Innspill til finanskomiteen om revidert nasjonalbudsjett 2024

Er budsjettet tilpasset utsiktene for norsk økonomi?

Statsbudsjettet må både tilpasses kortsiktige konjunkturer og bærekraften på lang sikt. Budsjettforslaget innebærer en betydelig økning i netto ressursbruk, men virker være godt tilpasset konjunkturene. Utfordringen er bærekraften i offentlige finanser.   

Konjunkturene

Den underliggende verdiskapingen i fastlandsøkonomien har knapt økt i halvannet år. Den årlige veksten i fastlands-BNP fra rett før pandemien til mars i år var bare 1,2 prosent. Arbeidsledigheten har økt litt i snart to år, men nivået er fremdeles lavere enn gjennomsnittet mellom finanskrisen og pandemien.

Analysene i RNB peker mot svakere underliggende konjunkturer i 2024 enn vurderingen i nasjonalbudsjettet for 2024. Det er få tegn til positive drivkrefter, med unntak av at svak krone bedrer den kostnadsmessige konkurranseevnen, og at økt reallønn kan komme til å gi et lite oppsving i privat konsum og stoppe nedgangen i boliginvesteringene.   

Høyt sykefravær og lav produktivitetsvekst har bidratt til at situasjonen i arbeidsmarkedet fremstår som mye strammere enn konjunkturene målt med produksjonen. Dette er forhold som forhåpentligvis vil snu og dermed isolert sett bidra til høyere arbeidsledighet. Det virker på sin plass at budsjettet gjøres mer ekspansivt enn saldert budsjett.

Hvor ekspansivt er budsjettet?

Den økte oljepengebruken fra saldert budsjett oppgis til 9 mrd. kroner i RNB. Den reelle økningen i netto ressursbruk fra nasjonalbudsjettet 2024 er imidlertid vesentlig større. Anslaget for strukturelle skatteinntekter (altså hva de ville være dersom konjunkturene var normale) er løftet med 10 mrd. kroner. Både dette og en tilbakeføring av ubenyttede tapsavsetninger i Eksfin på 7 mrd. kroner bidrar til å redusere det strukturelle budsjettunderskuddet tilsvarende, men ikke den reelle netto ressursbruken. Denne effekten illustreres av beregninger som indikerer at forslag til budsjettopplegg hever fastlands-BNP i 2024 med hele 0,2-0,3 prosent, mens virkningen var nær nøytral i nasjonalbudsjettet. Dette til tross for at mye av utgiftsøkningene går rett til utlandet som direkte støtte og direkte import, og at det vil stort sett vil være importlekkasje knyttet til alle typer kjøp.

Virkning på inflasjon og rente

Mange er opptatt av om økningen av oljepengebruk vil bidra til økt inflasjonen og forsinke rentenedgangen Norges Bank har signalisert. I prinsippet vil alle tiltak som øker aktivitetsnivået i økonomien og/eller prisveksten isolert sett bidra til at renta blir høyere enn det den ellers hadde vært. Lavest mulig rente og inflasjonen bør imidlertid ikke være sentrale suksesskriterier for finanspolitikken, selv om det også er viktige størrelser i en samlet vurdering av virkningen på velferden i samfunnet.

Den økte oljepengebruken vil uansett neppe øke inflasjonen og renten av særlig betydning. Ifølge tidligere SSB-beregninger vil en ekstra vekst i offentlige kjøp til konsum og investeringsformål i tråd RNB, øke inflasjonen med knappe 0,02 prosentpoeng forutsatt uendret rente og kronekurs. Ettersom arbeidsledigheten også blir noe mindre og BNP noe større, kan en imidlertid ikke utelukke at en isolert effekt av den økte oljepengebruken, er en utsettelse av rentenedgangen.

Budsjettforslaget og konjunkturene

Med utgangspunkt i analysene i RNB virker ekspansiviteten i budsjettforslaget være godt tilpasset konjunkturene: Arbeidsledigheten vil øke litt opp mot et historisk gjennomsnitt og fastlands-BNP vil øke noe mindre enn trendveksten.

Budsjettforslaget og handlingsregelen

Den foreslåtte økningen i årets oljepengebruk innebærer at det strukturelle budsjettunderskuddet i 2024 anslås å tilsvare 2,7 prosent av oljefondet ved inngangen av året. Det er gode grunner til å ha en betydelig sikkerhetsmargin til 3-prosentbanen i normale tider. Bortsett fra krigen i Ukraina og dermed fokuset på forsvar og sikkerhet, må situasjonen i økonomien nå kunne betraktes som relativt normal.

I vurderingen av oljepengebruken i lys av handlingsregelen, må en også ta i betraktning at oljefondet har økt mye i verdi etter nyttår, slik at den foreslåtte oljepengebruken «bare» utgjør 2,4 prosent av fondsverdien i slutten av uke 20. Handlingsregelen begrenser på ingen måte oljepengebruken nå. Dette gjelder også om man korrigerer for engangsinntekter som tilbakeføringen av ubenyttede tapsavsetninger i Eksfin. Selv om det løfter den reelle økningen av oljepengebruk betydelig vil oljepengebruken, som andel av oljefondet i prosent med en desimal, ikke endres. Betydningen av økningen i anslaget for strukturelle skatteinntekter er en ren papir-endring, men innebærer at den beregnede oljepengebruken isolert sett reduseres tilsvarende mer eller mindre permanent. 

Budsjettforslaget og den langsiktige bærekraften i offentlige finanser

De umiddelbare nyttevirkningene av økt oljepengebruk samt stabiliseringseffekten på økonomien må avveies mot påvirkningen den har på den langsiktige bærekraften i offentlige finanser. Usikkerheten i den fremtidige verdien av oljefondet er en faktor. Sikkerhetsmarginen til tre-prosentbanen virker nå rimelig stor. Men handlingsregelen tar ikke inn over seg de godt kjente trendmessige kostnadsøkningene og at veksten i skattegrunnlagene, også utenom petroleum, vil stoppe opp. Dette er et av flere forhold som reduserer handlingsregelens rolle som rettesnor i budsjettarbeidet.

Oljefondet har økt betydelig i de senere årene, men det har også utfordringene. I tillegg til de lenge kjente utfordringer som trekker opp fremtidige offentlige ressursbruk har nye kommet til i de senere årene med behov knyttet til sikkerhet, beredskap og forsvar. I tillegg er bevisstheten om kostnadsøkningene knyttet til klima og natur økt. Det er ingen enkel oppgave å konkludere om budsjettforslaget står seg i et langsiktig perspektiv, men det synes klart at den reelle netto ressursbruken ikke kan øke i samme grad som årets budsjett særlig lenge. KS imøteser den kommende perspektivmelding mer stor interesse.

Ingen varslete tiltak for å bedre kommuneøkonomien i 2024

Den økonomiske situasjonen i kommunesektoren samlet har lenge blitt bedre enn forventet, og mange kommuner har fått opparbeidet betydelige reserver i disposisjonsfond. Den gode økonomien skyldes at betydelig merskattevekst har mer enn kompensert for at kostnadsveksten har blitt undervurdert i budsjettoppleggene. Merskattevekst i form av høyere skatt enn anslått i RNB er midlertidig ved at budsjettoppleggene tar utgangspunkt i RNB-nivået året før budsjettåret for sektorens frie inntekter og ikke oppdaterte anslag senere på året. Men kostnadsveksten akkumuleres og det høye kostnadsnivået er blitt stadig mer utfordrende for sektoren.

I 2023 var merskatteveksten noe mer moderat enn i 2022 og økonomien i kommunesektoren ble i tillegg klart svekket av de betydelige renteøkningene. Resultatet ser vi nå– nesten halvparten av kommunene hadde negative netto driftsresultat i 2023 og nivået på sektorens samlede disposisjonsfond ble redusert. Alt tyder på at det bli verre i 2024 – når det så langt ikke er utsikter til noe merskattevekst. Det er tydelige tegn til økt press på kommunale tjenester, og mange kommuner rapporterer allerede om budsjettoverskridelser i år.

Anslagene for kommuneøkonomien i 2024 i RNB virker rimelige. Spørsmålet er hvordan man oppfatter tallene. Realverdien av frie inntekter har falt med 11 mrd. kroner (2,2 prosent) fra toppen i 2021. I samme periode har befolkningens størrelse og sammensetning isolert sett økt utgiftsbehovet med nærmere 10 mrd. kroner. Når det tas hensyn til merkostnader til demografi og økte kostnader, er nivået på de frie inntektene i 2024 om lag på samme nivå som i 2016.