Høringssvar om NOU 2015:15 Sett pris på miljøet

Høring - NOU 2015:15 - Sett pris på miljøet. Rapport fra grønn skattekommisjon

Denne høringsuttalelsen fra KS består av to deler, der vi i del en kommenterer utvalgets mer overordnede, generelle betraktninger og konklusjoner mens vi i del to kommenterer noen av utvalgets mer spesifikke anbefalinger.

1. 1.      Overordnede betraktninger og konklusjoner

Hovedmålet for utvalgets arbeid har vært «å vurdere om og hvordan en ved økt bruk av klima- og miljøbegrunnede avgifter, og reduksjoner i andre skatter og avgifter, kan oppnå både lavere utslipp av klimagasser, et bedre miljø og en god økonomisk utvikling.»

Innstillingen er bygget på det grunnleggende prinsipp at forurenser skal betale, gjennom en avgift på miljøskadelige innsatsfaktorer, produkter eller aktiviteter. Dette vil gi insentiver til å redusere utslipp, samtidig som det blir mer lønnsomt å utvikle og ta i bruk ny og mer miljøvennlig teknologi. I tillegg kan dette bidra til at utslippskutt gjennomføres til lavest mulig kostnad. Utvalget fastslår derfor at miljøavgifter bør tas i bruk i større grad enn hittil.

KS er enig i at «forurenser betaler» er et viktig, veiledende prinsipp for miljø- og klimapolitikken. I praktisk politikk er det likevel viktig at gjennomføringen av prinsippet, med tilhørende avgifter, tilpasses dagens internasjonale og nasjonale politiske virkelighet. Det innebærer etter KS’ oppfatning at målene for klimapolitikken vanskelig kan nås gjennom økt bruk av avgifter og kvotesystemer alene. KS vil i det følgende begrunne og utdype dette synspunktet.

Utvalget anbefaler at det innføres en lik CO2-avgift for alle utslippskilder i ikke-kvotepliktig sektor, ut fra hensyn til kostnadseffektivitet. Samtidig vises det til at graden av fleksibilitet for kjøp og salg av utslippsreduksjoner i ikke-kvotepliktig sektor i EU vil avgjøre nivået for CO2-avgiften.

Med stor fleksibilitet, vil prisen for slike utslippskutt danne prisnivået også i ikke-kvotepliktig sektor i Norge. Med lite fleksibilitet, vil Norge i praksis få et innenlandsk mål for ikke-kvotepliktig sektor, skriver utvalget. Dette er en konklusjon KS slutter seg til. Utvalget fastslår imidlertid at CO2-avgiften i ikke-kvotepliktig sektor da bør settes slik at dette innenlandske målet nås, ut fra marginal tiltakskostnad.

Til dette vil KS anføre følgende: Det er ikke sikkert at det i praksis vil bli stor grad av fleksibilitet i den praktiske gjennomføringen av den felles måloppnåelsen i ikke-kvotepliktig sektor (slik utvalget også er inne på), selv om regelverket vil åpne for det. Ingen land har foreløpig gjort bruk av slike mekanismer i det nåværende regimet for felles måloppnåelse i EU innen 2020. Samtidig er det sannsynlig at Norge vil få et mål for kutt i ikke-kvotepliktig sektor som ligger nær 40 prosent sammenlignet med 2005-nivået.

I rapporten Klimatiltak og utslippsbaner mot 2030 (M-386/2015) har Miljødirektoratet laget en oversikt over norske klimagassutslipp fordelt på kvotepliktig og ikke-kvotepliktig sektor. Den viser at utslippene i ikke-kvotepliktig sektor vil ligge på mellom 28 og 27 millioner tonn fram til 2030 dersom det «ikke iverksettes nye tiltak og virkemidler».

Samtidig har Miljødirektoratet laget tre tiltakspakker for å vise hvordan forskjellige målsettinger kan oppnås. Med tiltak til under 500 kroner pr tonn kan det oppnås kutt på 24 prosent, med tiltak til opptil 1500 kroner pr tonn kan det oppnås kutt på 37 prosent og med tiltak til også over 1500 kroner pr tonn kan det oppnås kutt på 44 prosent.

Alle disse pakkene omfatter et sett av forskjellige tiltak, ikke bare avgiftstiltak. At det totale målet for norske kutt i ikke-kvotepliktig sektor da i praksis vil kunne nås med en utvidet CO2-avgift som hovedvirkemiddel, synes derfor diskutabelt. KS vil i denne sammenheng vise til de mange politiske reaksjonene som kom på de foreslåtte avgiftspakkene i statsetatenes Klimakur-rapport i 2010.

KS vil her også peke på Stortingets mål om omstilling til et lavutslippssamfunn og behovet for omstilling av norsk økonomi. Dette vil kreve strukturelle omlegginger allerede nå, for eksempel innen arealbruk og valg av teknologiske løsninger. Ett eksempel på det er at de teknologiske valgene som tas for de mange fergene som nå skal skiftes ut, vil styre fergeflåtens utslipp de nærmeste 30-40 årene. Slik markedsintroduksjon av ny teknologi på svært kort tid kan vanskelig oppnås gjennom en generell CO2-avgift som skal være lik for alle utslippskilder i ikke-kvotepliktig sektor.

1. 2.      Kommentarer til avgiftsforslag i enkeltsektorer

KS konstaterer at utvalget har gjennomført en bred og detaljert gjennomgang av aktuelle temaer. I det følgende vil vi likevel begrense våre kommentarer til noen punkter som berører kommunesektoren direkte.

I 3.3.1 legger utvalget til grunn at avgifter «på kjøp, eie og bruk av nullutslippsbiler bør vurderes på prinsipielt samme måte som avgifter på kjøp, eie og bruk av konvensjonelle biler.» Derfor anbefaler utvalget at nullutslippsbiler ilegges engangsavgift og årsavgift på samme måte som andre biler og at fritaket for merverdiavgift fjernes.

Skal den norske bilparken være utslippsfri i 2030, slik Miljødirektoratet (M229-2014) mener vil være nødvendig for å få en omstilling til et lavutslippssamfunn, må det etter KS’ mening fortsatt være vesentlig billigere å kjøpe og kjøre utslippsfrie biler enn bensin- og dieselbiler.

Nullutslippsbilenes andel av den totale bilparken er nå på rundt 2,5 prosent. Skal Miljødirektoratets anbefalinger følges, må andelen økes vesentlig i løpet av få år. Dette vil kreve fortsatt bruk av særskilte økonomiske virkemidler, bestemt av statlige myndigheter.

En indikasjon på behovet for slike virkemidler er forskjellen i elbil-salget i Norge og Sverige. KS vil her også peke på anslagene i grunnlagsdokumentet for Nasjonal transportplan 2018-2029, med kutt på inntil ni millioner tonn CO2 pr år innen 2030 i transportsektoren gjennom teknologi- og drivstofftiltak.

For øvrig har staten, fylkeskommuner og kommuner investert betydelige beløp i infrastruktur og tilrettelegging for bruk av el-biler. Dette gjør det også viktig å ha virkemidler som tar vare på disse investeringene.

Utvalget foreslår i kapittel 6.3.9 at det utarbeides et regelverk for miljø- og køprising for alle lette kjøretøyer i storbyer. Regelverket skal ta hensyn til at de marginale eksterne kostnadene ved luftforurensning og kø er høyere i storbyene og at de varierer over døgnet og med type kjøretøy.

Utvalget peker på at det først og fremst er i storbyene at lokal luftforurensing fra veitrafikk er et større problem, og at flere storbykommuner ønsker å iverksette direkte reguleringer som forbud mot bruk av dieselbiler på enkelte dager eller forbud mot kjøring inn til sentrum. Utvalget mener at i mange tilfelle vil miljø- og køprising være mer hensiktsmessige trafikkregulerende virkemidler enn direkte reguleringer.

KS vil i denne forbindelse peke på nasjonal og internasjonal forskning som viser at effekten av lokale klimatiltak øker vesentlig hvis de gjennomføres koordinert som et samlet sett av tiltak.

Slike tiltakspakker bør omfatte både samordnede areal- og transporttiltak, avgiftstiltak, reguleringer (som KS-medlemmer har søkt om tillatelse til å iverksette) og teknologitiltak. Erkjennelsen av dette utgjør i stor grad idegrunnlaget for den nye, statlige ordningen med bymiljøavtaler.

Sammensetningen av tiltakene må det i tråd med norske lokaldemokratiske prinsipper være opp til folkevalgte lokale myndigheter å bestemme – slik det legges opp til i føringene for bymiljøavtalene.

Samtidig har de enkelte byområder forskjellige utfordringer. Å legge vekt på ett bestemt av flere aktuelle virkemidler og utelukke andre, slik utvalget gjør, er derfor etter KS’ oppfatning ikke formålstjenlig.

Utvalget drøfter i kapittel 8.2.9 hvordan mengden av avfall på avveie i naturen kan begrenses gjennom gebyrer. En renovasjonsavgift som inkluderer levering kan svekke insentivene til å begrense søppelmengden. En ordning med betaling per levering kan bidra til at flere dumper avfall i naturen eller kjører til nabokommunen. Utvalget ender opp med å anbefale at «kommunene bør utforme renovasjonsavgiften på en måte som hindrer søppel fra å havne i naturen». KS tolker dette slik at avgiften bør bestemmes lokalt ut fra lokale forhold, med fri innlevering, der kostnadene dekkes gjennom den faste renovasjonsavgiften, som hovedprinsipp.

I kapittel 7.2.3.2 «Utslipp fra forbrenning av avfall» foreslås det å innføre CO2-avgift på utslipp av avfallsforbrenning. KS vil i denne forbindelse peke på at det er svært viktig for alle aktører å minimere avfallsmengden og deretter øke materialgjenvinningen. Likevel vil det gjenstå avfall som bare kan energigjenvinnes. Dette er avfall som det fortsatt ikke finnes alternative gjenvinningsmetoder for.

Samtidig sliter flere av de kommunalt eide forbrennings- og varmegjenvinningsanleggene tungt økonomisk, blant annet som følge av stor norsk avfallseksport til Sverige, som igjen er en følge av en ulik konkurransesituasjon. En CO2-avgift som er forskjellig fra tilsvarende nivå i Sverige vil dermed for Norges del først og fremst resultere i økt norsk avfallseksport til Sverige.

I kapittel 7.2.3.1 påpeker utvalget at varige arealendringer fra en kategori som binder CO2 til en kategori med lavere CO2-opptak vil føre både til et umiddelbart utslipp av klimagasser og varig redusert opptak. Derfor foreslår utvalget at det ilegges en CO2-avgift på slik omdisponering. Samtidig skriver utvalget at «det må utredes nærmere hvordan en slik avgift kan utformes, herunder hvilke endringer som skal utløse avgiftsplikt».

I rapporten foreslår utvalget også at det innføres en avgift på bruk av naturareal, som tiltak for å opprettholde biologisk mangfold.

KS gir sin tilslutning til at disse forslagene utredes nærmere.

Utvalget anbefaler i kapittel 9.2.3.2 at merverdiavgiftssatsen for persontransport heves til det generelle avgiftsnivået. Ifølge utvalget vil ikke dette føre til vridninger fra kollektivtrafikk til bilbruk, ettersom det forutsettes at myndighetene samtidig øker kostnadene for bilbruk, slik at vridningseffekter ikke oppstår.

Utvalget peker videre på at økte kostnader kan gi grunnlag for kompensasjon ifølge avtalene om det offentliges kjøp av persontransporttjenester, og at dette bør vurderes nærmere.

KS vil her påpeke at økningen i satsen for merverdiavgiften for persontransport fra åtte til ti prosent har resultert i økte billettpriser i flere kollektivtransportselskaper, begrunnet med at økningen i merverdiavgiften ikke er blitt tilstrekkelig kompensert. Før utvalgets forslag realitetsbehandles, må alle sider av dette spørsmålet, innbefattet virkninger for transportetterspørsel og transportmiddelfordeling, derfor utredes nærmere. 

Utvalget anbefaler å innføre en ordinær CO2-avgift for gass til innenriks sjøfart og offshorefartøy på nivå med et nytt, generelt avgiftsnivå for klimagassutslipp. I kapittel 11.3.3.4 påpeker utvalget at det i tråd med eksisterende avtaler er sannsynlig at stat og fylkeskommuner må gi operatører av riks- og fylkesveiferger med LNG-drift kompensasjon for avgiftsøkningen.  Etter KS’ oppfatning må det utredes nærmere hvordan fylkeskommunene kan tilføres midler til dette, slik at driften kan opprettholdes som før.