Høringssvar om forslag til forskrift til integreringsloven

Vi viser til høringsnotat av 26.06.20. KS ser det som positivt at forskriftsbestemmelsene til integreringsloven samles i en felles forskrift, framfor flere ulike forskrifter slik situasjonen er i dag.

KS støtter at eksisterende forskrifter i hovedsak videreføres i en ny integreringsforskrift. Reglene er godt kjent for kommunene fra før, og en videreføring vil gi kommunene en grad av forutsigbarhet når nytt lovverk skal implementeres.

KS er uenig i departementets forslag om å videreføre bestemmelsen om at permisjon fra introduksjonsprogrammet ved fødsel og adopsjon forblir todelt, og mener at permisjonsordningen bør harmoniseres med regelverket som følger av folketrygden. KS er også kritisk til at adgangen til å innvilge permisjon fra introduksjonsprogrammet ved overgang til arbeid, ikke forslås videreført. Denne muligheten foreligger i dag og praktiseres med gode erfaringer fra kommunene. KS kan ikke se at departementet angir noen god begrunnelse for å fjerne denne bestemmelsen.

Vi vil i fortsettelsen kommentere utvalgte forslag som framgår av høringsnotatet, før vi avslutningsvis kommenterer de særlige spørsmålene som departementet ber om innspill til.

Fylkeskommunenes ansvar

De regionale integreringsoppgavene som omhandler etablereropplæring, mentor og traineeordninger for innvandrere i arbeidslivet, og ekstra grunnskoleopplæring til minoritetsspråklig ungdom, ble tidligere forvaltet av IMDi gjennom øremerkede tilskuddsordninger. Som ledd i oppgaveoverføringen i regionreformen opphørte disse tilskuddsordningene, og midlene ble innlemmet i fylkeskommunenes rammetilskudd. På bakgrunn av dette anerkjenner KS departementets ønske om å regulere fylkeskommunenes ansvar for disse oppgavene i forskriften. KS mener forslaget legger opp til en tilstrekkelig grad av handlefrihet for fylkeskommunene i selve oppgaveløsningen.

Når det gjelder øvrige regionale integreringsoppgaver som ble overført fra staten til fylkeskommunene, eksempelvis knyttet til området negativ sosial kontroll, viser vi til KS’ synspunkter på dette, samt til regionreformen generelt. KS mener fylkeskommunene bør få en tydeligere oppgaveportefølje med større grad av handlefrihet fra statlige føringer på dette viktige området. Det gjelder ikke minst minoritetsrådgiverordningen, som KS mener må overføres fra staten til fylkeskommunene. Etter KS sitt syn må en grunnleggende forutsetning for at ytterlige fylkeskommunale integreringsoppgaver reguleres gjennom lov eller forskrift, være at disse oppgavene samtidig følges opp med en overføring av nødvendige ressurser for å løse oppgavene.

Obligatoriske elementer i introduksjonsprogrammet

Kurs i livsmestring

I høringen til integreringsloven gikk KS imot at kurs i livsmestring blir et lovfestet tiltak i introduksjonsprogrammet. KS betviler ikke at mange kan ha nytte av et slikt kurs, men er likevel kritisk til at samtlige deltakere blir pålagt å gjennomføre tiltaket. KS mener dette representerer en umyndiggjøring både av en svært mangfoldig gruppe mennesker med ulike livserfaringer, og av kommunenes faglige skjønn og erfaringer knyttet til hva deltakerne har behov for.

KS mener at tematikk knyttet til livsmestring med fordel kan innpasses i øvrig undervisning og opplæring som kommunene utfører, framfor å organiseres som et eget kurs. Når et slikt tiltak likevel kan bli lovpålagt, er KS opptatt av at kommunene gis størst mulig grad av frihet til å tilpasse innholdet i tiltaket. KS kan ikke se at hensynet til lokalt faglig skjønn og mulighet for tilpasninger, er godt nok ivaretatt i forslaget til forskriftsbestemmelse. KS er kritisk både til angivelsen av et minste timeantall knyttet til de ulike temaområdene (Minst 10 og 15 timer innenfor hhv «migrasjon, helse og mangfold» og «karrierekompetanse»), og til at et svært omfattende tema som livsmestring i utgangspunktet er, etter forslaget blir avgrenset til to definerte områder.

KS er kjent med at IMDi utvikler verktøy og faglig innhold som kommunene kan benytte seg av når tiltaket skal iverksettes. Likevel etterlyser vi en bedre begrunnelse fra departementet for hvorfor nettopp disse temaområdene skal inngå i livsmestringskurset, samt bakgrunnen for at temaområdet «karrierekompetanse» vurderes viktigere enn temaområdet «migrasjon, helse og mangfold» (ut fra angitt timeantall). Når det gjelder temaområdet karrierekompetanse vil KS videre bemerke at dette ut fra beskrivelsen har klare fellestrekk med den lovpålagte karriereveiledningen som fylkeskommunene får ansvar for. Dette taler ytterligere for at kommunene må gis større mulighet til å dimensjonere og forme innholdet i et eventuelt obligatorisk livsmestringstiltak etter eget skjønn, og kunne tilpasse disse til øvrige tiltak som inngår i introduksjonsprogrammet.

Foreldreveiledning

KS mener foreldreveiledning er et viktig tiltak som mange deltakere i introduksjonsprogrammet og deres barn kan ha god nytte av. Mange kommuner tilbyr foreldreveiledning som del av introduksjonsprogrammet, med gode erfaringer.

Lovpålagt foreldreveiledning i introduksjonsprogrammet medfører merkostnader for kommunene som KS forutsetter blir kompensert av staten. I høringen til integreringsloven uttrykte KS viktigheten av at kommunene gis handlingsrom og fleksibilitet til å tilrettelegge et foreldreveiledningstilbud innenfor egne rammer. Konkret handler dette om kommunens mulighet til å organisere, dimensjonere og tilpasse tiltaket etter hva som er praktisk og økonomisk hensiktsmessig i den enkelte kommune. Antall personer som skal delta i foreldreveiledningstiltaket samt tidspunkt for når i programforløpet dette skal skje, er relevante momenter når kommunene skal planlegge tiltaket. Særlig i små kommuner med få deltakere kan kostnadene ved å organisere og gjennomføre et foreldreveiledningstilbud i tråd med forslaget bli urimelig høye sett i forhold til antall deltakere og tilgjengelige økonomiske ressurser.

Når det gjelder det tematiske minimumsinnholdet i foreldreveiledningstilbudet, mener KS at departementets forslag godt dekker hva et slikt tilbud bør omfatte. KS støtter også at tilbudet skal være kunnskapsbasert, og gis ut fra et forebyggende perspektiv.

Veiledende minimumsnivåer i norsk

Vi viser til KS’ høringsuttalelse til integreringsloven på dette området. KS støtter at det skal settes høye mål for norskopplæringen, men mener likevel at de veiledende minimumsnivåene for norsk jf. forslagets § 25, i mange tilfeller vil være urealistisk høye. KS frykter at en utilsiktet konsekvens av dette forslaget kan bli at en del av målgruppen ikke vil oppnå det generelle minimumsnivået B1 på alle delferdigheter, til tross for omfattende opplæring. KS mener videre at departementet undervurderer læringsmengde, tid og innsats som kreves for å komme opp på dette nivået, og at det må legges til rette for at kommunen i større grad kan sette individuelle mål i samråd med den enkelte deltaker. Tilbakemeldinger fra kommunene tilsier at en persons oppgitte skole- og utdanningsbakgrunn ofte ikke lar seg verifisere på en god måte før på et senere tidspunkt, og at opplysningene, også i tilfeller hvor de blir verifisert, likevel ikke alltid er en god indikasjon på den enkeltes forutsetninger for å lære det norske språket.

Forskriftens § 26 regulerer kommunens mulighet til individuell fastsettelse av norsknivåer. KS anerkjenner at kommunen i utgangspunktet skal fastsette et individuelt norskmål i tråd med føringene som framgår av § 25, all den tid disse føringene opprettholdes. KS er tilfreds med at det i tredje ledd åpnes for at kommunen kan justere ned nivået når deltakerens progresjon tilsier at vedkommende ikke vil oppnå minimumsnivået. Det framgår likevel ikke hvilke kriterier en eventuell nedjustering skal vurderes etter. KS mener det her kan gis noe klarere retningslinjer, og at det bør framkomme at kommunene skal ha muligheten til å justere ned norsknivået tidlig i opplæringsløpet når dette vurderes hensiktsmessig. Av samme årsaker som nevnt ovenfor går KS også imot forslaget om at norskmålet kun kan justeres ned med ett nivå om gangen, og mener kommunen må gis mulighet til å nedjustere norsmålet til det nivået kommunen vurderer som realistisk innenfor rammene av loven.

Kompetansekrav for lærere

KS er uenig i at det innføres detaljerte kompetansekrav for lærere som skal undervise i norsk etter integreringsloven. KS er opptatt av at lærere som skal undervise i norsk har god kompetanse til å gjøre dette, og har som utgangspunkt at kommunene ønsker å ansette lærere som er best mulig kvalifisert til oppgaven. Det ligger et profesjonelt og lokalt skjønn i en ansettelsesprosess, og KS er bekymret for at forslaget kan gjøre det vanskeligere for kommunene å rekruttere dem man mener er best egnet for aktuelle stillinger. Dette kan gå på bekostning av kommunens mulighet til å sikre en god samlet undervisningskompetanse i norskopplæringen.

Dersom kompetansekrav i tråd med forslaget til ny integreringslov likevel innføres, mener KS at ordlyden i forskriftens § 65 må endres fra at den som skal undervise i norsk i kommunen «må oppfylle følgende krav», til at vedkommende «bør oppfylle følgende krav». En slik endring vil i så fall sikre kommunene et visst handlingsrom til å vurdere andre søkere som vurderes å være personlig egnet og med relevant kompetanse, selv om de ikke nødvendig innfrir de formelle kravene.

Departementet spør særlig om høringsinstansenes syn på den valgte reguleringsteknikken ved at det henvises til kapittel 14 i forskrift til opplæringslovens framfor å gjenta kravene i forskrift til integreringsloven, samt om hvilke utdanninger som bør være tilstrekkelig for å gi norskopplæring dersom ikke alle alternativene i forskrift til opplæringsloven ansees å være tilstrekkelige.

KS mener at dersom kompetansekrav for å undervise i norsk etter integreringsloven skal reguleres, må de faktiske kravene angis direkte i forskriften. En henvisning til en annen forskrift slik som departementet foreslår, skaper uklarhet om hvilke krav som faktisk gjelder. Videre er forskrift til opplæringsloven primært rettet mot opplæring i grunn- og videregående skole, og mange av bestemmelsene her vil ikke være relevante for opplæring etter integreringsloven.

KS anser at forslaget til § 66 om midlertidig tilsetting og tilsetting på vilkår tilsvarer reglene som gjelder for tilsetting av lærere i grunnopplæringen etter opplæringsloven §§ 10-6 og 10-6a, med enkelte tilpasninger, da det ikke er behov for å knytte perioden for midlertidige tilsettinger av lærere etter integreringsloven til skoleåret. KS har ingen øvrige merknader til dette.

Vi vil imidlertid gjøre departementet oppmerksom på at henvisningen til § 64 i første og andre ledd trolig er feil, og vi antar at departementet her mener å henvise til § 65.

Særlige spørsmål fra departementet

1. Behov for ytterligere forskriftsfesting av kompetansekartlegging

KS deler departementets vurdering av at det ikke er behov for ytterligere regulering i forskriften av hva som omfattes av de ulike kategoriene som kompetansekartleggingen skal ta for seg. Lovteksten gir tilstrekkelige føringer for dette.

2. Permisjon ved fødsel og adopsjon

Ordningene i integreringsloven skal forberede nyankomne innvandrere for arbeidslivet, og forskriftsbestemmelsene bør i størst mulig grad bygge opp under dette formålet. Dette gjelder også permisjonsreglementet knyttet til fødsel og adopsjon. KS mener derfor at permisjonen bør 3-deles på linje med i arbeidslivet og samfunnet ellers. KS er kjent med argumentasjonen for at dagens ordning videreføres, men mener likevel at hensynet til å skape en permisjonsordning som er likeverdig med reglene i arbeidslivet må veie tyngst. KS mener at det ved innføringen av ny integreringslov med tilhørende forskriftsbestemmelser, er naturlig å harmonisere disse regelverkene.

3. Norskmål for deltakere som går i grunnskole

KS støtter departementets forslag om at ordinære karakterer i grunnskolen skal gjelde som norskmål for deltakere som går i grunnskole, framfor mål basert på det felles europeiske rammeverket for språk.

4. Kompetansekrav for lærere

Vi viser til omtale av dette ovenfor.

5. Fylkeskommunens registrering av personopplysninger

KS mener det er viktig at fylkeskommunene gis mulighet til å registrere personopplysninger på en slik måte at kommunene får rask tilgang til opplysningene i forbindelse med planlegging av den enkeltes kvalifiseringsløp, samt løpende utbetaling av introduksjonsstønad. På samme måte bør fylkeskommunene ha direkte tilgang til å innhente nødvendige personopplysninger, eksempelvis opplysninger fra kommunenes kompetansekartlegging, som er relevante for fylkeskommunenes arbeid. KS ser det som naturlig at NIR fortsatt skal være det sentrale systemet for registrering og deling av relevante personopplysninger på området. Følgelig må både kommuner og fylkeskommuner ha mulighet til å registrere og innhente relevante opplysninger direkte i NIR.

NIR er imidlertid ikke ment å være et system for løpende saksbehandling i kommuner og fylkeskommuner. KS ser det derfor som naturlig at det for fylkeskommunene legges opp til en tilsvarende løsning som for kommunene, ved at personopplysninger som er registrert i fylkeskommunens fagsystem automatisk overføres NIR. Dette gjelder særlig opplysninger om fravær for deltakere som har videregående opplæring som hovedtiltak i sitt introduksjonsprogram.

KS vurderer det i utgangspunktet som lite hensiktsmessig at fylkeskommunene registrerer personopplysninger direkte i kommunale fagsystemer. Dette alternativet reiser flere problemstillinger både av teknisk, juridisk (særlig knyttet til personvern) og økonomisk karakter, som i så fall må utredes nærmere.

6. Registrering av antall gjennomførte norsktimer

KS mener det er viktig at antall gjennomførte norsktimer fortsatt registreres i NIR, av flere årsaker. For det første er timeantall et objektivt mål på omfanget av opplæringen som gis. Kommunene vil måtte forholde
Side 5 av 5

seg til timeantall både i planlegging og organisering av undervisningstilbudet, uavhengig av endringene som følger av ny lov. At det finnes en samlet oversikt over dette som gir grunnlag for sammenlikning og erfaringsutveksling på tvers av kommuner, gir kommunene viktig styringsinformasjon.

Dernest har antallet timer som faktisk gis åpenbare implikasjoner for økonomistyringen på området, både for den enkelte kommune og for staten. Beregningsutvalgets årlige kartlegginger, som danner grunnlag for utmålingen av tilskudd til norskopplæring, vil ikke kunne gjennomføres med mindre timeantall registreres og kan sees opp mot den enkelte utvalgskommunes ressursbruk på området.

At det finnes et register over timeantall vil også være viktig for forskning og statistikk på området, ikke minst når man på noe sikt skal evaluere effektene av den nye integreringsloven opp mot tidligere ordninger.