Publisert: 23.02.2021

Se høringsdokumentene fra Kunnskapsdepartementet her.

KS er enige i at norskkunnskaper, som et av flere utviklings- og kunnskapsområder er viktig for barns mulighet til å være aktive deltakere i lek, læring og sosialt samspill i fritid, barnehage og skole. Vi mener norskkunnskapene er et av mange viktige elementer i barns helhetlige språklige og allsidige utvikling og at det er uheldig å lovfeste en vurderingsplikt for et begrenset utviklingsområde.

Barnehagene er allerede forpliktet til fortløpende observasjon og vurdering av barns allsidige utvikling og følge opp med tiltak dersom de er bekymret i forskrift om rammeplan for barnehagens innhold og oppgaver (rammeplanen). Barnehageeiere har plikt til å føre internkontroll med at barnehagen drives i tråd med lov og forskrift og kommunen skal både påse at barnehagene driver i tråd med regelverket og kan føre tilsyn med dette. Barnehagene er også forpliktet til å rapportere tjenestedata etter lov om barnehager. Det er derfor unødvendig å lovfeste en egen vurderings- og rapporteringsplikt for barnehagene.

Alle barn i kommunen tilbys oppfølging gjennom helsestasjonsprogrammet der språkutvikling også er et vurderingsområde. Vurdering av barns norskkunnskaper bør ses i sammenheng med barns generelle språkutvikling og bør inngå som en del av vurderingen som tilbys gjennom helsestasjonsprogrammet. Det er derfor unødvendig å lovfeste en plikt til å tilby vurdering av norskkunnskapene til barn som ikke går i barnehage i barnehageloven.

KS mener det vil være mer hensiktsmessig å benytte andre nasjonale virkemidler enn en lovfestet vurderingsplikt. Ved å samle og styrke finansieringen av nasjonale tiltak som skal bidra til økt rekruttering og tidlig barnehagedeltakelse blant minoritetsspråklige barn og tiltak for å styrke deres norskspråklige utvikling, vil kommunene og barnehagene i enda større grad enn i dag kunne iverksette tiltak for å bidra til at flest mulig barn har gode norskkunnskaper ved skolestart. Nasjonale myndigheter kan også med fordel bidra med godt veiledningsmateriell, kompetansepakker og utvikling av vurderings- og kartleggingsverktøy som kommunene kan benytte seg av. 

  • Barns norskkunnskaper er viktig for deres mulighet til å være aktive deltakere i lek, læring og sosialt samspill i barnehage og skole.
  • Barns norskkunnskaper må inngå i en helhetlig vurdering av barns språklige og allsidige utvikling og det er uheldig å spesifisere en vurderingsplikt for et enkelt utviklingsområde eksplisitt i lov.
  • Koordinering, samling og styrking av ulike nasjonale tilskuddsordninger og tiltak som skal bidra til økt barnehagedeltakelse og økte norskkunnskaper hos barn før skolestart vil være mer virkningsfullt enn å lovfeste en plikt til å tilby eller gjennomføre en vurdering av kunnskapene.
  • KS støtter ikke forslaget om å innføre en eksplisitt plikt for barnehagene til å vurdere barns norskkunnskaper før skolestart.
  • KS støtter ikke forslaget om å innføre en plikt for barnehagene til å rapportere til kommunen at hvert enkelt barns norskkunnskaper er vurdert.
  • KS støtter ikke forslaget om å innføre en plikt for kommunene til å tilby vurdering av norskkunnskapene til barn som ikke går i barnehage før skolestart.
  • En eventuell plikt for barnehagene til å vurdere barns norskkunnskaper bør være en del av kapittel 1 i barnehageloven da det foreslåtte kapittel VII omhandler kommunenes plikter og ikke barnehagenes.
  • KS støtter departementets forslag om at bestemmelsen om statlig tilsyn viser til kommunens plikter etter lov om barnehager og ikke kommunens plikter «som barnehagemyndighet».
  • KS støtter forslaget om at det tydeliggjøres i loven at statsforvalteren er klageinstans for vedtak fylkeskommunen fatter med hjemmel i barnehageloven og at statsforvalteren kan føre tilsyn med fylkeskommunens oppfyllelse av pliktene den har etter barnehageloven med forskrifter.
  • Departementets forslag om å skille de foreslåtte pliktene mellom barnehage og kommune, er riktig dersom forslaget skulle bli vedtatt.
  • Departementets forslag om at kommunen selv skal kunne velge hvordan de organiserer arbeidet med å ivareta sin eventuelle plikt for barn som ikke går i barnehage, er godt.
  • De økonomiske konsekvensene av forslaget er vurdert for lavt og KS anslår disse til minimum 40 millioner kroner årlig.

Plikt for barnehagene til å vurdere norskkunnskaper før skolestart

KS har tillit til at styrere og barnehagelærere ser viktigheten av at barn skal ha så gode norskkunnskaper som mulig før skolestart og at de fortløpende observerer og vurderer barnets norskkunnskaper som en del av den allsidige utviklingen. Vi har også tillitt til at barnehagene ser norskkunnskaper som et av flere forhold ved barns allsidige utvikling som er viktig for at barna skal kunne være aktive deltakere i lek, læring og sosialt samspill i barnehagene. Departementet mener en lovregulering skal bidra til å identifisere barn som har behov for nærmere kartlegging av sine norskkunnskaper, slik at barnet så tidlig som mulig, og ut fra sine egne behov, kan få den hjelpen det trenger. KS mener det ikke er nødvendig å innføre en lovbestemt plikt for at barnehagene skal vurdere barns norskkunnskaper før skolestart. Dette vil de aller fleste barnehager ivareta på en svært god måte innenfor dagens regelverk og bestemmelsene i forskrift om rammeplan for barnehagens innhold og oppgaver.

KS støtter seg også på departementets egen beskrivelse i høringsnotatet når vi mener at språkkunnskapene ikke kan isoleres som et enkelt vurderingsområde og på et bestemt tidspunkt for barn i barnehagen, men at det må inngå i den løpende observasjonen og vurderingen av barns utvikling som alle gode barnehagepedagoger gjør. Norskkunnskaper må også vurderes i sammenheng med øvrig språkutvikling. Departementet skriver: «Personalet vil kunne observere om barnet blir inkludert i leken og i det sosiale fellesskapet, hvordan samspillet er med andre barn og med voksne, om barnet viser liten interesse for å være med i lek eller andre aktiviteter, eller viser liten interesse for språklig formidling. Det kan også være at et barn forstår norsk godt, men i mindre grad greier å uttrykke seg på norsk. I barnehagen skal personalet legge til rette for progresjon, og barna skal utvikle seg og oppleve framgang. Dersom barnet har gått lenge i barnehagen, men i liten grad utvikler sine norskkunnskaper, må dette tillegges vekt i vurderingen.»

Dersom departementet mener dette er et område barnehagene ikke ivaretar på en god nok måte i dag, vil det være andre virkemidler som kan være mer effektive enn en lovregulering. Kommunene har et ansvar for å påse at barnehagene drives i tråd med lov og forskrift og kan både gjennom veiledning og tilsyn følge opp barnehagene generelt og enkeltbarnehager i deres arbeid med å vurdere og følge opp enkeltbarns allsidige utvikling inkludert norskkunnskaper. Statsforvalteren kan på vegne av staten sette fokus på dette temaet i sine samlinger for barnehagemyndigheter og -eiere og de kan også føre tilsyn med kommunenes og enkeltbarnehagers arbeid.

Det er godt dokumentert at tidlig barnehagestart er positivt for norskspråklig utvikling for minoritetsspråklige barn. I Kunnskapsdepartementets budsjettforslag for 2021 vises det blant annet til rapporter fra områdesatsingen i Oslo der barnehagestyrere mener at en del minoritetsspråklige barn går for kort tid i barnehagen til å lære norsk som andrespråk bra til skolestart. KS mener regjeringen med fordel kunne styrket økonomiske insentiver til kommunesektoren til informasjons- og rekrutteringsarbeid for å få minoritetsspråklige barn til å starte i barnehagen så tidlig som mulig. Dagens søknadsordning med krav om at kommunen må ha 80 eller flere minoritetsspråklige barn som ikke går i barnehage ekskluderer også det store flertallet av norske kommuner fra å søke midler til slike tiltak.

Tilskuddsordningen som skal bidra til å styrke den norskspråklige utviklingen til minoritetsspråklige barn i barnehage har kriterier som innebærer at den kun når ca. 85 % av minoritetsspråklige barn som går i barnehage. Også for dette tiltaket er de fastsatte kriteriene for tilskudd av en slik art at mange kommuner ikke får ta del i det selv om de kan ha mange minoritetsspråklige barn i barnehage.

KS mener at en samling og styrking av ulike tilskuddsordninger og tiltak som skal bidra til økte norskkunnskaper hos barn før skolestart vil være mer virkningsfullt for de barna det gjelder, enn en å lovfeste en plikt til å vurdere disse kunnskapene. Det må også sikres at tiltakene når kommunesektoren som helhet. I tillegg kan både kompetansesatsinger, veiledningsmateriell og verktøy som utvikles og tilbys fra nasjonale myndigheter være gode tiltak for å hjelpe kommuner og barnehager i å styrke barns norskkunnskaper. KS er derfor positive til at det utvikles nasjonale verktøy for vurdering og kartlegging av barns språkutvikling, inkludert norskkunnskaper, som tilbys barnehagene.

Dersom en plikt til å vurdere barns norskkunnskaper vedtas, mener KS det er unødvendig å regulere i lovteksten at foreldre har rett til å gjøre seg kjent med innholdet i vurderingen. Det er allerede regulert i rammeplanen at observasjoner og vurderinger skal utveksles med og begrunnes overfor foreldrene.

Rapporteringsplikt for barnehagene

KS mener at kommunene ikke har behov for at det fastsettes en egen lovbestemt rapporteringsplikt for barnehagene om deres oppfyllelse av den foreslåtte plikten til å vurdere barns norskkunnskaper før skolestart. Barnehageeier har plikt til å ha internkontroll for å sikre at kravene i barnehageloven med forskrifter følges. Dersom en plikt til å vurdere norskkunnskapene innføres, vil det være eiers ansvar å sikre at dette følges opp i den enkelte barnehage. I tillegg kan kommunene selv bestemme hvilken dokumentasjon de mener er nødvendig for at de skal ivareta sitt ansvar for å påse at barnehagene arbeider i tråd med lov og forskrift og ved tilsyn.

Den foreslåtte rapporteringsplikten for barnehagene framstår som svært uklar og vi er sterkt i tvil om den vil ha betydning for utviklingen av barns norskkunnskaper. Departementets omtale av dette i høringsnotatet tydeliggjør, etter vår vurdering, også at en vurdering av barns norskkunnskaper foregår løpende i barnehagen og at det er svært krevende å finne en god og hensiktsmessig måte å rapportere når dette er gjort på. Når forslaget innebærer at eier må rapportere at hvert barns norskkunnskaper er vurdert og plikten til å vurdere er i løpet av barnehagetiden, er det svært uklart når barnehagen faktisk skal rapportere at plikten er oppfylt for «hvert enkelt barn». Plikten er utført dersom vurderingen er gjort før barnet starter på skolen og ved å benytte Basil som rapporteringsløsning, slik departementet foreslår, vil det ikke rapporteringen være grunnlag for å vurdere om barnehagen har ivaretatt plikten før etter 15. desember det året barnet allerede har begynt på skolen.

KS vurderer det slik at ingen rapporteringsløsning vil bidra til økt sannsynlighet for å identifisere barn med behov for oppfølging, og mener det er eiers ansvar å sikre at alle barns allsidige utvikling, inkludert norskkunnskaper, fortløpende observeres og vurderes. Dersom det innføres en plikt til å vurdere norskkunnskapene, vil det fortsatt være eiers ansvar å sikre at denne følges opp og kommunene kan som myndighet både veilede på og føre tilsyn med om denne plikten ivaretas. Nødvendig dokumentasjon kan, etter KS vurdering, innhentes til dette formålet uten at det er behov for en egen rapporteringsplikt. En eventuell hjemmel for å innhente tjenestedata fra barnehagene er også allerede gitt i barnehagelovens § 48.

Plikt for kommunene til å tilby vurdering av barns norskkunnskaper før skolestart

KS mener det er uheldig å lovfeste en kommunal plikt til å tilby foreldrene vurdering av kun barns norskkunnskaper. Alle foreldre tilbys per i dag oppfølging av barnas utvikling gjennom helsestasjonsprogrammet. Det er unødvendig å innføre en plikt til å tilby vurdering av norskkunnskapene løsrevet fra den vurderingen som tilbys gjennom helsestasjonsprogrammet. Mange kommuner har også gode tverrfaglige samarbeid knyttet til for eksempel 4-årskontrollen der språkutviklingen er et av områdene som vurderes. Dersom nasjonale myndigheter mener det er nødvendig å presisere nærmere at norskkunnskapene skal være en del av denne vurderingen, kan det gjøres i retningslinjene for helsestasjonsprogrammet og ikke som en eksplisitt plikt i barnehageloven.

Kunnskapsdepartementet skriver i høringsnotatet: «Helsedirektoratet har utarbeidet anbefalinger for språkundersøkelser av barn, herunder generelle helseundersøkelser og bruk av kartleggingsverktøy. Anbefalingen går ut på at helsestasjonen gjennomfører systematisk observasjon av kommunikasjon, språkforståelse og talespråk som del av den generelle helseundersøkelsen.»

KS antar at helsesykepleiere og andre yrkesgrupper som eventuelt deltar i et tverrfaglig samarbeid om slike undersøkelser, inkluderer barnets norskkunnskaper i en slik systematisk observasjon og vurdering. Dersom det likevel anses som nødvendig å omtale dette mer eksplisitt, mener vi det beste og minst inngripende virkemidlet for å nå målet vil være å tydeliggjøre i anbefalingene at barnets norskkunnskaper skal inngå i denne observasjonen.

Departementet viser til at vurderingen kun er første fase i arbeidet med barns norskkunnskaper. Dersom vurderingen gjør at kommunen blir bekymret, må det tilbys en kartlegging av barnets norskkunnskaper og dersom denne igjen viser behov for tiltak, nevner departementet noen mulige tiltak.

KS er enig i at en vurdering i seg selv har liten verdi uten at den følges opp med tiltak. Dette underbygger også at en eksplisitt vurderingsplikt ikke er hensiktsmessig virkemiddel for å nå målet. Vi registrerer at Kunnskapsdepartementet i kapittel 2.4.5.3 beskriver at oppfølging i en barnehage kan være et aktuelt tiltak fordi barnehagene har personale med nødvendig kunnskap og egnede lokaler. Vi er enige med departementet i dette, men savner vurderinger av hvilke konsekvenser et slikt tilbud, forutsatt som noe annet enn et ordinært barnehagetilbud, vil påvirke barnehagenes oppfyllelse av normer for bemanning og areal.

KS viser ellers til vårt høringssvar til forslag til endringer i barnehageloven, opplæringsloven og friskoleloven med forskrifter – behandling av personopplysninger, og vil kun referere følgende fra vårt svar her: «For øvrig vil vi påpeke at kommuner arbeider aktivt og systematisk med rekruttering av barn til barnehagen, i tråd med statlige bevilgede midler som skal bidra til å øke barnehagedeltakelsen. Informasjons- og rekrutteringsarbeidet forutsetter at kommunen avklarer hvilke barn som på det aktuelle tidspunktet ikke går i barnehagen. For å gjennomføre dette kan det være aktuelt å sammenkoble opplysninger fra folkeregisteret opp mot kommunens eget barnehageregister. Vi kan imidlertid ikke se at det foreligger et behandlingsgrunnlag for en slik sammenkobling av opplysninger for å rekruttere nye barnehagebarn, og ber om at dette tydeliggjøres i loven.»

Tilsyn med kommunens og barnehagens plikt til å vurdere barns norskkunnskaper

KS støtter departementets forslag om at bestemmelsen om statlig tilsyn viser til kommunens plikter etter lov om barnehager og ikke kommunens plikter «som barnehagemyndighet». Vi er enige i at det vil tydeliggjøre gjeldende rett og hjemmel for å føre tilsyn med plikter kommunen har etter barnehageloven kap. VII som gjelder uavhengig av om barnet går i barnehage eller ikke. Endringen vil være hensiktsmessig uavhengig av de øvrige forslagene i høringen.

Presisering av statlig tilsyn m.m. med fylkeskommunen

KS støtter endringsforslaget til § 12 i barnehageloven slik at det framkommer statsforvalteren er klageinstans for vedtak fylkeskommunen fatter med hjemmel i barnehageloven. Vi støtter også forslaget om endring i § 54 slik at det framkommer at statsforvalteren kan føre tilsyn med fylkeskommunens oppfyllelse av pliktene den har etter barnehageloven med forskrifter. KS støtter departementets vurdering av at dette er presisering av gjeldende rett og en videreføring av bestemmelsene slik de var i opplæringsloven før bestemmelser om spesialpedagogisk hjelp ble flyttet til barnehageloven.

Formuleringer og plassering av foreslåtte lovbestemmelser

Vi vil også kommentere høringsnotatets konkrete spørsmål om formulering og plassering dersom en lovregulering likevel skulle bli vedtatt.

KS mener de foreslåtte pliktene om å vurdere barns norskkunnskaper er unødvendige og støtter ikke forslagene. Dersom de likevel skulle bli vedtatt støtter vi forslaget om skille ansvaret for å vurdere norskkunnskapene for barn som går i barnehage og de som ikke går i barnehage mellom barnehagene og kommunen. Det er positivt at departementet i høringsnotatet påpeker at det må være opp til kommunen å velge hvor i kommunens tjenesteapparat vurderingen av norskkunnskapen til barn som ikke går i barnehagen skal gjennomføres. Videre er det positivt at kommunen kan bruke andre til å gjennomføre vurderingen.

Departementet ber spesielt om tilbakemelding på om formålet med vurderingen bør inngå i lovteksten for pliktene de foreslår for barnehagene og kommunene. KS mener lovreguleringen er unødvendig, men dersom den likevel vedtas, foretrekker vi alternativ A uten at formålet med vurderingen av barns norskkunnskaper tas inn i lovteksten. Formålene vil kunne tydeliggjøres i tilstrekkelig grad gjennom merknader.

Departementet ber også om innspill til plassering av bestemmelsene i barnehageloven og deres forslag om at både plikten for barnehagene og kommunene inntas i kapittel VII Spesialpedagogisk hjelp, tegnspråkopplæring m.m. KS synes det er vanskelig å vurdere hvor disse bestemmelsene hører naturlig hjemme i loven. Vi støtter at bestemmelsen for barn som ikke går i barnehage kan tas inn i barnehageloven.  Det kan være naturlig at kommunens plikter ovenfor barn som ikke går i barnehage legges i kapittel VII slik at de opptrer sammen med andre plikter kommunen har uavhengig av om barnet går i barnehage.

Det synes mindre naturlig å plassere barnehagenes plikt i kapittel VII da de øvrige bestemmelsene her ikke gjelder plikter for barnehagene, men kommunen og fylkeskommunen. Siden en pliktbestemmelse knyttet til å vurdere et spesifikt utviklingsområde hos barn ikke tidligere er regulert i barnehageloven, er det vanskelig å finne en naturlig plassering. Siden rammeplanen er hjemlet i Kapittel 1 gir bestemmelser om barnehagens formål og innhold. Der hjemles også Forskrift om rammeplan for barnehagens innhold og oppgaver. En eventuell plikt til å vurdere norskkunnskapene til barn bør derfor antakelig plasseres i kapittel 1. 

Økonomiske og administrative konsekvenser

Departementet anslår at forslagene vil medføre merkostnader på 10 millioner kroner for kommunene. KS mener dette er for lavt anslått da det ser ut til å departementet kun har vurdert kostnader for å identifisere barn som ikke går i barnehage og å gjennomføre selve vurderingen – det departementet omtaler som fase 1. Denne fasen har ingen verdi dersom ikke fase to og eventuelt tre gjennomføres med kartlegging og eventuelle støttetiltak.

KS anslår at kartlegging og iverksetting av nødvendige tiltak som følge av denne vil medføre en merkostnad som direkte følge av de foreslåtte regelverksendringene på 30 millioner kroner utover departementets anslag. Forslagene om vurderingsplikt har som intensjon å identifisere barn med behov for videre tiltak og at disse får nødvendig støtte så tidlig som mulig. Hensikten er altså økt omfang av tiltak ovenfor barn som ikke har tilfredsstillende norskkunnskaper. Et økt omfang av tiltak vil eventuelt komme som en direkte konsekvens av lovreguleringen og skal i tråd med finansieringsprinsippet i veilederen for statlig styring av kommunene, kompenseres fullt ut.

Nye og økte kostnader som følge av de foreslåtte pliktene vil være knyttet til kartlegging av barn man blir bekymret for i fase 1 og eventuelle tiltak som iverksettes på bakgrunn av kartleggingen, der foreldreveiledning, spesialpedagogisk hjelp eller tilbud i barnehage er nevnt av departementet som eksempler på aktuelle tiltak. Nye kostnader som konsekvens av den foreslåtte reguleringen kan være økt omfang av spesialpedagogisk hjelp, etablering av egne tilbud til barn med begrensede norskkunnskaper, ekstra ansettelser i barnehager for tilbud til barn som ikke har barnehageplass, kartlegging av barn som ikke går i barnehage, dokumentasjon og rapportering i barnehager og kommuner m.m. Vi anslår konservativt en økonomisk konsekvens på minimum 40 mill. kroner.

KS vil særlig kommentere forholdet mellom tiltak i barnehage for barn som ikke har barnehageplass og eksisterende normer for bemanning og areal som begrenser handlingsrommet for slike tiltak. Vi er enige i at det er personale med nødvendig kompetanse og at lokalene er egnede i barnehagene til å gi tilbud om tiltak for å støtte utviklingen av norskkunnskaper, men vi savner departementets vurdering av at både personale og areal i barnehagene kan være bundet opp av eksisterende normer. Dersom kommunen skal tilby oppfølging ved en barnehage, krever dette ekstra ressurser. Det kompetente personalet i barnehagene er bundet opp til den barnegruppa som får et ordinært tilbud og som inngår i beregningen av bemannings- og pedagognormene. Et ekstra barn inn, vil kunne utløse krav om ett helt årsverk ekstra med pedagogisk leder. KS savner en vurdering av kostnader til ekstra bemanning for å iverksette tiltak i barnehager som kommunene ikke er forpliktet til å tilby per i dag og hvilke konsekvenser normene vil ha for slike tiltak.