Høringssvar: Ny kirkelig organisering

Bakgrunn

Kirkerådet har sendt på høring forslag til ny kirkelig organisering lokalt, med utgangspunkt i anbefalinger i rapport fra eget utvalg om temaet. Et særskilt høringsnotat er sendt til kommunene, KS og statsforvalterne, med særlig fokus på relasjonene lokalt mellom Den norske kirke og kommunene. Som det fremkommer av høringsbrevet fra Kirkerådet, har utvalget hatt kontakt med KS underveis i arbeidet. På bakgrunn bl.a. av at kommunenes finansieringsansvar for Den norske kirke lokalt er videreført i ny tro- og livssynssamfunnslov, i motsetning til alle andre livssynssamfunn, vil det være relevant for kommunene og KS å gi innspill i høringen. Kirkerådets utsendelse av høringsnotat til alle kommuner gjøres derfor etter eksplisitt anbefaling fra KS.

I denne saken gjengis de konkrete høringsspørsmål som Kirkerådet har bedt kommunene og KS svare på. Et utkast til svar fra KS er gjengitt under hvert spørsmål.

Vi ber regionale kommunedirektørutvalg og det sentrale kommunedirektørutvalget vurdere forslagene til svar, og eventuelt foreslå endringer/justeringer i svarene.

Høringsfrist er 15. oktober.

Hva ønsker Kirkerådet tilbakemelding på i denne høringen?

Det store «grepet» i Müller-Nilssen-utvalgets rapport er å etablere felles kirkelige organ på prostinivå, (prostifellesråd), til erstatning for dagens kirkelige fellesråd. Disse prostifellesrådene skal være arbeidsgiverorgan for alle som arbeider lokalt i kirken og vil normalt ha en struktur på tvers av kommunestrukturen.

Kirkerådet ønsker tilbakemeldinger på dette forslaget generelt og særlig hvordan det vil påvirke samarbeidet mellom kommune og kirken. I tillegg er det noen mer konkrete høringsspørsmål knyttet til utvalgets rapport.

Nytt folkevalgt organ – prostifellesrådet

Hva er fordeler og muligheter med å etablere felles kirkelig organ på prostinivå der dette prostifellesrådet skal være arbeidsgiverorgan for alle de som arbeider lokalt?

KS’ svar
En enhetlig arbeidsgiverlinje for alle kirkelige ansatte kan gi grunnlag for forenklinger i kirkelig administrasjon, med overføring av ressurser fra sentral kirkelig administrasjon og bispedømmeråd nærmere det lokale nivå. Enhetlig arbeidsgiverstyring på lavest mulige effektive nivå kan også gi økte muligheter til bedre oppgaveløsning lokalt, slik at kirkelige tjenester leveres lokalsamfunnene med best mulig kvalitet innenfor de tilgjengelige økonomiske rammene.

Hva er ulemper og risikoer med å etablere felles kirkelig organ på prostinivå der dette prostifellesrådet skal være arbeidsgiverorgan for alle de som arbeider lokalt?

KS’ svar
Som utvalgets rapport påpeker vil et prostifellesråd på lavest mulig effektive nivå vurdert ut fra hensynet til å ivareta et samordnet arbeidsgiveransvar for alle kirkelige ansatte føre til at kirkelige fellesråd i mange kommuner vil erstattes med kommuneoverskridende fellesråd. Det er en ikke ubetydelig risiko for at det svekker relasjonen mellom kommunen som tilskuddsmyndighet og gravplassmyndighet og det kirkelige organet som vil ha drifts- og vedlikeholdsansvar for kirkebygg, kirkelig aktivitet i lokalsamfunnene og i svært mange kommuner også det operative ansvaret for gravplassene.

Hvilke tiltak kan iverksettes for å redusere eventuelle uheldige konsekvenser av å etablere kommuneoverskridende prostifellesråd?

KS’ svar
Det er viktig å etablere formelle strukturer for direkte dialog mellom administrasjonen i den enkelte kommune og prostifellesråd om de oppgaver som prostifellesskapet utfører med basis i kommunale bevilgninger. En (inter)kommunal representasjon i selve prostifellesskapets styre vil ikke kunne ivareta behovet for slik direkte kontakt med den enkelte kommunes administrasjon.

Mange kommuner er engasjert i regionssamarbeid, organisert som interkommunalt politisk råd, jfr kommunelovens § 18. Slike interkommunale samarbeid kan ha en rolle i å utrede og anbefale formelle samarbeidsstrukturer mellom et prostifellesråd og kommunene, særlig i tilfeller hvor det politiske rådets medlemskommuner også er kommunene som omfattes av prostifellesrådet. Men det må understrekes at rådene ikke kan forplikte kommunene juridisk, og dialogen med et slikt råd kan derfor heller ikke erstatte behovet for nær kontakt mellom prostifellesrådet og den enkelte kommune direkte.

Hvilke av de tiltakene som er nevnt nedenfor mener dere er viktig for å opprettholde og videreutvikle en god relasjon mellom kirke og kommune? (For hvert alternativ: Svar på en skala fra 1-5, der 5 er veldig viktig, mens 1 er Helt uviktig.)

• Videreføre en én-til én-relasjon mellom kommune og prostifellesrådet i forbindelse med budsjettprosesser og annet samarbeid mellom kirke og kommune, slik det i dag er det mellom kommunene og fellesrådet.
• Skille mellom driftsbudsjett og investeringsbudsjett
• Styrke kirkens rolle som samskapingsaktør for kommunene
• Annet; spesifiser

KS’ svar
KS ønsker ikke å sette konkrete karakterer på de enkelte tiltakene. Som nevnt over er det viktig å sørge for at det er en direkte dialog mellom prostifellesråd og kommuneadministrasjon, som supplerer informasjonsflyten i tilknytning til prostifellesrådenes møter. Det vil være en klar fordel om dette tilpasses den enkelte kommunes ordinære plan- og budsjettprosess.

Det vil også være en klar fordel at utgifter som direkte kan relateres til den enkelte kommune, og som den enkelte kommune støtter, faktisk belastes den enkelte kommune og ikke utjevnes. Dette kan gjelde både investeringsutgifter og deler av prostifellesrådets driftsutgifter. Det må legges til grunn at kommunenes representant(er) i et prostifellesråd hverken kan forplikte egen eller andre kommuner uten at det foreligger vedtak om dette i styrende organer i den enkelte kommune.

KS og kommunene vil peke på at samarbeid mellom kommune og innbyggere og viktige aktører i lokalsamfunnet er en sentral forutsetning for god samfunnsutvikling. Den norske kirkes menigheter er en av flere sentrale aktører med ideelt formål som er viktige samarbeidspartnere for kommunene i så måte.

Bør det være kommunal representasjon i prostifellesrådene[1]?

• Ja, med full stemmerett.
• Ja, men begrenset stemmerett.
• Ja, tale- og forslagsrett.
• Nei.

[1] Utvalgets flertall foreslår at kommunene som gir tilskudd til prostifellesrådet velger 1 representant. Dersom det er mange kommuner som gir tilskudd til samme prostifellesråd, for eksempel seks eller flere, åpnes for at kommunene kan velge 2 representanter til prostifellesrådet

KS’ svar
Innledningsvis er det viktig å påpeke at alle som deltar i styret for et prostifellesråd vil sitte der for å ivareta rådets oppgaver og interesser. Det gjelder også dersom man er oppnevnt fra et eller flere kommunestyrer.

Kommunene har i dag rett, men ikke plikt, til å velge én representant til det kirkelige fellesrådet i kommunen. Dersom det legges vekt på minst mulig realitetsendringer i forholdet mellom kommunene og kirken lokalt som følge av at kirkelig fellesråds oppgaver overtas av prostifellesrådet, vil det være nærliggende å videreføre en mulighet for kommunal oppnevning også hit. I de sakene hvor rådet tar stilling til oppgaver som er særlig viktige for kommunene, knyttet til for eksempel vedlikehold av kirkebygg og ivaretakelse av gravplassansvar, må det legges til grunn at kommunene og Den norske kirke lokalt har samsvarende interesser.

Det kan reises klare innvendinger mot at kommunene utpeker en eller flere representanter til styret i et kirkelig organ. Det gjelder uavhengig av om representanten utpekes på vegne av en eller flere kommuner. Det er en offentlig oppgave å legge til rette for at også tro- og livssynssamfunn kan utøve sin aktivitet lokalt innenfor de rammer som gjelder for all frivillig virksomhet. Men å delta direkte i avgjørelser som har som overordnet formål å fremme ett bestemt livssyn vil fort oppfattes som å være i konflikt med likebehandlingshensynet. Det gjelder selv om Den norske kirke målt i antall medlemmer fortsatt er det dominerende livssynssamfunnet i de aller fleste norske kommuner, og er en svært sentral bærer av vår felles kulturarv.  

På den annen side kan det også svekke kommunenes nærhet til forvaltningen av betydelige offentlige midler dersom det ikke er noen formell representasjon i prostifellesrådet.  60-70 pst av rådets budsjett vil typisk komme fra kommunale tilskudd.  Selv om en styringsdialog knyttet til å oppfylle og rapportere på vilkårene for tildeling av slike tilskudd som nevnt over kan gjennomføres uten formell representasjon i prostifellesrådet, vil en direkte representasjon kunne påvirke relasjonen mellom prostifellesråd og kommune(r) i positiv retning.

En deltakelse som avgrenses til kun å ha tale- og forslagsrett, eventuelt ren observatørstatus, kan samtidig svekke motivasjonen for å delta i rådets møter, og også påvirke i hvilken grad kommunene utpeker representant(er) med sentral posisjon i kommunenes egen ledelse.

Kommunenes tilbakemeldinger i høringsrunden vil vise i hvilken grad direkte representasjon oppleves avgjørende for å beholde en god relasjon mellom kommune (r) og fellesrådet. Dersom dette ikke er tilfelle, vil KS anbefale at den direkte deltakelsen i fellesrådenes styre avvikles.

Andre kommentarer til etablering av prostifellesråd og valgordninger, herunder forutsetninger og premisser for at dere som kommuner kan ha tillit til at et kommuneovergripende organ kan forvalte de kommunale tilskuddene til Den norske kirkes virksomhet på en god måte.

KS’ svar
KS har ikke kommentarer ut over det som er angitt overfor.

Ny prostistruktur

I hvilken grad mener dere utvalget har pekt på de relevante hensynene som det bør legges vekt på ved fastsetting av nye prostigrenser. (Svar på en skala fra 1-5 der 5 er veldig relevant, mens 1 er veldig irrelevant.)

1) Medlemsstørrelse
2) Geografisk størrelse
3) Identitet/naturlig område
4) Antall sokn
5) Antall prostier i bispedømmet
6) Antall kommuner
7) Kjente strukturer i kirken og samfunnet
8) Andre særlige hensyn (ivaretakelse av samisk kirkeliv, storbyene, nylig sammenslåtte kommuner)

KS’ svar
KS ønsker ikke å sette detaljert karakter på de enkelte hensyn, men mener generelt at utvalgets ulike hensyn alle er relevante. Vi vil likevel påpeke at dersom antall kommuner som får tilskuddsansvar for et prostifellesråd blir høyt, vil det kunne føre til økt opplevelse av avstand mellom en viktig del av Den norske kirkes lokale styringsstruktur og den enkelte kommune.

Har dere forslag til andre hensyn som bør vektlegges?

KS’ svar
Som utvalget påpeker vil offentlig sektors finansieringsutfordringer øke i årene fremover, særlig som følge av en forventet vekst i antall eldre med behov for pleie- og omsorgstjenester.  Krav til kostnadseffektiv organisering vil derfor gjelde minst like mye for kommunale tilskudd til kirkelige tjenester som det vil gjelde for kommunenes egne velferdstjenester. Den norske kirke bør derfor også vektlegge at prostifellesrådene skal kunne være enheter som både tiltrekker seg relevant kompetanse gjennom å framstå som attraktive og profesjonelle arbeidsgivere med et utviklende arbeidsmiljø, samtidig som det er høy kostnadseffektivitet i organisasjonen.

Har dere positive eller negative erfaringer på innretning av interkommunalt samarbeid, særlig når det  gjelder antall deltakende kommuner, geografiske avstander eller annet som kirken bør ta med seg i vurderingen av hva som kan være en hensiktsmessig prostistruktur?

KS’ svar
Forskning viser at kommunene stort sett er fornøyd med det interkommunale samarbeidet, og at dette er nødvendig for å kunne tilby tjenester til innbyggerne med både god kvalitet og høy kostnadseffektivitet. Men det pekes samtidig på at både økonomisk og demokratisk styring er mer krevende enn når den enkelte kommune selv har det direkte ansvaret. Og det pekes også på utfordringer med integrering med det ordinære kommunale tjenesteapparatet.  Det er ikke urimelig å anta at størrelsen på disse utfordringene samvarierer med antall deltakende kommuner og – til en viss grad – også geografiske avstander.

Prostifellesrådene skal dannes for å være et tjenesteorgan for Den norske kirkes primære lokale enhet – soknene. Og hoveddelen av finansieringen kommer fra kommunene. For å sikre at den lokale forankringen beholdes så sterk som mulig selv i tilfeller hvor rådet dekker mange menigheter og flere kommuner, er det viktig at det arbeides godt med strukturer for å bygge og vedlikeholde relasjoner mellom organisasjonsenhetene, også til dels uavhengig av den formelle representasjonen i prostifellesrådet.