Høringsinnspill om tiltak for lavere gebyrer innen vann og avløp

Vann- og avløpssektoren (VA) er en kapitalintensiv sektor, og en stor del av gebyrgrunnlaget for disse tjenestene (43 prosent i 2022) gjelder kapitalkostnader (renter og avskrivninger) for allerede gjennomførte investeringer. Kapitalkostnadenes betydning for gebyrutviklingen vil ikke bli mindre framover med det store investeringsbehovet kommunene står overfor på VA-området. KS støtter forslaget om en evaluering av hvordan selvkost som finansieringsmodell for vann- og avløpssektoren fungerer, herunder forlengelse av maksimal avskrivningstid på vann og avløpsnettet.

Oslo Economics og Momentum Solutions[1] har på oppdrag fra KS utarbeidet en rapport som drøfter muligheten for å justere dagens rammeverk for selvkost og tilhørende regelverk innenfor vann og avløp som kan bidra til riktigere og jevnere gebyrer over tid. Vurderingene i rapporten er oppsummert i følgende tabell:

Figur 1. Anbefalte tiltak innenfor VA-sektoren [2]

KS vil særlig peke på at tiltakene om å endre kalkylerente og forlenge avskrivningstid har positive effekter når det gjelder å få jevnere og riktige gebyrer over tid samtidig som de er enkle å gjennomføre. Tydeliggjøring av skillet mellom drift og investeringer vil videre bidra til å sikre at gebyrgrunnlaget fordeles korrekt over tid.

Årsgebyrer

SSB- Kostratall viser at en standardisert husstand i gjennomsnitt betalte 11.030 kroner i VA-gebyr inkl. merverdiavgift i 2022, med en variasjon fra kroner 3.300 kroner i kommunen med lavest gebyr til 24.920 kroner i kommunen med høyest gebyr.

Ettersom investeringer i og drift av ledningsnettet utgjør en vesentlig del av kostnadene innen VA og kommunene i stor utstrekning benytter full selvkost, vil det typisk være slik at tettbebygde kommuner har lavere VA-gebyrer enn spredtbygde kommuner. Lavest gjennomsnittsgebyr for VA i 2022 hadde kommunene i sentralitetsklasse 2 med 9.370 kroner, mens kommunene i sentralitetsklasse 6 lå høyest med kroner 11.460.

Figur 2. Sentralitetsklasser (SSB)

Med investeringsbehov i perioden 2021 – 2040 på 330 mrd. kroner (utenom nitrogenrensing og eventuelt nye krav fra EU), og fortsatt full gebyrfinansiering, anslår Oslo Economics, COWI og Kinei[3] at gjennomsnittsgebyret vil øke til om lag 21.000 kroner i 2020-priser i 2040 gitt en kalkulasjonsrente på 4 prosent. Men med en forenklet antakelse om jevn gebyrvekst vil gebyrene i kommunene variere fra cirka 7.000 kroner til cirka 40.000 kroner (2020-priser) i 2040. I tillegg pågår det fortsatt prosesser i EU med nye rensekrav og renseløsninger som Norge er forpliktet til å implementere i nasjonal lovgivning. Det er også behov for å finne gode og effektive løsninger for håndtering av overvann. Resultatet av disse prosessene vil kunne medføre ytterligere økninger i gebyrer fram mot 2040.

Det å skape forståelse hos innbyggerne for nødvendigheten av store investeringer, med de konsekvenser dette har for privatøkonomien, vil være en krevende oppgave. I denne sammenheng er det viktig at Stortinget som opinionsdanner utrykker forståelse for, eller også gir støtte til, de store utfordringene som må løses innen VA-sektoren. Prognosene fremover tilsier at gebyrene innenfor VA-sektoren kommer til å øke som følge av nye investeringer, og at det både er miljømessig og samfunnsøkonomisk fornuftig å gjennomføre et slikt løft. Det må forventes at det blir økende oppmerksomhet omkring VA-området både når det gjelder investeringsplaner og ikke minst krav til en kostnadseffektiv drift. Hvis investeringen som følge av revidert avløpsdirektiv ikke står i forhold til miljøgevinsten og tiltakene framstår som lite hensiktsmessige, vil dette kunne svekke tilliten til og forståelsen for miljøarbeid generelt, samt legitimiteten til slike EU-direktiv.

Statlige insentiver

Statlige investeringstilskudd vil kunne bidra til å dempe behovet for gebyrøkninger både til husholdninger og næringsliv, og innrettes slik at nasjonale målsettinger på miljøområdet oppnås. Tilskuddsordninger bør også stimulere til samarbeid på tvers av kommunegrenser dersom dette kan bidra til bedre løsninger eller reduserte kostnader.

Statlige investeringstilskudd innen VA-området er heller ikke et ukjent virkemiddel. Rensetiltak i Mjøsa (Mjøsaksjonen) og miljøpakke for Drammensvassdraget er gjennomført med betydelige statlige tilskudd, da vassdragenes tilstand ble vurdert til å ha nasjonal betydning. I tillegg til statlige tilskudd ble det under Mjøsaksjonene gitt statlige lån til kommunale tiltak, samt næringsliv og landbruk. En tilsvarende låneordning bør også kunne vurderes som et statlig virkemiddel med det store investeringsbehov VA-sektoren står overfor.

KS vil videre peke på at et alternativ til investeringstilskudd kan være en rentekompensasjonsordning (alternativt rente- og avdragskompensasjonsordning) der kompensasjonen kommer til fradrag i gebyrgrunnlaget for VA. En slik kompensasjonsordning har den fordel at målsettingene som lå til grunn for investeringstilskuddet kan beholdes, samtidig som behovet for årlig bevilgning over statsbudsjettet reduseres. Rentekompensasjonsordninger kan også innrettes slik at de bidrar til å utjevne gebyrforskjeller mellom kommuner, men bør da baseres på objektive kriterier og eventuelt med krav til kostnadseffektivitet. 

Andre regelverksendringer

Etter dagens regelverk skal selvkost innen VA beregnes på kommunenivå[4], og det er ikke tillatt med gebyrutjevning mellom kommuner som deltar i forpliktende interkommunale samarbeid (typisk interkommunale selskaper) på VA-området. Selv i interkommunale selskaper som er delegert totalansvaret for VA-tjenestene er det fortsatt kommunestyrene i den enkelte deltakerkommune som skal vedta gebyrene, og det interkommunale selskapet må føre separate selvkostregnskap per kommune. Per 2020 var det i underkant av 70 kommuner som deltok i ulike former for forpliktende interkommunale samarbeid på VA-området[5].

Utformingen av dagens selvkostregelverk kan dermed gjøre det mindre interessant å innlede forpliktende interkommunalt samarbeid på VA-området. Et resultat av dette kan være at det gjennomføres høyere investeringer enn det som hadde vært den samfunnsøkonomiske mest effektive løsningen. Eksempelvis er det i en artikkel i Fredrikstad Blad av 1.12.2020 anslått at investeringskostnadene ved å bygge et felles renseanlegg for Fredrikstad og Sarpsborg ville blitt 100 mill. kroner lavere enn om kommunene bygde hvert sitt anlegg. De lavere investeringskostnadene er imidlertid ikke jevnt fordelt. Fredrikstad ville fått redusert sine investeringskostnader med 500 mill. kroner med et felles renseanlegg, mens Sarpsborg ville fått økte investeringskostnader med 400 mill. kroner.

KS anbefaler at regjeringen i arbeidet med regelverksendringer innenfor selvkostområdet har særlig oppmerksomhet på incitamenter som kan fremme effektivitet og innovasjon, for eksempel fremmer samarbeid mellom kommuner om samfunnsøkonomisk effektive løsninger.

[1]^{, 2} Oslo Economics og Momentum på oppdrag fra KS: Tiltak for riktigere og jevnere gebyrer for vann og avløpstjenester.

[3] Oslo Economics, COWI og Kinei på oppdrag fra kommunal og distriktsdepartementet, Klima- og miljødepartementet og Helse- og omsorgsdepartementet – Mulighetsstudie for VA-sektoren med samfunnsøkonomiske analyser.

[4] ^{, 5} Oslo Economics, COWI og Kinei på oppdrag fra kommunal og distriktsdepartementet, Klima- og miljødepartementet og Helse- og omsorgsdepartementet – Mulighetsstudie for VA-sektoren med samfunnsøkonomiske analyser.