Stort behov for nye medarbeidere fremover

KS har beregnet rekrutteringsbehovet i kommunesektoren frem mot 2031. Beregningene er gjort ved bruk av KS’ rekrutteringsmodell. Data i modellen er hentet fra KS’ PAI-register, samt en befolkningsprognose fra SSB.

Rekrutteringsmodellen lager en prognose ti år frem i tid over behovet for årsverk og ansatte. I tillegg beregner den antall forventede avganger, og antall rekrutteringer som må til for å dekke opp for dem som slutter og for å møte fremtidig behov for ansatte.

Det er mange faktorer som kan påvirke rekrutteringsbehovet – faktorer som kan endre seg over tid. Eksempler på slike faktorer kan være:

• Andelen barn i barnehage
• Stillingsstørrelse
• Sykefravær
• Pensjonsalder
• Turnover
• Utdanningsnivå
• Produktivitet
• Antall elever/barn per lærer/barnehagelærer
• Nye oppgaver kan bli tilført kommunene, eller kommunene kan sette ut oppgaver

Det er i tillegg tatt utgangspunkt i en befolkningsprognose fra SSB som antar moderate anslag for fruktbarhet, levealder, nettoinnvandring og innenlands flyttemønster (MMMM). Det er samtidig naturlig å tenke seg at faktorene nevnt ovenfor ikke vil forbli på dagens nivå i den kommende tiårsperioden. Denne usikkerheten må det tas hensyn til når resultatene leses.

Behov for årsverk frem mot 2031

Ved inngangen til 2021 var det ca. 399.100 årsverk i kommuner og fylkeskommuner. I perioden fra 2021 til 2031 forventes befolkningen å øke med ca. 6,8 prosent. Dette tilsvarer omtrent 367.900 innbyggere. For at kommunesektoren skal kunne tilby samme nivå på tjenestene den nærmeste tiårsperioden må antall årsverk øke med om lag 46.500 frem mot 2031. Dette tilsvarer en økning på omtrent 11,6 prosent. Alderssammensetningen i befolkningen forventes å endre seg slik at spesielt helse- og omsorgssektoren, som er en arbeidskraftintensiv sektor, forventes å møte stor etterspørsel. Dette er en grunn til at behovet for årsverk vokser raskere enn befolkningen.

Tabellen nedenfor viser behovet for årsverk per sektor frem mot 2031. Det er store forskjeller i fremtidig behov for årsverk mellom sektorene. Den klart største økningen i årsverksbehov forventes innenfor helse- og omsorg med ca. 45.600 årsverk. Dette tilsvarer en økning på 28,9 prosent. I de andre sektorene forventes endringen å ligge mellom -4,7 og 8,1 prosent frem mot 2031.

Behovet for årsverk i barnehagesektoren bestemmes av flere faktorer. Blant annet andelen kommunale barnehager (dette notatet tar ikke for seg årsverksbehov i private barnehager), dekningsgraden i barnehager, samt antall barn per voksen i barnehagene.

I undervisningssektoren forventes behovet for årsverk å synke med 4,7 prosent. Dette tilsvarer ca. 6.500 årsverk.

Som det kommer frem av figuren ovenfor så forventes årsverksbehovet i de ulike sektorene å utvikle seg svært ulikt. Dette fører også til at andelen årsverk de seks sektorene utgjør av totalt antall årsverk vil endre seg. Ved inngangen til 2021 utgjorde helse- og omsorgssektoren i underkant av 40 prosent av totalt antall årsverk. Frem mot 2031 forventes denne andelen å øke til litt oppunder 46 prosent.

Undervisningssektoren utgjorde ved inngangen til 2021 i underkant av 34 prosent av totalt antall årsverk. Denne andelen forventes redusert til nesten 29 prosent frem mot 2031. De andre sektorene forventes i 2031 å utgjøre mellom 0,2 og 0,4 prosentpoeng mindre enn de gjør per i dag.

Den nevnte figuren viser årsverksbehovet per sektor. Rekrutteringsmodellen beregner også årsverksbehovet for i alt 29 ulike yrkesgrupper. En yrkesgruppe er en aggregering av stillingskodene som fremkommer av Hovedtariffavtalen. For eksempel består yrkesgruppen sykepleier av de tre stillingskodene for sykepleier, spesialsykepleier og klinisk spesialsykepleier. Det er for mange yrkesgrupper til at alle kan nevnes i dette notatet. Men som eksempler kan det nevnes at behovet for sykepleierårsverk forventes å øke fra i underkant av 26.400 i dag til nærmere 33.900 ved slutten av fremskrivingsperioden. Behovet for ingeniørårsverk forventes å øke fra i overkant av 4.800 per i dag til nærmere 5.200 i 2031. Når det gjelder ingeniørårsverk vil det være store lokale forskjeller ettersom prosjekter knyttet til infrastruktur og klimatilpasning og lignende varierer stort fra kommune til kommune.

Behov for ansatte frem mot 2031

Ettersom en stor andel av de ansatte i kommunal sektor ikke jobber i fulle stillinger, er det flere ansatte enn det er årsverk. Ved inngangen til 2021 var det om lag 496.900 ansatte i kommuner og fylkeskommuner.

Behovet for ansatte vil som regel bevege seg i samme retning som behovet for årsverk. Men en endring i gjennomsnittlig stillingsstørrelse vil påvirke behovet for ansatte. Dersom gjennomsnittlig stillingsstørrelse øker, vil behovet for ansatte ikke øke i samme grad som behovet for årsverk. Den gjennomsnittlige stillingsstørrelsen varierer mellom de ulike sektorene. For eksempel er den i undervisningssektoren på ca. 85 prosent, mens den i helse- og omsorgssektoren er på omtrent 74 prosent. Det betyr at dersom helse- og omsorgssektoren beholder samme gjennomsnittlige stillingsbrøk og får flere nyansatte enn undervisningssektoren så vil gjennomsnittlig stillingsstørrelse i kommunal sektor totalt sett reduseres. Dette fører igjen til at behovet for ansatte vokser raskere enn behovet for årsverk.

Gjennomsnittlig stillingsstørrelse varierer også med alder. Dersom det over tid skjer en endring aldersfordelingen til de ansatte kan dette påvirke behovet for ansatte i den ene eller andre retningen. Dersom en stor gruppe ansatte med tiden går inn i en alder der gjennomsnittlig stillingsstørrelse normalt sett er høy for denne yrkesgruppen, forventes også denne yrkesgruppen å utføre flere årsverk enn de gjorde ved yngre alder. Aldersfordeling per yrkesgruppe spiller dermed en viktig rolle i å estimere fremtidig behov for ansatte.

I tillegg til at endringer i aldersfordelingen til de som allerede er ansatt kan påvirke fremtidig behov, kan også aldersfordelingen til nyansatte påvirke behovet for ansatte. For eksempel er det mer sannsynlig at en nyansatt 25-åring i den nærmeste tiårsperioden vil øke sin stillingsbrøk, fremfor at en nyansatt 50-åring vil gjøre det, ettersom 25-åringer i snitt har lavere stillingsbrøk enn de eldre enn 25. Det er umulig å vite aldersfordelingen til fremtidig nyansatte. Det er derfor antatt at aldersfordelingen til nyansatte den nærmeste tiårsperioden, vil være lik gjennomsnittlig aldersfordelingen til nyansatte de siste fire årene.

I 2020 ble det utført nesten 13.000 årsverk merarbeid i kommuner og fylkeskommuner. Merarbeid vil si timer en deltidsansatt har jobbet utover avtalt stillingsstørrelse, og som ikke er overtid. Det meste av merarbeid skjer i helse- og omsorgssektoren (over 10.000 årsverk). Dersom man inkluderer merarbeid i totalt antall årsverk vil gjennomsnittlig stillingsstørrelse i henholdsvis undervisnings – og helse- og omsorgssektoren øke fra ca. 85 og 71 prosent til nesten 86 og 76 prosent (se tabell 1.1.2 i Hovedpublikasjonen for mer). Dersom mengden merarbeid endrer seg over tid, vil det påvirke behovet for ansatte. Hvis det, for eksempel, er et økende behov for årsverk i helse- og omsorgssektoren og de ansatte samtidig slutter å jobbe merarbeid, vil dette øke behovet for ansatte ytterligere. Selv om det er et politisk ønske å redusere mengden merarbeid, så er det antatt i dette notatet at graden av merarbeid den nærmeste tiårsperioden vil holde seg på dagens nivå.

Behovet for ansatte er estimert å øke med 12,1 prosent frem mot 2031. Dette tilsvarer en økning på ca. 60.200 personer. Behovet for ansatte forventes dermed å øke noe raskere enn behovet for årsverk. Dette skyldes, som nevnt, at helse- og omsorgssektoren, en sektor der de ansatte har relativt lav gjennomsnittlig stillingsstørrelse, forventes å vokse markant. Behovet for ansatte i denne sektoren forventes å vokse med 28,2 prosent, noe som tilsvarer omtrent 60.300 personer. Denne sektoren utgjorde ved inngangen til 2021 i underkant av 43 prosent av alle ansatte i kommuner og fylkeskommuner. Dette forventes å øke med litt over 6 prosentpoeng frem mot 2031.

I de andre sektorene forventes behovet for ansatte å endres med mellom -4,9 og 7,9 prosent. Behovet for ansatte forventes å synke med 4,9 prosent i undervisningssektoren. Dette tilsvarer ca. 8.000 færre ansatte.

Merk at i tabellen så stemmer ikke summen av antall ansatte per sektor nødvendigvis overens med totaltallene på nederste rad. Dette kommer av at en del ansatte jobber i mer enn én sektor, og derfor telles to eller flere ganger.

Hvor mange må rekrutteres?

For å kunne tilby de samme tjenestene i fremtiden må ansatte som slutter erstattes av nye ansatte. I tillegg vil det økte behovet for ansatte gjøre at det må ansettes flere personer enn antall personer som slutter. Den forrige tabellen viste hvor mange ansatte som trengs den nærmeste tiårsperioden. Ved å kombinere dette med antall avganger, kan man estimere hvor mange som må rekrutteres, både for å dekke opp for de som slutter, samt å møte det økte behovet for ansatte.

Gitt at turnover den nærmeste tiårsperioden holder seg på samme nivå for de ulike yrkesgruppene, vil ca. 54.000 personer forlate kommunal sektor hvert år frem mot 2031. For å dekke opp for de som slutter, samt å møte fremtidig behov for ansatte må det rekrutteres i omtrent 60.100 personer hvert år frem mot 2031. Selv om det i gjennomsnitt må rekrutteres 60.100 per år, vil dette tallet endre seg gjennom perioden. Fra 2021 til 2022 må det rekrutteres ca. 58.700 personer, mens det i 2031 må rekrutteres ca. 65.500 personer.

Det er alltid en kostnad ved å rekruttere nye ansatte. Selve ansettelsesprosessen har en kostnad, og opplæring av nye ansatte har en kostnad. Det er derfor verdt å merke seg at mange av dem som blir rekruttert til kommunesektoren har erfaring fra samme sektor fra tidligere ansettelsesforhold.

Hva bestemmer behovet for årsverk, ansatte og rekrutteringer?

Det er mange faktorer som er med på å bestemme hvor mange årsverk og hvor mange ansatte fremtidens kommuner og fylkeskommuner vil trenge, og hvor mange rekrutteringer som er nødvendig for å møte fremtidig behov for ansatte. Noen faktorer er umulig å påvirke, mens andre er fullt mulig å påvirke.

Den største driveren som bestemmer etterspørselen etter årsverk/ansatte er befolkningsveksten, og strukturendringer i denne. Jo flere mennesker som bor i landet, desto flere ansatte trengs det for å opprettholde et høyt nivå på de kommunale tjenestene. Men en endret aldersfordeling i befolkningen vil påvirke ulike typer yrker svært ulikt. Hvis en økt andel av befolkningen befinner seg i aldersgruppen 1-5 år vil dette føre til økt etterspørsel etter ansatte barnehagesektoren. Hvis en økt andel av befolkningen befinner seg i aldersgruppen 70+ år vil dette føre til økt etterspørsel etter omsorgsyrker.

I tillegg kan sentralt bestemt politikk føre til endret adferd i befolkningen som kan påvirke behovet for ansatte. For eksempel kan en endring i kontantstøtteordningen føre til at andelen foreldre som ønsker barnehageplass enten øker eller reduseres, noe som kan føre til endret etterspørsel etter ansatte i barnehager. Endringer i pensjonsordninger kan påvirke når folk velger å gå av med pensjon. Dersom dette fører til at folk står lenger i jobb vil det dempe behovet for nyansettelser i prognoseperioden.

Kontantstøtte, pensjonsreform, samhandlingsreform, bemanningsnormer (slik som lærernormen), IA-avtale etc. er eksempler på ytre faktorer som kan føre til endringer i behovet for ansatte.

Som følger av kommunereformen så vil kommuner og fylkeskommuner fortsette å slå seg sammen den kommende tiårsperioden. Dette vil påvirke behovet for ansatte. Dersom flere oppgaver blir tillagt kommunene vil personellbehovet øke. Dersom kommunesammenslåinger på noen områder har en positiv effekt på produktiviteten vil det dempe behovet for ansatte.

Heltidserklæringen, som ble skrevet under av KS, Delta, Fagforbundet og Norsk Sykepleierforbund i 2013 og fornyet i 2015 og 2018, har som mål få til en større heltidskultur i kommunesektoren (les mer på www.heltid.no). Økt heltid vil føre til at samme antall ansatte utfører flere årsverk. Arbeidstilbudet øker. Dette vil dempe etterspørselen etter nye ansatte. Økte (eller reduserte) stillingsstørrelser er et eksempel på en faktor som en kommune har mulighet til å påvirke, og som kan endre behovet for ansatte i den ene eller andre retningen.

Eksempler på andre faktorer som en kommune kan påvirke er produktivitet, turnover og sykefravær. Økt produktivitet, for eksempel som følger av å ta i bruk ny teknologi, vil redusere behovet for årsverk. Lavere turnover vil redusere behovet for rekrutteringer og kostnadene dette fører med seg. Redusert sykefravær vil redusere bruken av vikarer og kostnadene sykefravær fører med seg.

Om antakelsene for tallene

Resultatene som har blitt presentert hittil har tatt utgangspunkt i at faktorer som produktivitet, stillingsstørrelse, sykefravær, turnover, utdanningsnivå etc. vil holde seg på dagens nivå også den nærmeste tiårsperioden. Det er lite trolig at alle disse faktorene om ti år vil være på samme nivå som de er i dag. I tillegg er det tatt utgangspunkt i SSBs MMMM-alternativ for befolkningsprognose.

Gjennomsnittlig stillingsstørrelse i kommunal sektor er i overkant av 80 prosent. Helse- og omsorgssektoren har lavest gjennomsnittlig stillingsstørrelse med ca. 74 prosent. En endring i gjennomsnittlig stillingsstørrelse vil ikke endre behovet for årsverk. Det vil derimot endre behovet for ansatte. Dersom alle øker sin stillingsstørrelse med for eksempel fem prosentpoeng vil like mange mennesker utføre flere årsverk.

For mange yrkesgrupper er det usannsynlig å øke gjennomsnittlig stillingsstørrelse. For eksempel for yrkesgruppene i administrasjonen hos en kommune der gjennomsnittlig stillingsstørrelse allerede er høy (i underkant av 89 prosent på nasjonalt nivå). Men i helse- og omsorgssektoren er det flere yrkesgrupper med relativt lave stillingsstørrelser hvor det er «mye å gå på».

Den faktoren i SSBs befolkningsprognoser det er knyttet størst usikkerhet rundt er nettoinnvandringen. Det vil si antall innvandrede minus antall utvandrede. Dersom man skal lage en prognose over personellbehovet i kommunal sektor, må man ta høyde for usikkerhet i befolkningsprognosen som modellen tar utgangspunkt i.

Det er en rekke andre faktorer som kan påvirke behovet for ansatte som ikke er nevnt ovenfor. For eksempel er det naturlig å anta at produktiviteten om ti år er høyere enn den er per i dag. For noen yrkesgrupper vil trolig turnover endre seg over tid. I tillegg er det mye usikkerhet knyttet til SSBs befolkningsprognoser. Det er en del usikkerhet knyttet til slike prognoser, og usikkerheten blir større jo lenger ut i prognoseperioden man kommer.