Høringssvar om leirskole og skolebytte i videregående

Nedenfor følger høringssvaret fra KS i sin helhet:

Det vises til høringsbrev av 21.09.2018 om endringer i opplæringsloven og friskoleloven (Plikt til å tilby leirskoleopphold og skolebytte i videregående opplæring).

Plikt til å tilby leirskoleopphold eller annen skoletur

KS støtter ikke forslaget om plikt til å tilby leirskole eller annen skoletur med minst tre overnattinger. 

KS vil understreke viktigheten av at gratisskoleprinsippet overholdes. Dette er et helt grunnleggende prinsipp for en inkluderende skole. 

Forslaget om plikt til å tilby leirskoleopphold er, etter KS’ oppfatning, en svært inngripende detaljregulering. Regjeringen selv har som målsetting å redusere statlig detaljstyring og arbeide for hensiktsmessig tidsbruk i skolesektoren. Det fremgår av Prop. 88 S (2017–2018) Kommuneproposisjonen 2019 at «Regjeringen vil arbeide for å redusere statlig detaljstyring og byråkrati og sørge for at mer makt og myndighet desentraliseres til lokalsamfunn og deres folkevalgte.». KS etterlyser en vurdering av lovforslaget i forhold til styringsprinsippene i den nye kommuneloven. KS har i ulike høringer påpekt den manglende utredningen av summen av ulike enkeltforslag om endringer i opplæringsloven. Det vises i den forbindelse til «Veileder for statlig styring av kommunesektoren», der det blant annet står at konsekvensene for kommuner og fylkeskommuner skal tydeliggjøres. Summen av forslag om endringer i opplæringsloven som Kunnskapsdepartementet har fremmet over noe tid, svekker etter KS mening både det profesjonelle og lokale handlingsrommet som regjeringen ellers er opptatt av å fremheve.

I høringsnotatet understrekes betydningen av leirskole eller annen skoletur som en del av grunnskoleopplæringen og dermed skolens pedagogiske arbeid. På bakgrunn av dette finner KS det lite konsistent at friskolene ikke skal omfattes av plikten. Hvis ordningen skal bidra til å nå opplæringsmål, må den omfatte alle elever uavhengig av om disse går i offentlige skoler eller friskoler.

KS vil understreke nødvendigheten av at det er opp til den enkelte kommune å velge mellom tradisjonelt leirskoleopphold eller annen skoletur med overnatting og om overnattingene gjøres sammenhengende eller ikke. For at leirskole eller annen tur skal bidra til inkludering, er det viktig at flest mulig elever får anledning til å delta. Lokal kunnskap om elevene og skolene er viktig for å kunne avgjøre hvilke alternativer som er hensiktsmessige for å oppnå dette.

Mulighet for skoleeier til å fastsette skolebytte for elever i videregående opplæring

For KS er det viktig at rettigheter og plikter til elever og fylkeskommunen som skoleeier er klare. I høringsnotatet omtales forslaget til endring av opplæringsloven om å fastsette skolebytte for elever i videregående opplæring, som mulighet for skoleeier. Det er uklart om dette er å forstå som en plikt for skoleeier å vurdere og eventuelt gjennomføre skolebytte, eller om det er en rettighet for eleven, og eventuelt også for medelever som rammes av mobbing, at skolebytte vurderes og eventuelt gjennomføres.

KS er enig i at å pålegge en elev å bytte skole, er inngripende. Det er to vesensforskjeller mellom grunnskole og videregående opplæring. Det er ikke opplæringsplikt i videregående opplæring med de konsekvenser det får, og elever i videregående skole omfattes ikke av nærskoleprinsippet. De har i utgangspunktet ikke rett til en bestemt skole, men til utdanningsprogram. Konsekvensene av disse forskjellene er ikke godt nok utredet. 

Det bør klargjøres om en eventuell bestemmelse om pålagt skolebytte skal ses i sammenheng med gjeldende oppll § 9A-11, om bortvisning, og om dette primært vil være aktuelt som et alternativ til bortvisning resten av skoleåret.Videre må det klargjøres om pålagt skolebytte skal være et av andre tiltak som er vurdert før bortvisning (oppll § 9A-11, 4. ledd).

Det er uklart i høringsnotatet om det pålagte skolebyttet kan ha samme varighet som utvisning, eller om det skal følge fylkeskommunens inntaksregler og dermed være avhengig av om elevene søker inntak for hele skoleløpet eller må søke inntak hvert år og dermed eventuelt kunne pålegges skolebytte for hele skoleløpet eller for et og et år. Innebærer det å pålegge skolebytte med andre ord også et forbud mot å senere kunne søke seg tilbake til tidligere skole? Dersom begrunnelsen for pålagt skolebytte er andre elevers rett til et godt og trygt skolemiljø, er kjennskap til det pålagte skolebyttets lengde avgjørende for at de andre elevene har mulighet til planlegge egne skoleløp.

I og med at det ikke er opplæringsplikt, kan ikke fylkeskommunen pålegge eleven å møte på ny skole. Dersom eleven ikke møter på pålagt skole, oppfatter KS at eleven blir fylkeskommunens ansvar gjennom Oppfølgingstjenesten (OT), hvis tjenester det er frivillig å motta. Dersom en elev pålegges skolebytte, ikke ønsker å gå på den pålagte skolen og heller ikke ønsker å motta tjenester fra OT, må det klargjøres om eleven da å anse som en del av frafallsstatistikken.

KS mener det er behov for en nærmere utredning av hva som skal være særlige grunner for at eleven ikke må være kvalifisert til inntak ved den pålagte skolen og/eller at saksbehandlingsreglene for inntak ikke må følges. Er dette særlige grunner ved eleven som pålegges skolebytte, særlige grunner ved elever som ikke får sin rett til et godt og trygt skolemiljø som følge av eleven som ønskes flyttet og/eller er det forhold ved fylkeskommunens organisering av og kompetanse i skolene? Hva som er særlige grunner kan gjerne eksemplifiseres i lovforarbeidet.

Dersom det ikke finnes særlige grunner, blir konsekvensen at elever kan pålegges flytting til skoler med lavere inntakspoeng, men ikke til skoler med høyere inntakspoeng.

Det fremgår av høringsnotatet at medelevers rett til å bli hørt dekkes av reglene om skolens aktivitetsplikt i opplæringsloven § 9A-4. Det henvises også til Grunnloven og Barnekonvensjonen. KS savner en utredning av forholdet til partsbegrepet i forvaltningsloven. Skal også den eller de elever som mobbes kunne kreve flytting av en elev, og eventuelt påklage manglende flytting? Dette gjelder både fylkeskommunens eventuelle manglede flytting og eventuelt vedtak fra fylkesmannen. Problemstillingen aktualiseres også av nyere mobbeteori som ikke anser mobbing som et forhold mellom en eller flere som mobber og en eller flere som mobbes, der resten av klassen eller skolen er tilskuere, men som ser på mobbing som en gradvis tiltagende marginaliseringsprosess som oppstår som en del av en gruppedynamikk, og som over tid blir så ekstrem at den kan beskrives som mobbing, uavhengig av om den er intendert eller ikke.

For KS er det viktig at saksbehandlingsregler som fylkeskommunene og skolene skal følge, er så ensartet som mulig i ulike saker. Dette innebærer at forvaltningsloven grunnregler legges til grunn og at ulike saksforhold følger samme regler, enten dette gjelder generelle saksbehandlingsregler, saksbehandlingsregler for enkeltvedtak og klager, partsregler og retten til å
bli hørt.

KS mener at skoleeier skal ha mulighet til å flytte elever også i videregående skoler. Det må imidlertid avklares hvilken innskrenkning i fylkeskommunens handlingsfrihet i form av plikter og/eller rettigheter den foreslåtte regelen er ment å dekke. Videre må partsproblematikken til de elevene som ikke har et
godt og trygt skolemiljø som følge av en enkelt elev, utredes. Hvilken innsynsrett disse elevene har vil være avgjørende for hvordan de selv skal planlegge videre skolegang. Det må også avklares hvordan retten til et godt og trygt skolemiljø, basert på subjektiv opplevelse, for den eleven som pålegges flytting, skal ivaretas slik at faren for at elevenes rettigheter settes opp mot hverandre, minimaliseres.

Generelt

Både gjeldende og ny kommunelov har kommunens/fylkeskommunens organiseringsfrihet som grunnprinsipp. Det innebærer at myndighet og oppgaver skal legges til kommunen/fylkeskommunene. Det er opp til kommunestyret og fylkestinget å eventuelt delegere myndighet til å fatte vedtak til andre nivåer i kommunen/fylkeskommunen. I omtalen av saksbehandlingskrav og klageinstans savnes henvisning til både kommunelov og forvaltningslov. Dersom man er opptatt av tidsbruk, bør regler på opplæringsområdet følge reglene om saksbehandling som finnes i forvaltningsloven. Det er ikke god tidsbruk at ulike bestemmelser i opplæringsloven skal følge ulike saksbehandlingsregler og heller ikke at det er ulike saksbehandlingsregler for ulike typer tjenester som kommunene og fylkeskommunene har ansvar for.

KS viser for øvrig til det pågående arbeidet i Opplæringslovutvalget og arbeid med stortingsmelding om tidlig innsats og inkluderende fellesskap. Som nevnt innledningsvis er det uheldig med mange små endringer uten at de ulike forslagene og tiltakene ses i sammenheng.