Høringssvar om statlig ordning for fritt skolevalg

KS viser til høring om endringer i forskrift til opplæringsloven kapittel 6 (høringsbrev av 23.8.2019).

Oppsummering

KS mener at forslagene om å lage en statlig ordning for fritt skolevalg innebærer en kraftig innstramning av fylkeskommunenes handlingsrom. KS savner en vurdering av behovet og nødvendigheten av denne statlige detaljstyringen sett opp mot sentrale elementer i ny kommunelov og retningslinjer for utforming av lover og forskrifter rettet mot kommunesektoren. KS mener også at forslaget betinger en lovendring.

Om lovforslaget

Utdanningsdirektoratet (heretter forkortet Udir) har sendt på høring to forslag som begge betyr at fylkeskommunene må innføre fritt skolevalg innenfor fylkesgrensen. I dag er det ni fylkeskommuner som har vedtak om fritt skolevalg innen fylkesgrensen, fem fylkeskommuner har fritt skolevalg innenfor fastsatte inntaksområder og fire fylkeskommuner har inntak etter nærskoleprinsippet. De forskjellige inntaksbestemmelsene er gjort ut fra lokalt skjønn og gjennom en lokalpolitisk vurdering.
Det er anslått i høringen at endringen til fritt skolevalg for fylkeskommunene kan tre i kraft høsten 2021. De to forslagene er vesentlig forskjellige:

Alternativ 1 innebærer at fylkeskommunene ikke lengre har mulighet til å fastsette inntak til videregående opplæring etter nærskoleprinsippet. Fylkeskommunene skal kunne angi fastsatte inntaksområder, men det settes rammer for fylkeskommunenes frihet til å fastsette inntaksområde. En forutsetning i dette alternativet er at søkerne som et minimum må kunne velge mellom to skoler med samme utdanningsprogram innenfor et inntaksområde.

Alternativ 2 innebærer at fylkeskommunene skal innføre fritt skolevalg i hele fylket. Fylkeskommunen skal ha mulighet til å fastsette inntaksområder dersom det kan begrunnes i store avstander eller trafikale forhold. Også dette alternativet betyr at fylkeskommunene ikke lenger har mulighet til inntak etter nærskoleprinsippet, det vil kun være karakterer fra grunnskolen som styrer hvilken skole søkerne kan tas inn til. I beskrivelsen av alternativet heter det at «I et karakterbasert inntak må det også tas høyde for søkere som ikke klarer å komme inn på førsteønskene sine. Også disse ungdommene må ivaretas slik at skoleveien ikke blir urimelig lang».

Henvisning til lovverk, retningslinjer og kvalitetsavtale:
KS viser til opplæringslovens § 3-1: «Søkjarar har rett til inntak til eitt av tre alternative
utdanningsprogram på vidaregåande trinn 1 som dei har søkt på, og til to års vidaregåande opplæring
innanfor utdanningsprogrammet». Søkere til videregående opplæring kan altså søke et opplæringstilbud, men ikke et opplæringssted (skole). Endringen som er foreslått er en forskriftsendring (forskrift til opplæringsloven § 6-1 og 6-2). Departementet har hjemmel til å gi forskrifter «om inntak».

Det som foreslås her er regler om skolevalg, som etter KS’ oppfatning naturlig faller utenfor bestemmelsen. Etter KS’ oppfatning kan det derfor anføres at direktoratet etter en naturlig forståelse av ordlyden ikke har hjemmel i lov for å gi en slik forskrift. Endringen som er foreslått er en forskriftsendring (forskrift til opplæringsloven § 6-1 og 6-2). KS mener forslaget krever en lovendring.

KS viser videre til ny kommunelov der det kommunale og fylkeskommunale selvstyret er styrket blant
annet i formålsparagrafen og i tre prinsipper for nasjonale myndigheters forhold til det kommunale
selvstyret, forholdsmessighetsprinsippet, nærhetsprinsippet og det finansielle prinsipp, disse prinsippene lovfester innholdet i rammestyringsprinsippet. Formålsparagrafen, §1-1, lyder: «Formålet med loven er å fremme det kommunale og fylkeskommunale selvstyret og legge nødvendige rammer for det. Loven skal legge til rette for det lokale folkestyret og et sterkt og representativt lokaldemokrati med aktiv innbyggerdeltakelse». I § 2-2. 1. ledd lovfestes det såkalte forholdsmessighetsprinsippet: «Det kommunale og fylkeskommunale selvstyret bør ikke begrenses mer enn det som er nødvendig for å ivareta nasjonale mål». Videre i §2-2 2. ledd lovfestes det såkalte nærhetsprinsippet: «Offentlige oppgaver bør fortrinnsvis legges til det forvaltningsnivået som er nærmest innbyggerne». En implikasjon av dette er at ny lovgivning, nye forskriftsbestemmelser og bruk av andre styringsmidler skal vurderes opp mot disse prinsippene i kommuneloven. Prinsippene er ment å medvirke til gode begrunnelser og avveininger. Kommuner og fylkeskommuner er i ny kommunelov gitt initiativrett, § 2-1, 2.ledd: «Hver kommune … er et eget rettssubjekt og kan ta avgjørelser på eget initiativ og ansvar».

Kommuneloven fastslår med dette initiativfrihet som kommunene og fylkeskommunene har på alle områder (grunnregelen om kommunens og fylkeskommunens handlefrihet). Regelen uttrykkes ofte slik at kommuner også på lovbestemte områder kan ta initiativ, inngå avtaler, bevilge midler, organisere og også fastsette saksbehandlingsregler og -rutiner så lenge dette ikke er i strid med lov eller ulovfestet rett. Dette grunnleggende utgangspunktet gjelder også på dette området og gir fylkeskommunene i dag et betydelig handlingsrom for å kunne organisere inntak til videregående opplæring etter politisk og faglig skjønn.

KS viser også til retningslinjene for utforming av lover og forskrifter rettet mot kommunesektoren (i
Veileder for statlig styring av kommuner og fylkeskommuner, KMD, 2016). I punkt fire heter det at: «Det bør ikke innføres pålegg om bestemte måter å løse en oppgave på. Av hensyn til det lokale selvstyret og kommunens/fylkeskommunens muligheter til å se de forskjellige tjenestene i sammenheng, bør det være opp til kommunen/fylkeskommunen selv å bestemme bruk av virkemidler og utforming av tjenestetilbudet til beste for brukerne og borgerne».

KS viser også til retningslinjer for utredninger som berører kommunesektoren (i samme veileder). Her heter det i punkt 1 blant annet at: «Ved utredning av tiltak som har virkning for kommunesektoren, skal konsekvenser for kommuner og fylkeskommuner tydeliggjøres, jf. utredningsinstruksen».
I «Avtale om kvalitetsutvikling i barnehagen og grunnopplæringen», av 20.4.2018 (mellom
Kunnskapsdepartementet og KS) er det i avtalepartenes forpliktelse nedfelt at «Avtalen skal legge til rette for lokale løsninger innenfor rammen av det kommunale selvstyret, og prinsippet om rammestyring».

Innføring av en statlig ordning for fritt skolevalg i fylkeskommunene bryter med intensjonene i både
kommuneloven, statens egne retningslinjer for utforming av lover og forskrifter rettet mot kommunesektoren, og kvalitetsavtalen mellom regjeringen og KS.

Vurdering av alternativene

Begge alternativene innebærer en innstramning av fylkeskommunenes handlingsrom. Vi savner en
vurdering av behovet og nødvendigheten av slik statlig detaljstyring opp mot prinsippene i ny kommunelov, og opp mot retningslinjer for utforming av lover og forskrifter m.v., hvor slik detaljstyring frarådes.

Høringsnotatet viser at det er variasjoner i hvilken modell fylkeskommunene bruker for inntak til videregående opplæring.. I fylkeskommuner med fritt skolevalg innenfor fastsatte inntaksområder eller nærskoleprinsipp er vurderingen gjort med tanke på at alle elever, også de med lave karakterer fra grunnskolen, skal få mulighet til å velge nærskolen sin.

For begge alternativene som fremmes i høringsnotatet gjelder også at økonomiske og administrative kostnader ikke er tilstrekkelig redegjort for. For eksempel er verken økonomiske konsekvenser av et krav om at det skal være minimum to skoler med samme utdanningsprogram i hvert inntaksområde, eller konsekvenser for utgifter til skoleskyss vurdert i høringsnotatet.

Alternativ 1 «Fylkeskommunene skal innføre fritt skolevalg i hele fylket eller fritt skolevalg innenfor fastsatte inntaksområder i fylket» innebærer at fylkeskommunene ikke lengre har mulighet til inntak til videregående opplæring etter nærskoleprinsippet, men fylkeskommunene skal kunne angi fastsatte inntaksområder. Det settes imidlertid rammer for fylkeskommunenes frihet til å fastsette inntaksområde. En forutsetning er at søkerne som et minimum må kunne velge mellom to skoler med samme utdanningsprogram innenfor et inntaksområde. Alternativ 1 er i realiteten en betydelig inngripen i den fylkeskommunale tilbudsstrukturen gjennom et nytt statlig krav om å opprette tilbud. Dette vil kunne gi potensielt betydelige kostnader til ut- og ombygginger og anskaffelse av utstyr. En slik utvidelse av tilbud vil også gi også økt behov for fagkompetanse. Fylkeskommunene dimensjonerer det yrkesfaglige tilbudet ut fra demografi og i samarbeid med lokalt arbeidsliv. Hvis staten skal bestemme at fylkeskommunene må opprette ekstra tilbud for at søkerne skal kunne velge mellom to skoler innenfor et inntaksområde betyr dette at både tilbudsstruktur, skolestruktur og samarbeidet med det lokale arbeidslivet utfordres. Det er betimelig å spørre hvem som skal stille med læreplasser i et system der fylkeskommunene må opprette skoleklasser ut fra hensynet til fritt skolevalg og ikke ut fra lokalt kompetansebehov. Dette vil kunne medførestore kostnader for fylkeskommunene og økt risiko for at ungdom som starter på en opplæring ikke vil få læreplass for å fullføre utdanningen.

Alternativ 2 «Fylkeskommunene skal innføre fritt skolevalg i fylket, og kan bare fastsette inntaksområder dersom det kan begrunnes i store avstander eller trafikale forhold» innebærer at fylkeskommunene ikke lenger kan velge nærskoleprinsippet og heller ikke vedta inntaksområder. Det åpnes for at fylkeskommunene kan gjøre unntak basert på store avstander (lang reisevei og urimelig reisetid). Dette er i praksis et forslag om rent karakterbasert inntak til videregående opplæring. I forslaget er det ikke gitt noen definisjon på hva som defineres som lang reisevei, og hva som er urimelig reisetid.

I forslaget sier Udir at fylkeskommunene må ivareta ungdom som ikke kommer inn på nærskolen eller førstevalget. Dette er en oppgave som fylkeskommunene allerede er svært opptatt av. De siste årene har andelen elever som gjennomfører videregående opplæring gått opp. Alternativ 2 vil medføre at ungdom med lave karakterer vil måtte flyttes til skoler lengre unna bosted og til skoler de ikke ønsker å gå på. Dette er elever med høyere risiko enn gjennomsnittet for frafall. Resultatet kan bli at flere slutter i videregående opplæring.

Videregående opplæring skal kvalifisere til å bli kompetente og deltakende samfunnsborgere, til videre utdanning og til aktiv yrkesdeltakelse. Fylkeskommunene er de beste til å gjøre dette, også gjennom å vurdere modell for inntak til videregående skole.