Høringssvar om NOU 2017:12 Svikt og svik

KS støtter i hovedsak barnevoldsutvalgets anbefalinger. Vi ser forslagene om kompetanseheving i samtaler med barn og om barns medvirkning, sammen med videreutvikling av regelverk som fremmer samhandling mellom tjenestene som de viktigste anbefalingene. Som ledd i dette må reglene for taushetsplikt og opplysningsplikt klargjøres tydeligere for å sikre at barns beste blir ivaretatt på en best mulig måte.

Kommunesektoren vil gjøre sitt for å bekjempe den alvorlige svikten mot barn som beskrives i Barnevoldsutvalgets rapport. Selv om hjelpeapparatets svikt og svik ikke gjelder overfor alle barn, er svikten i de sakene som utvalget har gjennomgått, så alvorlig at dette bør få konsekvenser for hvordan kommunene bidrar til å bekjempe vold mot barn. Alle tjenester som arbeider med barn og unge har her et ansvar.

Sammen med statlige myndigheter og tjenester bør kommunesektoren styrke det forebyggende arbeidet mot vold og overgrep, og samtidig sikre at barn som opplever vold og overgrep blir sett av hjelpeapparatet og får riktig hjelp til rett tid. Vold og overgrep mot barn har alvorlige helsemessige og sosiale konsekvenser og er en av de viktigste årsakene til utenforskap.

KS vil bidra til at kommunale beslutningstakere har en god forståelse av hva vold og overgrep mot barn dreier seg om og hvordan det kan bekjempes best mulig lokalt. Et av de viktigste virkemidlene for å oppdage at barn utsettes for vold og omsorgssvikt er å samtale med barnet på en måte som gjør at barnet blir trygg nok til å fortelle hva det utsettes for. Til det trengs det kompetanse og nok tid.

I det følgende kommenterer vi noen av Barnevoldsutvalget anbefalinger.

Sikre at rammeplaner for relevante utdanninger inkluderer kunnskapsmål om vold mot barn, samarbeid, regelverk, taushetsplikt, opplysningsplikt, avvergeplikt og sikkerhetsarbeid

KS støtter utvalgets forslag om at alle yrkesutøvere som kommer i kontakt med barn bør ha basiskunnskap i grunnutdanningen med klare mål for kunnskap og ferdigheter, slik at de blir bedre i stand til å identifisere utsatte barn og iverksette tiltak. Dette bør inngå i den pågående utviklingen av nasjonale retningslinjer for helse- og sosialfagutdanningene (RETHOS). Når det gjelder sosionom- og barnevernspedagogutdanningene bør det også sees hen til Barne- ungdoms- og familiedirektoratets (Bufdirs) kartlegging av kompetansebehov i den kommunale barneverntjenesten, der kunnskap om vold inngår. KS støtter særlig opp om kunnskapsmål for tverrfaglig og tverretatlig samarbeid.

Utrede innføring av en autorisasjonsordning for ansatte i barneverntjenesten

KS deler utvalgets målsetting om at det bør settes inn tiltak som legger til rette for økt tillit til og bedre kvalitet i barneverntjenesten. En autorisasjonsordning for ansatte i barneverntjenesten kan bidra til å øke barnevernansattes kompetanse og øke tilliten til tjenesten. Men gjennom de omfattende kompetansehevingstiltakene i kompetansestrategien for det kommunale barnevernet 2018-2024, vil man langt på vei kunne oppnå det samme.

KS er derfor usikker på om det er nødvendig med en autorisasjonsordning for ansatte i barneverntjenesten. Vi støtter likevel forslaget om utredning av en slik ordning. Vi ber imidlertid om at utredningen også drøfter alternativer når det gjelder etablering og vedlikehold av kompetanse, tilrettelegging for økt tillit til barnevernet i befolkningen, og også vurderer eventuelle utilsiktede uheldige konsekvenser av å innføre en autorisasjonsordning.

Den politiske og administrative kommuneledelsens tilrettelegging for kompetanse og kvalitet i det kommunale barnevernet er sentralt. Flere prosesser er på gang for øke den politiske og administrative ledelsens oppmerksomhet om hvilke virkemidler de har for å utøve sitt ansvar for dette. En forutsetning for å ivareta dette ansvaret, vil være å etterspørre utfordringer tjenesten står overfor, i hvilken grad barnet medvirkning blir ivaretatt, og eventuelt behov for kompetanseheving. KS’ landsstyre drøftet i høst det lokalpolitiske handlingsrommet for å bekjempe vold mot barn. I Finnmarkskommunene og i kommunene i Hedmark og Oppland settes det felles politiske, administrative og faglige ansvar for barneverntjenestene på dagsorden både i den enkelte kommune og mellom kommuner.

For å bekjempe vold mot barn trengs det et løft fra alle tjenester som arbeider med barn og unge, ikke bare i barneverntjenesten. Samordning og felles kompetanseheving i tjenestene kan styrke kommunens felles tilnærming til utsatte barn og unge.

Styrke og målrette videre- og etterutdanningstilbudet om vold, seksuelle overgrep og omsorgssvikt.

KS er enig i utvalgets vurderinger når det gjelder behov for målretting og systematisering av videre- og etterutdanningstilbudet om vold, seksuelle overgrep og omsorgssvikt. Dette bør ses i sammenheng med regjeringens kompetansestrategi for barneverntjenestene og ny rammeplan for utdanninger som blant annet barnehagelærerutdanningen, lærerutdanningen, sosionom- og barnevernspedagogutdanningen. Videre ser vi det som viktig at det etableres felles videreutdanninger for ansatte i ulike kommunale tjenester som arbeider med barn og unge. Vi vil her vise til Drammen kommune som har laget en flerfaglig videreutdanning i arbeidet mot vold i nære relasjoner.

Vi støtter utvalgets syn på betydningen av leders oppmerksomhet på kompetanse- og kunnskapsutvikling i tjenesten. Kommunene bør jobbe med lokale kompetanseutviklingsplaner som bygger på oppdatert og ny kunnskap som tar høyde for kommunenes behov for kompetanse i dag og i tiden fremover. Vi støtter også forslaget om en samlet synliggjøring av videre- og etterutdanningstilbudet.

Stimulere til forskning på barnesakkyndige vurderinger og deres rolle i barnevernets arbeid

KS ser det som svært nyttig med slik forskning, særlig mht om og i hvilken grad barnesakkyndige vurderinger tilfører kunnskap utover de barnevernfaglige vurderinger som gjøres.

Samle forskning og kunnskap og kompetanse om vold mot barn i et eget område i regionale miljøer

KS vil påpeke at noe av det viktigste fremover, er forskning på hva som skal til for at den allerede foreliggende kunnskapen på området tas mer i bruk.

Det synes noe uklart om hvorvidt utvalget foreslår helt nye regionale forsknings- og kompetansesentre, eller om det blir foreslått å skille ut vold mot barn som egne enheter i eksisterende miljøer. Vi synes at er det lite hensiktsmessig å etablere nye regionale enheter. KS mener det er tilstrekkelig med et nasjonalt forskningsmiljø på vold og traumatisk stress sammen med eksisterende regionale sentre som RKVTS og RKBU. Det viktigste er hvordan kunnskapen som produseres kommer de kommunale tjenestene (og dermed barna) til gode gjennom kunnskaps- og utviklingsstøtte. Kommunenes strategiske forskningsorgan, som nylig er opprettet, skal foreslå en fremtidig struktur som skal bidra til å styrke forskning, innovasjon og utdanning innen kommunenes helse- og omsorgstjenester. Dette arbeidet bør få betydning også for forskning og utvikling på barnevernfeltet.

Klargjøre hvilke virkemidler og ansvar BLD har i sin rolle som samordnende/koordinerende departement for regjeringen på feltet vold/seksuelle overgrep og omsorgssvikt mot barn.

KS ser i likhet med utvalget en samordning på departements- og direktoratsnivå som nødvendig for kommunenes arbeid. Når det gjelder utvikling av indikatorer, må dette, slik utvalget er inne på, støtte opp under tverrfaglig samarbeid. Forøvrig må utvikling av indikatorer gjøres på en måte som gir en merverdi for samordning av tiltakene rundt barna, og i minst mulig grad føre til at ressurser som kan brukes til direkte arbeid med barna, brukes til rapportering.

Samarbeid og samordning/ kartlegge bruken og nytten av kommunale handlingsplaner mot vold og overgrep, og gjøre disse mer kjent i kommunene

KS ser, i likhet med utvalget, det som nødvendig med faste arenaer for utveksling av informasjon og deling av kunnskap og kompetanse, og ser også behovet for samordning av arbeidet mot vold mot barn. Vi vil også påpeke at kommunens mulighet til å pålegge private aktører å delta i lokalt samarbeid må styrkes. Barnevernlovutvalget foreslo i NOU 2016:16 at kommunene skulle få en plikt til samordning av tjenester rettet mot alle barn og familier, samt innføre en plikt for kommunen til å ha en plan for kommunens forebyggende arbeid rettet mot alle barn og unge. ^[1] Dette forslaget er så vidt KS kan se, foreløpig ikke fulgt opp i Prop 169 L Endringer i barnevernloven mv. (Bedre rettssikkerhet for barn og foreldre).^[2] En slik kommunal samordning av tjenester rettet mot alle barn ser KS som tilstrekkelig også når det gjelder samordning av kommunens arbeid med vold og overgrep mot barn. Kommunens samordningsplikt må også kunne inkludere private aktører.

Utvikle kompensasjonsordninger som sikrer deltakelse for fastleger i samarbeidsmøter av allmenn karakter

Fastlegeordningen er under press, ettersom stadig flere oppgaver legges på fastlegene. Dette fører til at mange kommuner har store utfordringer med å rekruttere og beholde fastleger. KS mener derfor at kommunen bør ha et bevisst forhold til når det er behov for å innkalle en fastlege til samarbeidsmøter som ikke omhandler denne fastlegens egne pasienter.

Et alternativ til å innkalle en enkelt fastlege til samarbeidsmøte, kan være å invitere seg inn til møter i legenes samarbeidsutvalg eller allmennlegeutvalg dersom det er behov for mer generelle drøftinger med kommunens fastleger om oppfølging av utsatte barn og unge. Kommuneoverlegen har også en viktig koordineringsrolle overfor fastlegene. Kompensasjonsordninger for fastlegers deltakelse i møter av allmenn karakter er regulert gjennom avtaleverket. Generelle samarbeidsmøter der kommunen har behov for legens medisinfaglige kompetanse og som ikke omhandler en spesifikk pasient, dekkes av kommunen.

Innføre regionale innsatsteam som kan bistå tjenestene etter behov i kompliserte saker

KS ser det som viktig at kommunene får bistand i enkeltsaker som krever spesialkompetanse. Bistanden bør være organisert på en måte som støtter opp under det ansvaret forskjellige instanser som kommune, politi, sykehus mv allerede har. Faren ved å organisere «støtteteam» utenfor kommunene er at de kan oppleves utilgjengelige og byråkratiske. Et av utvalgets andre forslag er å opprette tverrfaglige konsultasjonsteam (se under). Vi mener at tverrfaglige konsultasjonsteam er en bedre måte å organisere bistand på enn regionale innsatsteam, fordi ansvaret da tydeligere blir værende hos kommunene. Teamene får da anonymiserte saker til drøfting. Blant annet Oslo og Tromsø har gode erfaringer med dette. KS ser det som viktig at kompetansen utvikles og beholdes i de instansene som har ansvar. Kvalitets- og strukturreformen i barnevernet fra 2020 borger for at kommunene i størst mulig grad bygger opp egen kompetanse, alene eller i samarbeid med andre kommuner.

Kartlegge og evaluere bruken av og nytten av ulike former for konsultasjonsteam, samt igangsette forsøk med to modeller for team som evalueres fortløpende med siktemål om en lovfesting.

KS vurderer at tverrfaglige konsultasjonsteam kan bidra til bredere forståelse og raskere handling overfor utsatte barn og unge. Teamene må da, som utvalget presiserer, være lett tilgjengelige for tjenestene slik at de oppleves som et lavterskeltilbud. Gjennom konsultasjonsformen vil tjenestene få tilgang til kompetanse og samtidig mulighet for å bygge opp kompetanse lokalt i egen tjeneste. Konsultasjonsteam bør forankres på kommunalt nivå for å fremme samarbeid internt i kommunene, slik utvalget skriver. Der det er små kommuner kan teamene forankres i interkommunale samarbeid. Vi er enig med utvalget i at en lovfesting av konsultasjonsteam ikke bør legge detaljerte føringer for hvordan kommunene skal løse dette.

KS forstår utvalgets vurderinger når de drøfter fordeler og ulemper ved rene kommunale konsultasjonsteam eller konsultasjonsteam lagt til Statens barnehus. Kommunestørrelse og grad av interkommunalt samarbeid er sentralt. Vi viser til høringsinstansenes syn på behov for kvalitet og kompetanseløft i det kommunale barnevernet i Prop. 73 L Endringer i barnevernloven (barnevernsreform). Det vises her til behovet for gode strukturer for samarbeid mellom kommunene og med kompetansesentrene. Utvalgets forslag om forsøksprosjekt som, sammen med allerede eksisterende ordninger, effekt- og følgeevalueres med henblikk på å lovfeste tverretatlige konsultasjonsteam, kan være en hensiktsmessig vei å gå.

Gjennomføre et kompetanseløft i tjenestene om samtaler med barn og barns medvirkning

KS ser forslaget om et kompetanseløft i tjenestene om samtaler med barn, og barns medvirkning som noe av det viktigste som bør gjøres for å forhindre at barn som opplever vold og omsorgssvikt sviktes av hjelpeapparatet. En økning i kompetanse i å snakke med barn bør gjøres innen hver tjeneste, så vel som på tvers av tjenester. Tverrfaglig og tverrsektoriell opplæring vil i tillegg kunne styrke samarbeidet rundt utsatte barn.

Utvikle rutiner for å sikre samtaler med barn og barns medvirkning i alle tjenester

Når det gjelder behovet for rutiner for å snakke med barn, etterlyser utvalget et klarere fokus på samtaler med barn hos leder av barneverntjenesten. KS vil påpeke at tilrettelegging for og muliggjøring av gode samtaler med barn, er et felles ansvar på alle ledernivå i kommunen. For at dette ansvaret skal tas, må det politiske, administrative og faglige ansvaret være knyttet sammen gjennom på den ene side informasjon fra barnevernleder om eventuelle utfordringer som vanskeliggjør prioritering av samtaler med barn og barns medvirkning, på den annen side, lokalpolitikere som etterspør om rammene som barneverntjenesten arbeider innenfor, muliggjør barnets medvirkning, jf. også barnekonvensjonens artikkel 12.

KS er enig i utvalgets forslag til tydeliggjøring av barnets rett til å bli hørt i relevant lovverk, og systematisk inkludering av barn og unge i utforming av politikk og tjenester.

Taushetsplikt, opplysningsplikt og avvergeplikt

Reglene for taushetsplikt må klargjøres tydeligere for å sikre at barns beste blir ivaretatt på en best mulig måte.

Innføre krav i barnevernloven til innholdet i begrunnelser ved henleggelse av en undersøkelsessak, og dokumentere hvorvidt man har snakket med barnet og på hvilken måte, og hvorfor man eventuelt ikke har snakket med barnet.

KS anser at disse forslagene er ivaretatt i forslag til endringer i barnevernloven, Prop. 169 LEndringer i barnevernloven mv. (bedre rettssikkerhet for barn og foreldre). I proposisjonen foreslås det at henleggelse av en undersøkelse er å regne som enkeltvedtak, og derfor skal begrunnes. I likhet med utvalget mener vi at dette vil øke barnets mulighet til å gjøre seg kjent med hvordan den informasjonen som har kommet frem i undersøkelsen er vurdert ved et eventuelt ønske fra barnet om innsyn i egen sak. Det vil samtidig kunne bedre kommunens internkontroll. I og med at enkeltvedtak kan påklages til Fylkesmannen, vil forslaget imidlertid kunne innebære økt arbeidsmengde for både barneverntjeneste og Fylkesmann.Dokumentasjon av samtale med barnet bør helt klart gjøres. Det inngår i god forvaltningsskikk, og følges opp i Prop. 169 L (2016-2017).

Utvalget foreslår også krav om å dokumentere hvorvidt hjemmebesøk er foretatt, og eventuelt hvilke vurderinger som er gjort dersom man ikke har valgt å gjøre hjemmebesøk

KS er enig med utvalget i at det ikke vil være nødvendig med hjemmebesøk i alle saker. Det er imidlertid hensiktsmessig å styrke dokumentasjonen av barnverntjenestens faglige vurderinger. Fastsettelse av krav til innhold i begrunnelser er imidlertid ikke nødvendig, siden det følger av alminnelig forsvarlighet. Det kommende kvalitetsutviklingsprogrammet for barnevernet, som skal gi god beslutningsstøtte og legge til rette for læring og god skjønnsutøvelse, bør også være bedre enn å sette krav. En sammenligning av barnevernet i England og Norge har vist at for mye standardisering av arbeidsoppgaver, slik det gjøres i England, setter den faglige skjønnsutøvelsen i fare.^[3] Dette vil på sikt kunne føre til at barn ikke får nødvendig hjelp fordi standardiserte prosedyrer kommer i veien for en helhetlig vurdering og forståelse av barnets situasjon.

Sikre at helsestasjonene er godt nok bemannet til å kunne gjøre hjemmebesøk

KS er enig i at det er behov for hjemmebesøk rett etter fødselen. KS vil imidlertid hevde at siden kommunen som helhet har ansvar for å fange opp og forebygge vold mot barn, vil hjemmebesøk også kunne gjennomføres av andre tjenester enn helsestasjonene dersom lokale behov og kompetanse tilsier det.

Statsbudsjettet har over flere år inneholdt midler til styrking av helsestasjon- og skolehelsetjenesten, og kommunene har i samme periode økt antallet årsverk i tjenesten. KS støtter en fortsatt satsing på barn og unge, og gjerne i helsestasjons- og skolehelsetjenesten, men satsingen bør finansieres gjennom vekst i de frie inntektene. Kommunene er selv ansvarlige for at helsestasjonen er i stand til å utføre sine oppgaver, jf. Helsedirektoratets nasjonale faglige retningslinje for det helsefremmende og forebyggende arbeidet i helsestasjon, skolehelsetjeneste og helsestasjon for ungdom (IS-2582).

Gi veiledning for hvilke momenter som skal tillegges vekt i vurderingen av hva som er til barnets beste

Barnevernlovutvalget har allerede foreslått hvilke momenter som bør inngå i barnets beste.^[4] Dette mener KS gir tilstrekkelig retning for hva som bør vektlegges i vurderingen.

Styrke Statens helsetilsyn og fylkesmennenes arbeid med å videreutvikle sine metoder både for planlagt og hendelsesbasert tilsyn for å sikre bedre læring i tjenestene. Sørge for at tilsynsmyndighetene gjennom sine tilsyn legger mer vekt på å undersøke hvordan barn har fått medvirke i sin sak.

KS er enig med utvalget i at tilsynet bør innrettes slik at det fører til læring i tjenestene, samt barnets medvirkning. Vi vil i tillegg påpeke at kommunenes internkontroll er viktig for kommunenes læring og forbedring av tjenestene.

Sette i gang forskning for å studere effekten av planlagte og hendelsesbaserte tilsyn i saker som gjelder vold, seksuelle overgrep og omsorgssvikt mot barn.

KS støtter at det i gansettes forskning på effekten av tilsyn.

Utvalgets refleksjoner rundt strukturelle forhold i barneverntjenesten

Barnevoldsutvalget avslutter sin utredning med noen refleksjoner rundt barneverntjenestens oppgaveportefølje/-mengde, kritikken som er reist mot barnevernet fra internasjonalt hold, fra media, fra norske grupperinger, og også trusler mot barnevernansatte fremsatt gjennom sosiale medier.

Når det gjelder barneverntjenestens arbeidsmengde og oppgaveportefølje, har allerede barnelovsutvalget foreslått å tydeliggjøre i lovteksten at barneverntjenesten skal arbeide mest med de barna som er i alvorlig fare for å få skadet sin helse og utvikling. KS regner med at dette følges opp av departementet. Når det gjelder kritikk av norsk barnevern fra utlandet, er det mye som tyder på at denne kritikken mer er knyttet til politiske interne kulturkonflikter om familiens betydning og vekt på nasjonalitet i de respektive landene, enn til konkrete barnevernssaker i Norge. ^[5] Trusler fremsatt gjennom sosiale medier har et stort omfang og utgjør en fare for å rekruttere og beholde kompetanse i barnevernet. ^[6] Dette problemet følger KS opp i samarbeid med Bufdir.

Utvalget drøfter betydningen av å ha en kommunal barneverntjeneste fremfor å legge oppgavene over til staten. De reiser spørsmålet om staten, som i dag har ansvaret for spesialiserte oppgaver innen barnevernfeltet, også bør får ansvar for hele eller deler av arbeidet med vold, seksuelle overgrep og omsorgssvikt. KS mener at dette er feil vei å gå. Når barneverntjenesten skal vurdere et barns omsorgssituasjon er det nødvendig å ha kompetanse innenfor hele spekteret av hva som har innvirkning på hvordan et barn opplever sin tilværelse/omsorgssituasjon, inklusive det å være utsatt for vold og alvorlig omsorgssvikt.

Hvis dette splittes opp, vil dette føre til oppsplittede fagmiljøer som hver for seg bare ser fragmenter av barnets situasjon. Dette vil hindre og ikke fremme at barn som blir utsatt for vold og omsorgssvikt får riktig hjelp til rett tid. KS a ser kommunesektorens spekter av tjenester og nærhet til barn, unge og familier som det beste instrumentet til å bekjempe vold mot barn, forutsatt nødvendige rammebetingelser.

Lasse Hansen, administerende direktør

Helge Eide, direktør for interessepolitikk