Høringssvar om ny arkivlov

1. Generelt

KS kan langt på vei slutte seg til de vurderinger og forslag som fremkommer i «Høyringsnotat – forslag til ny arkivlov» datert 5. oktober 2021. Høringsnotatet fremstår i hovedsak som godt gjennomarbeidet og begrunnet. Vi har likevel noen merknader til enkelte av forslagene og temaene som vil bli gjennomgått i det følgende.

Det er en utstrakt bruk av forskriftshjemler i forslaget. Det kan nok diskuteres om ikke loven burde hatt en mer utførlig regulering av de områder hvor forskrifter skal regulere spørsmålene. Vi erkjenner likevel at behovet for regulering i forskrift kan være hensiktsmessig på dette området, hvor utviklingen innen digitalisering har stor betydning. Behovet for raskere prosesser og mer detaljert regulering kan her være et relevant hensyn. Det innebærer samtidig at gode prosesser knyttet til forskriftsarbeidet blir svært viktig på arkivfeltet. Vi antar at det vil være fordelaktig om forskrifter til loven kan samles mest mulig i én forskrift, slik at man unngår et fragmentert regelverk, både når det gjelder prosessen og innholdet, og dermed kan få en mest mulig samlet regulering. 

Når det tas sikte på å henvise regulering av en så vidt stor andel viktige spørsmål til forskrift, blir det også vanskelig å kommentere den framstilling av økonomisk og administrative virkninger som er gjort. Dette understreker ytterligere behovet for å presentere forskrifter til loven mest mulig samlet, slik at også de økonomisk administrative virkningene kan vurderes samlet. Vårt inntrykk er at disse virkningene er undervurdert i høringsnotatet. Det er viktig at forskriftene utformes gjennom gode prosesser. Det vil blant annet innebære at de utvikles i tråd med anbefalingene i «Veileder for digitaliseringsvennlig regelverk».

2. Merknader til de enkelte bestemmelser i lovforslaget

2.1       § 2 Formål

Formålsbestemmelsen er bredt anlagt, og har utvidet perspektivet til arkivets rolle i samfunnet. Vi slutter oss til dette. Formålsbestemmelsen fanger etter vårt syn opp de vesentlige hensyn som arkivloven bør ivareta. Språklig sett fremstår imidlertid bestemmelsen som noe omstendelig.

2.2       § 2 Virkeområde

Vi slutter oss til at bestemmelsen om virkeområde i stor grad faller sammen med det foreslåtte virkeområdet for forvaltningsloven slik det utformet i NOU 2019:5 Ny forvaltningslov.  Vi forstår det slik at bakgrunnen for at departementet ikke vil gå videre med lovutvalgets forslag til utvidet virkeområde slik at det tilsvarer offentleglova, er at det ikke ville kunne gjøres uten grundigere utredning av hvilke administrative og økonomiske konsekvenser det vil få, særlig for kommunesektoren. Vi slutter oss til dette. Hjemmelen til å gi forskrifter kan gi mulighet for spesialtilpasninger hvis behov.  Det fremstår også som hensiktsmessig å ha en forskriftshjemmel som gir mulighet for å gjøre en nærmere vurdering av i hvilken utstrekning loven bør gjelde for virksomheter med dominerende offentlig eierandel/innflytelse. Disse virksomhetene er av ulik art, og det knytter seg klare utfordringer til å regulere dette området med generelle og sjablongmessige regler.

2.3       § 4 Arkivplikt for offentlige organ

Lovutvalget la seg etter vårt syn på en krevende modell når det gjelder arkivplikten, ved å foreslå omfattende dokumentasjonsplikter i arkivloven. Departementet har i høringsnotatet lagt seg på en etter vårt syn bedre og mer realistisk løsning ved å ta inn prinsipper for hvordan arkivene skal innrettes i en overordnet bestemmelse. Vi kan i hovedsak slutte oss til bestemmelsen i § 4 om dette, herunder også hjemmelen til å gi nærmere forskrifter. Hjemmelen til å gi forskrifter er imidlertid svært omfattende. Høringsnotatets forslag innebærer blant annet en risiko for at arkiveringsplikten ved dette kan bli mer omfattende enn nødvendig, særlig knyttet til at det skal utferdiges forskrift med krav om «kva som skal arkiverast og kva som er tilstrekkeleg å arkivere».  Det vil være svært viktig at det er fokus på denne risikoen i forskriftsarbeidet, slik at plikten til arkivering ikke blir uforholdsmessig ut fra en bredere vurdering.

Vi finner imidlertid grunn til å understreke at forskriftsreguleringen må legge til rette for digitalisering, deling av data og utvikling av innbyggerrettede, sammenhengende tjenester.  Dette perspektivet blir også viktig å ivareta i forskriftsarbeidet. Det vil etter vårt syn være nødvendig i forskriftsarbeidet at det sikres en tilstrekkelig bred medvirkning fra ulike fagprofesjoner for å dekke alle de spørsmål som oppstår, også under utarbeidelsen av høringsforslag til forskrifter. 

Forholdet til personopplysningsregelverket – GDPR og personopplysningsloven – er utdypet i kap. 7. I spesialmotivene til § 4 første ledd (s. 177) er konstatert at arkivlova slik den er foreslått gir behandlingsgrunnlag for personopplysninger, jf. personvernforordningen artikkel 6 nr. 1 c. Det kunne nok med fordel vært tatt inn i vurderingen i spesialmotivene i kap. 14 noe av den grundige og gode vurdering av forholdet til personvernforordningen som er gjort i kap. 7, slik at de juridiske vurderinger som fremgår i de alminnelige motiver også klart fremgår av spesialmotivene. Etter vår vurdering kan forholdet mellom arkivloven og personopplysningsregelverket komme som en egen veileder.  

Når det gjelder tredje ledd stiller vi spørsmål ved om ikke denne bestemmelsen egentlig dreier seg om internkontroll, og at slik kontroll for kommunens og fylkeskommunes del vil være ivaretatt gjennom kommunelovens krav til internkontroll i § 25-1. Forholdet mellom denne bestemmelsen og kommunelovens bestemmelse om internkontroll bør omtales nærmere i det videre lovarbeidet. 

2.4       § 5 Ansvar for arkivpliktig informasjon i felles system

I bestemmelsens første ledd er det slått fast at offentlige organer som samarbeider om å løse oppgaver i et felles system kan inngå avtale om hvem av dem som skal ha ansvaret for at informasjonen som blir dannet i systemet blir håndtert i samsvar med arkivloven.

Etter vår vurdering bør «kan» her erstattes med «skal». For det første fastslår personvernforordningen art. 26 nr. 1 en plikt. Det vil gi dårlig sammenheng med disse bestemmelsene om det i § 5 bare skal pekes på en adgang til å inngå slik avtale. For det andre vil plikt til å inngå en avtale være nødvendig for å sikre konsistent behandling av dokumentasjon og arkiv i felles systemer.

Kravet om at det skal inngås avtale må også gjelde for eksisterende felles systemer.

Med bakgrunn i dette vil forslaget til annet ledd være overflødig og kan tas ut.  

Når det gjelder forskriftshjemmelen i siste ledd vil vi bemerke at det også vil være behov for å kunne regulere ansvaret for tilgjengeliggjøring av informasjon i felles systemer. Disse vil ofte inneholde informasjon fra både statlig og kommunal sektor som for eksempel er under lagt ulike regimer for forskerinnsyn.

2.5       § 7 Forbud mot å føre arkiv ut av landet

Forholdet mellom forskriftshjemmelen i siste ledd, og første og andre ledd fremstår som uklar. Første og andre ledd legger klare begrensninger på muligheten til å føre arkiv ut av landet. Mens forskriftshjemmelen i siste ledd etter sin ordlyd åpner en generell adgang til å gi forskrifter om det samme. Vi antar at meningen er at forskriften med hjemmel i siste ledd må holde seg innenfor rammen i første og andre ledd. Vi antar at dette for eksempel kan ivaretas ved at det føyes til «kan gi forskrift med nærmere regler om utførsel som nevnt i første og andre ledd».

Et lovbestemt forbud mot å ta i bruk skytjenester slik departementet nå forslår er etter vår mening uheldig og kan være begrensende for digitalisering. Gode grunner kan tilsi at digitale arkiv med visse begrensninger bør kunne utføres til EU/EØS-området og land som er godkjent av EU.

2.6       § 8 Kassasjon av arkiv

I personopplysningsloven § 2 tredje ledd fremgår at «Bestemmelsene i personvernforordningen går i tilfelle konflikt foran bestemmelser i annen lov som regulerer samme forhold, jf. EØS-loven § 2.» Forholdet mellom denne bestemmelsen og bestemmelsen i forslag til ny arkivlov § 8 andre ledd, bør omtales nærmere.

2.7       § 10 Avlevering av arkiv til langtidsbevaring

Bestemmelsen i fjerde ledd om at nasjonalarkivet kan bestemme at kommunalt arkiv skal avleveres til nasjonalarkivet i nærmere bestemte tilfeller, bør inneholde en bestemmelse om at dette i så fall må skje i samråd med kommunen eller fylkeskommunen.

2.8       § 13 og 14 Tilsyn med etterleving av lova og bestemmelsen om straff

Vi erkjenner at det kan være behov for sanksjonshjemler ved alvorlige brudd på loven. Vi stiller likevel spørsmål ved om det samlede omfanget av sanksjonshjemler står i et rimelig forhold til betydningen og behovet. Det er foreslått tilsyns- og sanksjonshjemler om følgende forhold:

• Tilsyn med etterlevelse av loven
• Tilsyn med internkontrollen som skal sikre etterlevelse av loven
• Pålegg om retting
• Tvangsmulkt
• Straff ved forsettlig og grovt uaktsomt brudd på lovens bestemmelser.

Samlet sett gir dette et tilsyns-, sanksjons- og kontrollregime som fremstår som relativt massivt, uten at det er påvist at dette er nødvendig eller gir tilstrekkelige samfunnsøkonomiske gevinster.