Høringssvar om leveringsplikt for bredbånd

KS viser til brev fra Kommunal- og moderniseringsdepartementet (KMD) av 3. september d.å., hvor en bes om høringsinnspill til forslag om leveringsplikt for bredbånd og tydeligere krav til entydig identifisering av sluttbrukere.

Digitalisering i kommunal sektor legger til rette for økt produktivitet og et enklere og bedre tjenestetilbud til innbyggere og næringsliv. Ekom-infrastrukturen utgjør grunnmuren for denne digitaliseringen, og det er derfor avgjørende for det videre digitaliseringsarbeidet i kommunal sektor at både dekning, kapasitet og robusthet i ekom-infrastrukturen er god nok for å gi stabile digitale innbyggertjenester i hele landet.

KS har ingen kommentarer til forslaget om tydeligere krav til entydig identifisering av sluttbrukere. Når det gjelder forslaget til hvordan leveringsplikten for bredbånd skal implementeres i Norge, er KS opptatt av at dette skjer på en måte som bidrar til å understøtte digitaliseringsarbeidet i kommunal sektor.

Dette høringssvaret inneholder derfor KS' innspill til den foreslåtte leveringsplikten for bredbånd.

KS deler KMDs oppfatning av at den markedsdrevne infrastrukturutbyggingen i ekom-sektoren har fungert godt frem til nå der det har ligget til rette for kommersiell mobil- og bredbåndsutbygging. Samtidig mener vi at neste fase av digitaliseringen i kommunal sektor forutsetter et taktskifte når det gjelder politiske mål og tiltak knyttet til ekom-infrastrukturen.

Faste og mobile bredbåndsnett blir bærer av stadig flere samfunnskritiske tjenester, og det er behov for å endre myndighetenes tilnærming til forholdet mellom «marked» og «politisk styring» i ekom-politikken. Dette er avgjørende for å nå målet om likeverdige muligheter for digital deltakelse for alle innbyggere og bedrifter i hele landet, og for å sikre gevinstrealisering knyttet til digitalisering i kommunal sektor og avvikling av analoge tjenester og verdikjeder.

KS har vurdert KMDs forslag til leveringsplikt for bredbånd, og vårt høringsinnspill er strukturert ut fra følgende hovedpunkter:

1. Den foreslåtte leveringsplikten for bredbånd er viktig for å sikre at alle landets husstander, bedrifter og offentlige arbeidsplasser har god nok innendørs mobil bredbåndsdekning for den videre digitaliseringen i kommunal sektor.
2. Leveringsplikt for bredbånd er viktig for å nå dekningsmål for ekom-infrastrukturen, men 10 eller 20 Mbit/s er ikke relevant som kapasitetsmål på vei inn i «gigabitsamfunnet».
3. Minimumskapasiteten for en leveringsplikt for innendørs mobil bredbåndsdekning bør tilpasses dynamikken i tjeneste- og behovsutviklingen.
4. Det er viktig at leveringsplikten ikke begrenses ut fra kostnadsmessige vurderinger på en måte som hindrer eller begrenser tilgangen til og bruken av offentlige digitale tjenester.
5. Leveringsplikten for bredbånd bør forvaltes på regions-/fylkesnivå, og fylkeskommunene bør få ansvaret for innkjøps-/anbudsprosesser knyttet til denne leveringsplikten.

Nedenfor er hvert av disse punktene nærmere beskrevet og begrunnet.

1. Den foreslåtte leveringsplikten for bredbånd er viktig for å sikre at alle landets husstander, bedrifter og offentlige arbeidsplasser har god nok innendørs mobil bredbåndsdekning for den videre digitaliseringen i kommunal sektor.

KS mener det er viktig at mål og tiltak i ekom-politikken både hensyntar krav til dekning, kapasitet og robusthet i faste og mobile bredbåndsnett. Som vi har vist til i punkt 2 nedenfor, oppfatter vi ikke forslaget om leveringsplikt som et tiltak for å nå regjeringens kapasitetsmål for ekom-infrastrukturen. KS mener derfor at den foreslåtte leveringsplikten må sees på som et tiltak for å oppnå bedre dekning.

Ettersom Telenor har besluttet å legge ned kobbernettet innen 2023, og det innenfor dette tidsperspektivet ikke anses realistisk å etablere 100 prosent fiberdekning i Norge, mener KS at leveringsplikten som skal innføres i løpet av 2020 i realiteten dreier seg om å sikre at alle landets husstander, bedrifter og offentlige arbeidsplasser får tilgang til innendørs mobil bredbåndsdekning. KS er derfor av den oppfatning at leveringsplikten bør innrettes og omtales som en rettighet til innendørs mobil bredbåndsdekning med tilstrekkelig kapasitet og robusthet til en fast og forutsigbar kostnad.

For den videre digitaliseringen i kommunal sektor er det svært viktig at mobildekningen er god nok i alle landets kommuner. Det innebærer at det i årene fremover ikke vil være tilstrekkelig at de aller fleste boliger og næringsbygg i en kommune har innendørs mobildekning og at Norge har «verdens raskeste mobilnett» som mobiloperatørene ofte fremhever. KS mener den foreslåtte leveringsplikten bør innrettes slik at alle husstander, bedrifter og offentlige arbeidsplasser kan få god nok innendørs mobil bredbåndsdekning så raskt som mulig.

KMD viser i høringsbrevet til en innendørs 4G-dekning på hele 97 prosent på landsbasis. KS mener det i tillegg er viktig å påpeke at det er store variasjoner i 4G-dekningen, både mellom ulike kommuner og mellom byer/tettsteder og mer spredtbygde områder. Nkoms dekningstall viser at innendørs 4G-dekning reduseres til 88 prosent dersom man kun ser på dekningen i spredtbygde strøk. KS mener at regjeringens ambisiøse mål for digitalisering av offentlige tjenester tilsier at mobildekningen i spredtbygde strøk bør løftes til samme nivå som i byer og tettsteder, og leveringsplikten for bredbånd er et tiltak som kan bidra til dette. Vi vil særlig fremheve at satsingen på mellom annet velferdsteknologi og digitale læringsressurser i kommunal sektor forutsetter god innendørs mobildekning også i spredtbygde strøk. Det er derfor viktig at utbyggingen av mobilt bredbånd ikke overlates til markedsaktørene alene, men at staten sørger for god nok innendørs dekning i geografiske områder hvor mobiloperatørenes kommersielle beslutningskriterier ikke gir grunnlag for slik dekning.

KS mener at den nye leveringsplikten for bredbånd bør implementeres på en måte som sikrer at dette målet oppnås så raskt som mulig.

2. Leveringsplikt for bredbånd er viktig for å nå dekningsmål for ekom-infrastrukturen, men 10 eller 20 Mbit/s er ikke relevant som kapasitetsmål på vei inn i «gigabitsamfunnet

KS er innforstått med at leveringsplikten for bredbånd, med foreslått minimumskapasitet på 10 eller 20 Mbit/s, ikke representerer regjeringens kapasitetsmål for landets ekom-infrastruktur. KS vil likevel benytte anledningen til å etterlyse et nytt og mer fremtidsrettet kapasitetsmål for det regjeringen i Granavolden-plattformen omtaler som veien til «gigabitsamfunnet».

Regjeringens kapasitetsmål om at 90 prosent av landets husstander innen 2020 skal ha tilgang til bredbånd med minst 100 Mbit/s kapasitet har vært uforandret siden 2016, og reflekterer ikke dagens mål for digitalisering av offentlig sektor og samfunnet for øvrig. Nkoms siste dekningskartlegging viser at det på landsbasis nå er 86 prosent av landets husstander som har tilgang til bredbånd med 100 Mbit/s kapasitet. Samtidig viser Nkom-tallene at 100 Mbit/s-dekningen reduseres til 47 prosent dersom man kun ser på tilbudet i spredtbygde strøk. KS mener at denne forskjellen i høykapasitetsdekningen mellom «by og land» må redusere for å unngå at geografiske forskjeller i bredbåndstilbudet blir et hinder for neste fase av digitaliseringen i kommunal sektor.

KS er derfor av den oppfatning at regjeringens 2020-mål om at 90 prosent av norske husstander skal ha tilgang til minst 100 Mbit/s må erstattes av et mål som omfatter alle husstander, og private og offentlige arbeidsplasser i hele landet.

3. Minimumskapasiteten for en leveringsplikt for innendørs mobil bredbåndsdekning bør tilpasses dynamikken i tjeneste- og behovsutviklingen.

KMD ber om høringsinstansenes syn på minimumshastigheter knyttet til leveringsplikten. KMD foreslår 10 Mbit/s eller 20 Mbit/s som minimumskapasiteter, og argumenterer for at minimumskapasiteter på 30 Mbit/s eller mer både vil kunne forstyrre den kommersielle bredbåndsutbyggingen og svekke insentivene for å investere i bredbåndsutbygging på fylkesnivå.

KS mener at det viktigste ikke er om minimumskapasiteten settes til 10, 20 eller 30 Mbit/s når leveringsplikten innføres i 2020, men at leveringsplikten baseres på jevnlige vurderinger (for eksempel årlige vurderinger) av nivået på minimumskapasiteten ettersom tjeneste- og behovsutviklingen vil være svært dynamisk de nærmeste årene.

KS har nylig gjennomført et FoU-prosjekt hvor vi har kartlagt og analysert status, mål og tiltak for å sikre at ekom-infrastrukturen er god nok for neste fase av digitaliseringen i kommunal sektor. Rapporten fra dette FoU-prosjektet inneholder blant annet en vurdering av kapasitetsbehov i dag og 10 år frem i tid for ulike brukergrupper. Denne vurderingen indikerer at kapasitetsbehovet vil øke betydelig i årene fremover, og KS mener at minimumskapasiteter for leveringsplikten som innføres neste år må være fremtidsrettet.

For kommunal sektor er det særlig viktig at minimumskapasiteten for leveringsplikten til enhver tid er tilpasset kapasitetskrav for bruk av nye offentlige digitale tjenester, herunder videobaserte velferdsteknologitjenester og neste generasjons interaktive læringsplattformer i skolen. KS vil påpeke at offentlige digitale tjenester er fremhevet i EUs liste for minimumskrav knyttet til leveringsplikten for bredbånd. Dette tilsier at leveringsplikten for bredbånd ikke bør knyttes opp til en statisk minimumskapasitet på 10 eller 20 Mbit/s.

KS har merket seg at Telenor allerede tilbyr produktet «Hjemmebredbånd Mobil» med 30 Mbit/s kapasitet som erstatningsprodukt til kobberkunder som ikke tilbys fiberbredbånd når kobbernettet legges ned. Det burde tilsi at selv om leveringsplikten begrenses til mobilt bredbånd, er det ingen grunn til å starte med en minimumskapasitet for leveringsplikten lavere enn 30 Mbit/s. KS mener følgende uttalelse fra administrerende direktør i Telenor Norge under presentasjonen av Telenors kvartalsresultat 22. oktober i år viser at en leveringsplikt som i Norge vil basere seg på mobilnett/4G i stedet for kobbernett/DSL-teknologi bør kunne ha høyere krav til minimumshastighet enn i land hvor kobbernettet danner basis for leveringsplikten.

«I dag har vi i gjennomsnitt 10 Mbit/s via DSL-teknologien, men 72 Mbit/s på 4G. Det er 6-7 ganger mer enn det kobbernettet leverer.»

KS har videre merket seg at EUs nye ekom-regelverk, som ligger til grunn for KDMs forslag om leveringsplikt for bredbånd, åpner for at nasjonale hensyn kan vektlegges i vurderingen av minimumskapasiteter. KS mener at det særnorske forholdet at Telenor har besluttet å avvikle kobbernettet om kort tid, og at leveringsplikten derfor ikke kan baseres på Telenors kobbernett, tilsier at det i Norge er mer naturlig å legge til grunn minimumskapasiteter som kan realiseres i neste generasjons ekom-infrastruktur (4G-/5G-nett og fibernett) enn minimumskapasiteter i gårsdagens ekom-infrastruktur (10 eller 20 Mbit/s).

KS etterlyser for øvrig en nærmere begrunnelse for hvorfor 30 Mbit/s eller høyere minimumskapasitet vil svekke insentivene til kommersiell utbygging og investeringer i bredbåndutbygging på fylkesnivå, slik KMD hevder i høringsbrevet. KS mener tvert imot at et felles nasjonalt løft for bedre dekning, kapasitet og robusthet i ekom-infrastrukturen, hvor staten, fylkeskommuner, kommuner og kommersielle utbyggere sammen bidrar til måloppnåelse, er avgjørende for å lykkes med å etablere en digital infrastruktur for «gigabitsamfunnet». KS mener leveringsplikten for bredbånd må implementeres i en slik kontekst og ikke sees på som en ordning som kan begrense bredbåndsutbyggingen i Norge.

4. Det er viktig at leveringsplikten ikke begrenses ut fra kostnadsmessige vurderinger på en måte som hindrer eller begrenser tilgangen til og bruken av offentlige digitale tjenester.

KMD skisserer i høringsbrevet ulike løsninger for egenandeler/anleggsbidrag fra sluttbrukere som ønsker å benytte seg av leveringsplikten, og viser dessuten til at tilsvarende ordninger i andre land er implementert med en øvre beløpsgrense for etableringskostnader (SEK 400 000 i Sverige og £ 3 400 i Storbritannia). Med dette som utgangspunkt foreslår KMD at det kan gjøres unntak for leveringsplikten dersom sluttbrukers anmodning om tilgang til bredbåndstjeneste ikke anses rimelig ut fra kostnadsmessige forhold.

KS forstår at det i unntakstilfeller kan være behov for å begrense leveringsplikten ut fra kostnadsmessige vurderinger. Samtidig mener KS det er viktig at leveringsplikten ikke blir praktisert på en måte som hindrer eller begrenser tilgangen til og bruken av offentlige digitale tjenester. Eksempelvis vil det være svært uheldig dersom en kommune ikke kan tilby velferdsteknologitjenester til de mest spredtbygde boligene i kommunen. KS mener at spørsmålet om hva som er en rimelig anmodning ikke bare må vurderes i lys av kostnadsmessige forhold, men også må hensynta positive nytteeffekter ved at offentlige digitale innbyggertjenester kan tilbys til og benyttes av alle innbyggere i en kommune, uavhengig av hvor de bor. Gevinstene av digitaliseringsarbeidet i kommunal sektor vil bli mye større dersom analoge tjenester og verdikjeder kan avvikles og erstattes av digitale tjenester i sin helhet enn om analoge tjenester og verdikjeder må opprettholdes for et fåtall husstander.

KS vil på denne bakgrunn anmode KMD om at vurderinger av eventuelle unntak for leveringsplikten ikke baseres på kostnadsmessige forhold alene, men vurderes ut fra en helhetlig kost-/nyttetilnærming.

5. Leveringsplikten for bredbånd bør forvaltes på regions-/fylkesnivå, og fylkeskommunene bør få ansvaret for innkjøps-/anbudsprosesser knyttet til denne leveringsplikten.

KMD tar i høringsbrevet ikke stilling til hvordan utpeking av leveringspliktig(e) tilbyder(e) skal skje. Dessuten fremgår det av høringsbrevet at det på et senere tidspunkt vil bli tatt stilling til om leveringsplikten skal baseres på en geografisk oppdeling av landet. Høringsinstansene inviteres likevel til å komme med synspunkter knyttet til disse temaene.

KS mener at leveringsplikten for bredbånd bør forvaltes på regions-/fylkesnivå. Det er flere forhold som taler for dette. For det første vil fylkeskommunene få et utvidet ansvar for forvaltningen av statens bredbåndsstøtteordning (de såkalte Nkom-midlene for bredbåndsutbygging i ikke-kommersielle områder) fra 2020. KS er av den oppfatning at det vil være betydelige synergier knyttet til å se bredbåndsstøtteordningen og den nye leveringsplikten for bredbånd i sammenheng. Selv om disse ordningene har noe ulik innretning, og bredbåndsstøtteordningen er basert på 25 prosent lokal finansiering som KMD viser til i høringsbrevet, mener KS at de sammenfallende formålene med leveringsplikten og bredbåndsstøtteordningen tilsier at det er fornuftig at forvaltningen av disse to ordningene er koordinert.

Dessuten mener KS at fylkeskommunale innkjøps-/anbudsprosesser knyttet til leveringsplikten, med tilhørende konkurranse mellom aktuelle tilbydere på regionalt nivå, vil gjøre leveringsplikten mer effektiv og målrettet enn utpeking av en eller flere nasjonale leveringspliktige tilbydere. Det er til dels store forskjeller mellom landets fylker både når det gjelder utgangspunkt og forutsetninger for videre bredbåndsutbygging, og det er viktig å ta hensyn til slike regionale forskjeller når leveringsplikten skal forvaltes.

KS mener derfor det både er naturlig og viktig at fylkeskommunene får ansvar for forvaltningen av leveringsplikten for bredbånd, som en del av fylkeskommunenes rolle som samfunnsutvikler i henhold til regionreformen.