Høringssvar om forslag til ny barnevernslov

Det vises til høringsnotatet NOU 2016:16 Ny barnevernslov-Sikring av barnets rett til omsorg og beskyttelse sendt fra Barne- og likestillingsdepartementet 7.11.2016.

Utvalget har gjort et stort og godt arbeid med gjennomgang og forbedring av lovstruktur og språklig og teknisk forenkling. Dette mener KS vil gjøre loven mer tilgjengelig for barn, foreldre og tjenester som skal håndheve loven. Lovforslagets gjennomgående barneperspektiv, som blant annet inkluderer økte krav om at barnet skal medvirke i de beslutninger som berører barnet, og formalisering av beslutninger i form av enkeltvedtak, vil være med på å styrke barnets rettssikkerhet. KS støtter også forslaget om å innta i loven en egen paragraf om at barnets beste skal være avgjørende hensyn ved handlinger og avgjørelser som berører barnet. KS forutsetter at momentene som det blant annet skal tas hensyn til i vurdering av barnets beste, ikke er satt opp i prioritert rekkefølge.

I det følgende går vi nærmere inn på noen av enkeltforslagene.

Barns rett til medvirkning (kapittel 5)

Det ses som formålstjenlig at barnets rett til medvirkning slås fast i en ny innledende bestemmelse i loven, og at aldersgrensen for barnets rett til medvirkning senkes.

Partsrettigheter og ordninger som sikrer barnet prosessuelle rettigheter (kapittel 16).

Utvalget foreslår at barnets partsrettigheter bør styrkes gjennom å senke aldersgrensen for partsrettigheter fra 15 til 12 år. Utvalget ønsker med dette en klar regel for når barn har partsrettigheter i stedet for at dette avgjøres konkret i den enkelte sak.

KS stiller spørsmål ved om tolvåringer som hovedregel vil være modne nok til å kunne ivareta sine partsrettigheter. Partsrettigheter innebærer blant annet innsyn i alle sakens dokumenter, som det kan være problematisk for barn å få innsyn i. Barnets rett til medvirkning gjennom å kunne uttale seg direkte før det treffes vedtak, jf. ny § 83, samtidig som det skal fremgå av vedtaket hvordan barnets beste er vurdert, inkludert betydningen av barnets mening, vil kunne gi barnet tilstrekkelig medvirkning.

KS støtter derfor ikke utvalgets forslag om at aldersgrensen for barns partsrettigheter senkes fra 15 til 12 år. Partsrettigheter til barn under 15 år, bør bare innvilges unntaksvis, slik dagens ordning legger opp til.

En synliggjøring av barneverntjenestens adgang til å nekte foreldre innsyn dersom det kan medføre skade for barnet eller andre, ønskes velkommen. Denne adgangen følger allerede av forvaltningsloven, men det har blitt påpekt av barn med barnevernserfaring (Barnevernproffene) at det er nødvendig med en tydeliggjøring av denne adgangen.

Krav til forsvarlighet og kompetanse (kapittel 5)

Utvalget foreslår at forsvarlighetskravet videreføres i ny lov. Utvalget drøfter også om det bør lovfestes nærmere krav til kompetanse og bemanning i barnevernet. KS er enig i utvalgets konklusjon om ikke å fremme et slikt forslag. Kommunene har ansvar for å sørge for at barnevernet er forsvarlig bemannet og har forsvarlig kompetanse, slik det gjelder for kommunale tjenester generelt. Bemanningskrav i andre sektorer har vist seg utfordrende. Når det gjelder utdanning er det et statlig ansvar. Det må være opp til staten og utdanningsinstitusjonene å sikre at de som blir utdannet til arbeid i barnevernet, har den nødvendige kompetanse. Kommunen har som arbeidsgiver og som ansvarlig for tjenesten, plikt til å sikre at ansatte kan vedlikeholde og sikre denne kompetansen. Barne-, ungdoms- og familiedirektoratets pågående utredning av hvilken kompetanse hver enkelt saksbehandler/kontaktperson i barneverntjenesten bør besitte, hvilken samlet kompetanse tjenesten bør besitte, og hvilken kompetanse som den enkelte tjeneste bør ha tilgang til, vil kunne synliggjøre hva de ulike barnevernoppgavene krever av kompetanse. Dette kan gjøre barnevernoppgavene mer transparente, og dermed tydeliggjøre hvilke ressurser som er nødvendige for å ha en robust barneverntjeneste som utøver et forsvarlig barnevern Barnevernsloven som en rettighetslov for barn (kapittel 6) Lovforslaget som helhet inneholder flere forslag som vil styrke barnets rettssikkerhet. For eksempel styrkes barnets rett til medvirkning og til å få dokumentert på hvilken måte barnets synspunkter er vurdert og tatt hensyn til. KS stiller derfor spørsmål ved om en omgjøring av barnevernloven fra en pliktlov til en rettighetslov vil være nødvendig og formålstjenlig. Utvalget argumenterer for at en rettighetsfesting kan ha en symbolsk og psykologisk funksjon som blant annet kan få betydning ved at barn som lever i situasjoner som er til skade for deres helse og utvikling i større grad enn i dag, selv vil oppsøke barnevernet. Hvis en rettighetsfesting kan føre til at flere barn som trenger det, vil få tiltak fra barnevernet, vil det være et gode. Det er imidlertid uvisst i hvilken grad en rettighetsfesting vil ha denne virkningen. KS er særlig i tvil om en rettighetsfesting vil ha noen virkning for små barn.

KS anerkjenner at det også er gode argumenter for rettighetsfesting. Barn som blir utsatt for overgrep eller lider under voksnes omsorgssvikt bør ha en lovfestet rett til hjelp. Hva som skal tildeles av tjenester og hva de skal bestå i, må imidlertid bero på et faglig skjønn ut fra en totalvurdering av barnets situasjon. En eventuell rettighetsbestemmelse må derfor utformes generelt, slik utvalget foreslår.

Det kan likevel være grunn til å påpeke noen mulige uheldige konsekvenser av en rettighetsfesting. Å gi barn individuelle rettigheter, kan føre til at barn settes under press fra foreldre når det gjelder hvilke tiltak barnet skal be om. Behov for å gi barnet rett til barneverntjenester må derfor ses opp mot det ofte sammenvevde forholdet mellom barn og foreldre. KS mener at utvalgets forslag til styrking av barnets rett til medvirkning i tilstrekkelig grad forsterker og klargjør barnets rettslige stilling.

En rettighetsfesting kan føre til at flere saker blir brakt inn for klageorganet/domstolene. Ved å gi barnet individuelle rettigheter kan det være fare for at saker blir brakt inn for domstolsapparatet hvor barnet selv ikke har interesse eller ønske om domstolsbehandling, men hvor foreldre kan ønske dette. Det reiser spørsmålet om en lovfesting av rettigheter nødvendigvis vil være til barnet beste. Ved en rettighetsfesting vil det også kunne være fare for at barnevernets oppmerksomhet og ressursbruk i noen tilfeller vil kunne dreies i retning av de «sterke» barna, og føre til at de barna som i større grad trenger barnevernets oppmerksomhet, får mindre hjelp.

Det sees som noe unyansert når utvalget som begrunnelse for å foreslå lovfesting, viser til at dette er en harmonisering av velferdsretten for øvrig. Det er på andre områder, for eksempel sosialretten og skole, bare på enkelte avgrensede områder innført rettighetsbestemmelser. På skoleområdet har således barn rett til spesialundervisning etter opplæringsloven kapittel 5. Derimot har barn ikke en individuell rett til tilpasset opplæring, som er formulert som en pliktbestemmelse i opplæringsloven § 1-3. Utvalget forslag på barnevernområdet synes her å gå lenger i å lovfeste rettigheter enn hva som gjelder på skole og sosialområdet ved at det gis en individuell rett som omhandler rett til barneverntjenester i sin alminnelighet begrenset til lovens vilkår.

Rettighetsfesting har blitt foreslått av flere tidligere utvalg, men forslagene har ikke blitt tatt til følge i den videre behandling. Nåværende forslag gjøres på basis av en grundig drøfting, og med konkrete forslag til hvordan en rettighetsfesting kan gjennomføres i praksis, samt hvilke vilkår som må oppfylles. Det er likevel et spørsmål om det er til barnets beste å lovfeste en rett for barn til nødvendige tjenester og tiltak etter barnevernloven. Barnets rettslige stilling kan styrkes ved bruk av andre virkemidler enn ved å lovfeste en rett for barn til nødvendige tjenester og tiltak etter barnevernsloven. Det er derfor ønskelig at departementet gjør en grundig vurdering av om barnets rettslige stilling kan styrkes like godt gjennom en tydeliggjøring av barnevernets plikter og gjennomføring av utvalgets øvrige forslag til styrking av barnets rettssikkerhet. KS mener at lovfesting av en rett for barn til nødvendige tjenester og tiltak etter barnevernloven ikke er ønskelig så lenge barnets rettslige stilling kan styrkes tilfredsstillende på andre måter.

Samordning av kommunale tjenestetilbud (kapittel 7)

KS ser det som nødvendig med en bestemmelse som sikrer at tjenestetilbudet rettet til barn og unge er samordnet, slik utvalget foreslår. Det vil styrke kommunenes forebyggende arbeid at ansvaret for planen legges på høyeste politiske nivå i kommunen. Samtidig er det viktig at kommunene ikke pålegges plikt i en særlov om å utforme en separat plan, som framstår som ukoordinert med de generelle bestemmelsene om kommunal planlegging i plan- og bygningsloven. Kommunene må selv kunne bestemme om kravet om en politisk vedtatt plan for samordnet innsats for barn og unge ivaretas gjennom en egen plan, eller om det inkorporeres i annet planverk, for eksempel kommuneplanens samfunnsdel. Egne plankrav i barnevernsloven må kunne innpasses i de ordinære prosessene etter plan- og bygningsloven.

Innskrenke barneverntjenestens ansvarsområde (kapittel 7)

KS støtter utvalgets forslag om å innskrenke barneverntjenestens lovpålagte ansvarsområde og tydeliggjøre hva som er barnevernstjenestens kjerneoppgaver. Dette svekker imidlertid ikke kommunens juridiske handlingsrom til å organisere ansvarsområdene sine mellom ulike enheter etter lokale behov, noe som følger av kommunelovens bestemmelser. Det er viktig at lovgiver tydelig kommuniserer dette sammen med innskrenkingen av barnevernstjenestens kjerneoppgaver i selve loven.

KS mener at kommunenes reelle mulighet til å benytte også barneverntjenesten i det forebyggende arbeidet må videreføres, selv om barneverntjenestens lovpålagte plikt å delta i forebyggende innsats rettet mot alle barn i kommunen tas ut av loven. Kommunens plan for forebyggende arbeid rettet mot barn og unge vil være et viktig virkemiddel for å avklare hvilke oppgaver som skal ivaretas av barneverntjenesten, hvilke oppgaver som skal være andre tjenesters ansvar, og rammer og ambisjoner for det tverrsektorielle samarbeidet.

Oppheve at kommunestyret kan legge oppgaver etter barnevernloven til et folkevalgt organ (kapittel 7)

Innenfor dagens lovverk kan kommunestyret ta stilling til hvilke og i hvilket omfang kommunale barnevernoppgaver eventuelt skal legges til et folkevalgt organ. Det kan argumenteres for at folkevalgte organer først og fremst skal ivareta oppgaver av mer overordnet karakter, og at det er uheldig at et folkevalgt organ skal kunne vurdere klientsaker. Vurderinger knyttet til et enkelt barns situasjon krever barnevernsfaglig kompetanse, slik klientsaker innen andre områder også krever fagkompetanse på disse områdene. Gjeldende barnevernslov stiller krav om at administrasjonen skal treffe vedtak, eventuelt innstille til vedtak. I dette må det forutsettes at kravet til barnevernskompetanse er forsvarlig ivaretatt. Kommunenes mulighet til å legge oppgaver etter barnevernsloven til et folkevalgt organ bør derfor videreføres.

Særlig om samarbeid mellom barnevern og psykisk helsevern (kapittel 8)

Utvalget foreslår utredning av en «Barnevernhelsereform». En barnevernhelsereform for å få til en bedre samordning mellom barnevern og psykiske helsetjenester, samt rusomsorgen, kan være en riktig vei å gå, men en slik reform må imidlertid ikke forsinke arbeidet med å avklare ansvarsforhold, og etablere mer forpliktende samarbeid mellom sektorene. Helsetilbudet til denne gruppen barn og unge har i mange år vært utilstrekkelig. Det haster med å få på plass ordninger som avhjelper denne situasjonen. Det er både viktig å få til et forpliktende samarbeid mellom sektorene, og å vurdere det spesialiserte, statlige tilbudet i sammenheng med kommunale helse- og omsorgstjenester. KS støtter utvalget i at det må være et mål å få tilrettelagt tidlig kartlegging og intervensjon fra kommunale helse-, og barneverntjenester, slik at barnet kan får hjelp tidlig.

Lovfesting av tilgjengelighet/tydeliggjøre fristen for barneverntjenestens gjennomgang av meldinger (kapittel 9)

Lovutvalget foreslår at barneverntjenesten må ha en døgnberedskap. En lovhjemling av døgnberedskap vil styrke barnets mulighet til å få hjelp i en akuttsituasjon. Innholdet i en slik døgnberedskap bør presiseres av departementet, særlig hvordan vedtakskompetansen skal ivaretas. Det er knyttet bekymring til at påtalemyndighetens kompetanse til å fatte hastevedtak bortfaller. Innføring av en lovpålagt døgnberedskap innebærer store endringer for mange kommuner/interkommunale samarbeid og må derfor skje over en viss tid. Ordningen krever at kommunene tilføres betydelige ressurser.

Barneverntjenestens gjennomføring av en undersøkelse (kapittel 9)

Utvalget foreslår at en plan om hvordan undersøkelsen skal gjennomføres, ny § 10, må lages innen en uke etter mottak av melding. KS mener at en frist for å lage denne planen ikke må være så kort at den hindrer medvirkning fra barn og foreldre. For å få til en best mulig samarbeidsrelasjon med foreldrene i gjennomføring av en undersøkelse, må planen inkludere foreldrenes og barnas forståelse av hva som er problemet. Det er urealistisk at dette på generell basis kan gjøres innen en uke. Fristen ivaretar ikke ny lovs krav om medvirkning. KS mener at en frist for å lage en plan om hvordan undersøkelsen skal gjennomføres, ikke må være kortere enn to uker etter mottak av melding.

Trygghetsperson (kapittel 16)

Utvalget foreslår at det innføres en ordning med en trygghetsperson, som erstatter dagens ordninger med tillitsperson, talsperson og tilsyn med barn i fosterhjem. En sammenslåing av en tilsyns/kontrollfunksjon med en funksjon som først og fremst skal fungere som en personlig støtte for barnet i møte med barnevernet, kan i utgangspunktet være vanskelig å forene i samme person. En vesentlig forutsetning for å kunne utøve tilsyn/gjennomføre en kontrollfunksjon, er imidlertid at barnet tør å fortelle om eventuelle vanskeligheter i sin omsorgssituasjon. Dette forutsetter tillit. Slik tillit er lettere å opparbeide dersom barnet får anledning til å ha kontakt med denne personen i ulike sammenhenger og over tid, samtidig som antall personer barnet må forholde seg til i sin «barnevernssak» begrenses. Dette taler for at det likevel kan være hensiktsmessig å slå sammen disse ordningene, slik utvalget foreslår.

Oppheving av omsorgsovertakelse/tilbakeføring (kapittel 11)

Grunnvilkåret for å oppheve et vedtak om omsorgsovertakelse, er at foreldrene kan gi barnet forsvarlig omsorg. Der grunnvilkåret er oppfylt kan omsorgsovertakelsen likevel ikke oppheves, dersom barnet har fått slik tilknytning til sine fosterforeldre og miljøet der, at det etter en samlet vurdering kan føre til alvorlige problemer for barnet om det blir flyttet tilbake til foreldrene. Utvalget foreslår i ny § 26 å videreføre disse vilkårene for oppheving av en omsorgsovertakelse.

KS stiller spørsmål ved om det er riktig å ha så strenge vilkår for å nekte tilbakeføring til foreldrene, og foreslår i stedet at omsorgen ikke kan oppheves dersom dette etter en samlet vurdering ikke vil være til barnets beste, (jfr. også Sandberg 2003 s. 428 flg). Selv om det står i ny § 2 tredje ledd at barnets beste skal være et avgjørende hensyn ved handlinger og avgjørelse som berører et barn etter denne loven, bør dette også settes som eksplisitt vilkår ved oppheving av en omsorgsovertakelse.

Utvalget foreslår også å videreføre gjeldende vilkår om frist på 12 måneder før det kan kreves behandlet ny sak om opphevelse av vedtak om omsorgsovertakelse. Utvalget foreslår videre at ny sak bare kan kreves behandlet dersom det foreligger opplysninger om vesentlige endringer (endring i ordlyd, ikke realitetsendring). KS mener foreldres adgang til hvor mange ganger foreldre kan kreve omsorgen tilbake bør strammes inn. Hver gang ny sak om opphevelse av vedtak fremmes, vil det kunne skape uforutsigbarhet og utrygghet for barnet. Der det foreligger en plan for barnets fremtidige omsorgssituasjon, jf. ny § 46 annet ledd, og der tilbakeføringskrav er avvist av domstolene etter vilkårene i ny § 26 fjerde ledd, bør det settes en øvre grense for foreldrenes adgang til å kreve omsorgen tilbake.

Oppfølging av barn og foreldre etter tiltak. Planer (kapittel 14)

Utvalget kommer med en rekke forslag til oppfølging av barn og foreldre. Når det gjelder oppfølging av foreldre etter vedtak om omsorgsovertakelse henvises det til at land som har ratifisert den europeiske menneskerettskonvensjonen er forpliktet til aktivt å arbeide for gjenforening av foreldre og barn. Utvalget foreslår derfor å tydeliggjøre barneverntjenestens plikt til å følge opp både foreldre og barn etter en omsorgsovertakelse. Det foreslås, i ny § 42, at barneverntjenesten ved omsorgsovertakelse skal legge til rette for at omsorgen om mulig kan tilbakeføres til foreldrene. KS ser det som viktig med lovfesting av at foreldre skal få tilbud om veiledning og oppfølging etter vedtak om omsorgsovertakelse. KS mener imidlertid det er unødvendig å lovfeste krav (i ny § 42) om at barneverntjenesten skal legge til rette for at omsorgen om mulig skal tilbakeføres til foreldrene. Dette ligger allerede implisitt i ny § 26, som angir at omsorgen i utgangspunktet skal oppheves når det er overveiende sannsynlig at foreldrene kan gi barnet forsvarlig omsorg.

Hvis denne formuleringen knyttet til oppfølging av foreldre likevel beholdes, bør det også stå i lovteksten at barneverntjenesten bør bistå foreldrene i å bearbeide opplevelsen av tap og sorg over ikke å ha barnet boende hjemme hos seg, jf. veilederen Oppfølging av foreldre med barn/ungdom plassert i fosterhjem eller på institusjon, særlig pkt. 1.2.

Utvalget foreslår at ved rettskraftig avgjørelse om omsorgsovertakelse skal barneverntjenesten tilby foreldrene en støtteperson. KS mener det kan være behov for at foreldre allerede forut for et forslag om omsorgsovertakelse, eller eventuelt ved en avgjørelse i fylkesnemnda, skal tilby foreldrene en støtteperson. Støtte og hjelp til foreldre når de «mister» et barn til barnevernet, kan gjøre det lettere for foreldre å finne frem til nye måter å være i kontakt med barnet på, som «kontaktforeldre». For øvrig anbefales det at det lages ordninger som sikrer tilstrekkelig kompetanse og kvalitet hos støttepersonene. Her kan en se hen til hvordan dette er organisert i Danmark.

Kontakt og samvær (kapittel 13) Forslagene om endringer i reglene om kontakt anses i hovedsak å være til barnets beste. Forslagene vil imidlertid gi barneverntjenestene økte arbeidsoppgaver.

Økonomiske og administrative konsekvenser (kapittel 18)

Flere av forslagene i utvalgets utkast til ny barnevernslov vil føre til økte kostnader, både økonomisk og administrativt. Dette gjelder for eksempel barnets lovfestede rett til å uttale seg direkte til fylkesnemnda. Senkning av aldergrensen for partsrettigheter, dersom dette gjennomføres, vil gi økte kostnader til rettshjelp. Døgnberedskap i barneverntjenesten og forslaget om at bare barneverntjenestens leder eller dennes stedfortreder kan fatte hastevedtak vil utvilsomt få administrative og økonomiske konsekvenser. Vi vil også særskilt nevne at endringer i reglene om kontakt og samvær vil medføre økte arbeidsoppgaver for barneverntjenesten. Det forutsettes fullfinansiering ved innføring av forslagene til ny barnevernslov. Det vil være behov for samarbeid med departementet gjennom kostnadsberegning.

Oppfølging av «avlaster-dommen»

Kommunene har over flere tiår i omfattende grad brukt oppdragstakere for å løse visse omsorgsoppgaver etter Helse- og omsorgstjenesteloven § 3-2 nr. 6 bokstav b «støttekontakt» og i bokstav d, «avlastningstiltak». Tilsvarende har barnevernet når barnet på grunn av forholdene i hjemmet eller av andre grunner har særlig behov for det, plikt til å sørge for å sette i verk hjelpetiltak for barnet og familien, jf. barnevernloven § 4-4, annet ledd. Det følger av praksis at kommunen ofte bruker besøkshjem som tiltak etter bestemmelsen. Dette er godt dokumentert i NOUげ Wﾐ tabell 11.1. Besøkshjem kan ha litt ulike formål. I enkelte tilfeller kan besøkshjem ligge tett opp til avlastningstjenester; der hovedformålet er å avlaste foreldrene. I andre tilfeller settes besøkshjem inn mest for barnets skyld, fokuset er da å gi barnet positive opplevelser og nye erfaringer og impulser.

Hverken den kommunale helse- og omsorgstjenesteloven eller barnevernsloven regulerer nærmere hvordan dette tilbudet skal være organisert. Kommunene har benyttet oppdragskontrakter for både avlastere og besøkshjem. Grunnet Høyesterettsdommen fra 23. juni 2016 ((HR-2016-1366-A), er det et stort behov for kommunene til å få hjemmel i helse- og omsorgstjenesteloven og barnevernsloven, til innenfor bestemte rammer, å inngå oppdragskontrakter med både avlastere og besøkshjem. KS har bedt Regjeringen fremme forslag til lovendringer i den kommunale helse- og omsorgstjenesteloven og barnevernsloven for å sikre hjemmel for at kommunen kan inngå lovlige oppdragstakeravtaler for avlastere og besøkshjem. Vi er informert om at Arbeids- og sosialdepartementet arbeider med dette nå, men det er ikke klart om det fremmes lovendringsforslag.

I forbindelse med høringen til ny barnevernslov vil KS be om at det gis særlig hjemmel i barnevernsloven for at tiltaket besøkshjem kan organiseres som oppdragstakerforhold. Det er behov for en særregulering i loven om dette. Det bør skje en snarlig endring i gjeldende lov, og ny lov må ha tilsvarende særlig hjemmel. KS er kjent med at tiltaket besøkshjem ikke er uttrykkelig oppregnet i gjeldende lov § 4-4 eller i barnevernslovutvalgets forslag til ny § 12. KS standpunkt er at dette likevel må reguleres uttrykkelig i loven for å klargjøre at tiltaket er drøftet og vurdert som et lovlig oppdragstakerforhold i tråd med «Beredskapshjem-dommen», Rt-2013-342.