene ofte åpner for at styrene på rent hensiktsmessighetsgrunnlag kan avhende hele eller deler av eiendomsmassen.  

Oppretterkommuner har observert slike skjevutviklinger, men har ikke kunnet gripe inn med korrigerende og kompenserende tiltak som følge av organisasjonsformens særkjennetegn. KS vurderer at realisering av boligpolitiske formål klart best kan skje ved at kommunene eier og forvalter eiendomsmassene direkte selv. 

5. Kommunenes lovmessige forpliktelser til å ivareta vanskelig stiltes boligbehov. 

KS vil minne om at kommunene gjennom sosiallovgivningen har direkte lovmessige plikter overfor ulike grupper til løpende å ivareta og sikre deres boligbehov. Når det gjelder boligstiftelser, vil forvaltningen og styringen av den enkelte stiftelsens eiendomsmasse kun være regulert ved stiftelsens formål og øvrige vedtektsbestemmelser. Formålene kan gi anvisning på målgrupper for formålsrealiseringen. I motsetning til kommunene, kan boligstiftelser ikke være gjenstand for rettskrav fra enkeltpersoner om ivaretakelse av deres boligbehov. I motsetning til kommunene, har de heller ikke noe totalansvar for ivaretagelse av det boligbehov sosialgruppene til enhver tid har.  

Stiftelsenes formål er ofte svært uklart definert, slik at stiftelsenes styrer vil kunne ha et vidt skjønn med tanke på måten formålsrealiseringen i den enkelte stiftelsen skal skje. Enkelte formålsbestemmelser åpner for at det kan foretas utdelinger. Med uklare formålsbestemmelser vil styrene kunne ha relativt frie rammer for hvem som skal kunne tilgodeses. Kombinert med avhendingsmulighetene, vil følgelig realisering av de rent boligpolitiske formål lett kunne undergraves i stiftelsesformen på en legal måte og fullt i samsvar med formålsbestemmelsene.   

6. Nærmere om kreditors innfrielsesmuligheter

Departementet ba også om høringsinstansenes syn på om det bør innføres særskilte regler når det gjelder kreditors innfrielsesmuligheter. KS pekte på at det ikke er grunn til å innføre en rett for kreditor til å kreve at kommunen skal innfri gjelden når kommunen overtar stiftelsens gjeldsforpliktelser. Generelt oppnår en kreditor i realiteten en større sikkerhet for oppfyllelse ved at kommunen overtar gjeldsavtalen.