Lavlønn i kommunesektoren

Lavlønnsutvalget ble oppnevnt 10. mars 2023. Utvalget ble bedt om å kartlegge omfang og utvikling av lavlønn i Norge, og kjennetegn ved de lavlønte. Partene i arbeidslivet, herunder KS, var representert i utvalget. Utvalget leverte sin rapport 17. juni 2024.

Utvalget finner at lønnsforskjellene og omfanget av lavlønn i Norge økte fra 1997 til 2015, men har deretter vært stabilt. Et enstemmig utvalg konkluderer med at systemet for lønnsdannelse i stor grad fungerer godt når det gjelder å begrense omfanget av lavlønn. Utvalget anbefaler ingen større retningsendring, men foreslår styrket innsats for økt organisasjonsgrad og tariffavtaledekning, samt at en følger utviklingen i ulike indikatorer for lønnsforskjeller og lavlønn. KS støtter utvalgets anbefalinger. KS’ høringssvar finner du her.

I denne artikkelen presenteres tall om lavlønte i kommunal sektor særskilt, og kjennetegn ved disse. Det gis også en oversikt over utviklingen i lønnsforskjeller i kommunal sektor.

Oppsummering

Lavlønn kan defineres på mange ulike måter. 2/3-deler av median lønn for heltidsansatte i økonomien samlet, og 85 prosent av gjennomsnittlig industriarbeiderlønn i NHO-området, er ofte brukte grenser for lavlønn. Andelen lavlønte og utviklingen i denne vil avhenge av hvilken definisjon en velger. Etter førstnevnte definisjon har lavlønnsandelen i kommunesektoren økt i årene mellom 2004 og 2023, mens den etter sistnevnte definisjon har sunket i samme periode. I 2023 var andelene henholdsvis 5,2 og 14,8 prosent disse definisjonene. Andelen lavlønte er lavere i kommunesektoren enn i privat sektor.

Andelen lavlønte henger i stor grad sammen med utviklingen i sysselsetting i kommunesektoren. Økt nivå på utdanning trekker lavlønnsandelen ned. Samtidig utgjør yngre arbeidstakere en stadig økende andel av samlet sysselsetting i kommunesektoren, noe som trekker lavlønnsandelen opp. I tillegg har utfallene av lønnsoppgjørene i både kommunal og privat sektor påvirket lavlønnsandelene fra år til år.

Lavlønn forekommer i all hovedsak blant yngre arbeidstakere i stillinger uten krav til utdanning. Assistenter og renholdere utgjør de største stillingene der forekomsten av lavlønn er høyest. En høyere andel menn enn kvinner har lønn under førstnevnte definisjon, mens andelen er omtrentlig lik etter sistnevnte definisjon.

Lavlønn er også mest utbredt blant deltidsansatte, og de har langt høyere turnover enn andre ansatte. Andelen som forblir varig lavlønte i kommunesektoren er derfor betydelig lavere enn andelen er for et enkelt år. Andelen ansatte som var lavlønte i både 2022 og i 2023 var henholdsvis 2,0 og 8,8 prosent etter de to definisjonene av lavlønn. 

Lønnsforskjellene i kommunal sektor er små, sammenlignet med privat sektor. Fra 2004 til 2008 ble lønnsforskjellene i kommunesektoren mindre, mens de har økt igjen fram mot 2023. Mye tyder på at de økte lønnsforskjellene hovedsakelig skyldes større avstand mellom topp og bunn av lønnsfordelingen, og i mindre grad utviklingen i midten av lønnsfordelingen.

Definisjon av lavlønn

Lavlønn er ikke noe som er klart definert, og kan variere med problemstilling. Lavlønnsutvalget definerte heller ikke én bestemt grense for lavlønn, men så på flere ulike indikatorer. Utvalget la mest vekt på to tredeler av median lønn i økonomien samlet som grense for lavlønn i sin rapport, og anbefalte at utviklingen i omfang av lavlønn etter denne grensen skulle følges i årene framover. Utvalget anbefalte også at andelen med lønn under 85 prosent av gjennomsnittlig industriarbeiderlønn skulle følges framover.

I denne artikkelen benyttes de samme grensene for lavlønn som lavlønnsutvalget la vekt på. To tredeler av median lønn for heltidsansatte i økonomien samlet er i det følgende kalt med23, mens 85 prosent av gjennomsnittlig industriarbeiderlønn er kalt tbu85. Tbu85 framkommer av TBU-rapportens tabell 2.16. Tall for median lønn framkommer av samme tabell, slik at med23 kan utledes av tallene i tabellen.

Tabell 1 viser lavlønnsgrensene som benyttes i denne rapporten for årene 2004 til 2023. I 2023 var tbu85 486.625 kroner for et fullt årsverk, mens med23 var 420.600 kroner, altså en differanse på 66.000 kroner. Valg av grense har dermed stor betydning for hvor mange som defineres som lavlønte. I tillegg kan kjennetegn ved de lavlønte, som for eksempel kjønnsfordeling, være ulik ved valg av grense.  

Nivåene på lavlønnsgrensene er et resultat lønnsoppgjørene. Nivåene kan altså øke mer (eller mindre) enn den generelle lønnsveksten i samfunnet, noen som igjen kan påvirke hvor mange som til enhver tid defineres som lavlønte.

Kilde: TBU-rapporter for 2004-2023. Tabell 2.16 i TBU-rapporten for 2024. Tbu85 er 85 prosent av gjennomsnittlig industriarbeiderlønn, mens med23 er 2/3 av median lønn for heltidsansatte i Norge. Tbu85 framkommer direkte av tabell 2.16 i TBU-rapporten, mens med23 er utledet fra tall for median lønn i samme tabell.

Lønnsbegrep

Lønn er i denne artikkelen definert likt som i annen lønnsstatistikk, som i for eksempel i TBU- og TBSK-rapportene. Det vil si at lønn er grunnlønn pluss faste og variable tillegg, men ikke overtid. Deltidsansattes lønn er omregnet til hva det ville tilsvart i full stilling.

Merk at det i denne artikkelen er lønn, og ikke inntekt det er snakk om. Inntektsbegrepet omfatter mer enn bare lønn, som for eksempel kapitalinntekter eller offentlige overføringer. Det å ha lav lønn er derfor ikke ensbetydende med å ha lav inntekt.

Merk at vi også kun ser på enkeltpersoners lønn, og ikke samlet lønn for en husholdning. De fleste er del av en husholdning med flere inntektskilder. En 20-åring som jobber som assistent i en barnehage, og bor hjemme med sine foreldre kan ha lav lønn, selv om husholdningen samlet har god inntekt.

Analyseenhet og utvalg

Når en ser på omfang av lavlønn, er det viktig å være klar over hva man teller. En kan enten telle (1) antall arbeidsforhold under en lavlønnsgrense, (2) antall personer under en lavlønnsgrense der kun hovedarbeidsforholdet telles, (3) antall personer hvis samlede lønn i alle stillinger er under en lavlønnsgrense, eller (4) antall årsverk under en lavlønnsgrense.

I denne rapporten er det hovedsakelig (3), men i noen tilfeller også (4) vil legger vekt på. Når (3) arbeidstakers samlede lønn telles, vil det si at alle stillinger hen eventuelt måtte ha i kommunal sektor regnes med. Hvis en arbeidstaker har en 80 prosent stilling med lønn under tbu85, og en 20 prosent stilling med lønn over tbu85, er det altså arbeidstakerens samlede lønn i begge stillinger som avgjør om hen tjener mer eller mindre enn tbu85.

Alle arbeidstakere som har et arbeidsforhold i kommunal sektor er med i utvalget, med unntak av lærlinger, pensjonister, avlastere, vikarer og arbeidstakere i kortvarige arbeidsforhold. Alle tall i rapporten er basert på KS’ PAI-register, med unntak av noen tabeller og figurer der dataene er hentet fra Lavlønnsutvalget eller tidligere TBU-rapporter.

Hvem kan være lavlønnet i kommunesektoren?

KS-området utgjør om lag 90 prosent av de ansatte i kommunesektoren, mens Oslo kommune utgjør resten. Lønnssystemet i KS-området er et garantilønnssystem. Det vil si at arbeidstakere er garantert en laveste årslønn (i full stilling) ut ifra nivå på utdanning og lengde på ansiennitet. De fleste garantilønnsnivåene i KS-området er høyere enn både tbu85 og med23. Om lag 13 prosent av arbeidstakere i KS-området er kun omfattet at lokale forhandlinger, det vil si uten en garantert minstelønn. Blant disse finnes det knapt noen med lønn under tbu85 eller med23.

Oslo kommune benytter en minstelønnstabell. De aller fleste lønnstrinnene i minstelønnstabellen for Oslo kommune er høyere enn tbu85.

For kommunesektoren samlet betyr dette at det er begrenset hvor mange som kan havne under grensene for å være definert som lavlønnet.

Tabell 2 viser garantilønnsnivåene i KS-området slik de var per 1. mai 2023. For eksempel kan en fagarbeider med åtte års ansiennitet ikke tjene mindre enn 430.900 kroner i full stilling, og en lektor med tilleggsutdanning med ti års ansiennitet kan ikke tjene mindre enn 665.500 kroner.

De oransje cellene i tabellen viser hvilke garantilønnsnivåer som er lavere enn både med23 og tbu85, mens de grønne cellene viser hvilke garantilønnsnivåer som er lavere enn tbu85. Dermed er det kun arbeidstakere med utdanningsnivå og ansiennitetslengde som kommer inn under de fargede cellene, som potensielt kan defineres som lavlønte.

I 2023 var det 40.400 årsverk i en stillingsgruppe og ansiennitetstrinn tilhørende de oransje cellene, og 95.100 årsverk i en stillingsgruppe og ansiennitetstrinn tilhørende de fargede cellene. Det vil si at for KS-området er det er blant disse det er mulig å finne lavlønte. Men selv om mange arbeidstakere har utdanning og ansiennitet tilhørende de fargede cellene i tabellen, er det ikke gitt at de er lavlønnet likevel. Mange arbeidstakere har ulike typer tillegg til grunnlønna som gjør at samlet lønn er over grensene for lavlønn. I tillegg har mange en grunnlønn som ligger godt over garantilønna, slik at de kommer over grensene for å være lavlønnet.

Nivåene for tbu85 og med23 endrer seg som nevnt fra år til år som følge at lønnsoppgjørene. Det samme gjør garantilønnsnivåene i tabell 2, som blir forhandlet fram under tariffoppgjørene. Utviklingen i andelen lavlønte i kommunesektoren er altså påvirket av resultatene av tariffoppgjørene i både privat og kommunal sektor.

Men utviklingen er også påvirket av sysselsettingen i kommunesektoren. Dersom nivå på utdanning, eller sammensetning på ansiennitetstrinn endrer seg, vil det påvirke hvor mange som kommer inn under de fargede cellene i tabell 2, og som dermed kan bli definert som lavlønte. Høyere utdanningsnivå tilsier at færre potensielt kan defineres som lavlønnet. Mens flere yngre arbeidstakere tilsier at potensielt flere kan defineres som lavlønte.  

Blant fagarbeidere med full ansiennitet befinner det seg særlig mange ansatte. Garantilønnsnivået for den cellen i tabell 2 ligger tett på nivået for tbu85. I noen år rett under og i andre år rett over. Andelen lavlønte etter tbu85-definisjonen er med andre ord særlig påvirket av utviklingen i garantilønn for akkurat den cellen i tabellen. 

Lønnsfordelingen i kommunal sektor

Kommunal sektor kjennetegnes ved å ha en sammenpresset lønnsstruktur. Over 60 prosent av de ansatte tjener mellom 450.000 og 650.000 kroner, og nesten 80 prosent tjener mellom 400.000 og 700.000 kroner.

Figur 1 viser lønnsfordelingen for ansatte i kommunal sektor etter lønnsintervaller på 10.000 kroner, altså hvor stor andel av årsverkene hvert lønnsintervall utgjør at totalt antall årsverk. Deltidsansattes lønn er omregnet til heltidsekvivalenter.

Mange arbeidstakere har en årslønn som ligger tett på garantilønn. Det vil si at mange arbeidstakere med samme nivå på utdanning og lengde på ansiennitet har omtrentlig lik lønn. Dette gjør at kurven ikke er glatt, men har mange topper. 

Gjennomsnittslønn i kommunesektoren var 620.300 kroner per desember 2023, mens median lønn var 603.000 kroner. Det gir en differanse på ca. 17.000 kroner. Lønnsfordelingen er dermed noe høyreskjev. Det betyr at gjennomsnittslønnen trekkes opp av høye lønninger til høyre i fordelingen. 56 prosent av de ansatte har dermed lønn under gjennomsnittsnittet.

Lønnsspredningen er derimot betydelig mindre i kommunal sektor sammenlignet med økonomien samlet, hvor differansen mellom gjennomsnittslønn og median lønn er nesten 70.000 kroner (se Lavlønnsutvalget side 12).   

Figur 1. Andel årsverk i kommunal sektor fordelt på lønnsintervaller på 10.000 kroner, per 1. desember 2023.

Figur 1 viser også grensene for henholdsvis tbu85 og med23. Antall arbeidstakere med lønn til venstre for disse grensene kommer inn under definisjonene av lavlønte. Både gjennomsnittslønn og median lønn i kommunal sektor er høyere enn begge grensene for lavlønn.

Av i alt en halv million arbeidstakere i kommunal sektor i 2023 hadde om lag 26.000 personer lønn under med23, mens i underkant av 74.000 personer hadde lønn under tbu85. Dette gir lavlønnsandeler på henholdsvis 5,2 og 14,8 prosent, etter de to definisjonene av lavlønn.

Det høyeste punktet i lønnsfordelingen er intervallet 490.000-500.000 kroner. Rundt dette punktet befinner det seg mange fagarbeidere på øverste ansiennitetstrinn (om lag 63.000 årsverk). Både grensen for tbu85 og garantilønn for fagarbeidere på øverste ansiennitetstrinn ligger tett rundt dette punktet. Utfallet av lønnsoppgjøret i privat sektor kan endre nivået for tbu85, mens utfallet av lønnsoppgjøret i kommunal sektor kan endre garantilønnsnivået for fagarbeidere på øverste ansiennitetstrinn. Siden kurven er veldig bratt rundt akkurat dette punktet, vil utfallet av lønnsoppgjørene ha særlig stor betydning for hvor mange som defineres som lavlønte etter tbu85-grensen.

Utvikling i andel lavlønte etter med23-grensen

Lavlønnsutvalget la mest vekt på to tredeler av median lønn i økonomien samlet (med23) som indikator for lavlønn. I kommunal sektor har andelen ansatte med lønn under denne grensen økt fra 1,6 til 5,2 prosent fra 2004 til 2023, se figur 2. Andelen går opp i noen år, og synker i andre år, men hovedtrenden er likevel av lavlønnsandelen har økt fra 2004 til 2023.

Andelen lavlønte etter med23-grensen er høyere for landet samlet enn i kommunesektoren i alle årene det finnes tall for begge. For økonomien samlet finner Lavlønnsutvalget at lavlønnsandelen økte fra 4,2 prosent i 2008 til 6,1 prosent i 2022.

Figur 2. Andel ansatte i kommunal sektor med lønn under med23. Lønn for deltidsansatte er omregnet til heltidsekvivalenter. For landet samlet vises andel årsverk med lønn under med23 for økonomien samlet. Lærlinger er med i tallene for landet, men ikke i tallene for kommunesektoren. Kilde: Lavlønnsutvalget og KS.

Tallene for henholdsvis kommunesektoren og landet i figur 2 er ikke helt sammenlignbare. Tallene for kommunesektoren viser andel arbeidstakere med samlet lønn under med23, mens tallene for landet viser andel årsverk med lønn under med23. Tallene for kommunesektoren ekskluderer lærlinger, mens de er mer i tallene for landet samlet. Tallene gir likevel en god indikasjon på ulikheter i omfang av lavlønn mellom kommunesektoren og økonomien samlet.

Lønn under med23 etter nivå på utdanning

Som vist i tabell 1 er det kun arbeidstakere i stillinger uten krav til utdanning eller fagarbeidere som kan ha lønn under med23-grensen (de oransje cellene i tabellen). Figur 3 viser andelen med lønn under med23 for disse stillingsgruppene.

For fagarbeidere er det kun i årene 2015 til 2023 at det har vært ansatte med lønn under med23. Andelen lavlønte på fagarbeidernivå har vært økende i perioden fra 2015 til 2023. Av totalt antall fagarbeidere, hadde 5,4 prosent lønn under med23 i 2023. I 2023 var grensen for med23 på 420.600 kroner. Det betyr at det kun er fagarbeidere på ansiennitetstrinn 0-6 år som kan ha lønn under med23, se tabell 1.

Av totalt antall ansatte i stillinger uten krav til utdannelse, hadde 24 prosent lønn under med23 i 2023. Andelen har økt fra 6 prosent i 2004 til 24 prosent i 2023. Arbeidstakere i stillinger uten krav til utdanning utgjør en stor, men synkende andel av samlet sysselsetting i kommunesektoren. I 2004 utgjorde de 19 prosent av alle årsverk i kommunesektoren. Fram mot 2023 har dette sunket til 13 prosent.

Figur 3. Lavlønnsandel etter med23-grensen i KS-området etter krav til utdanning i stillingen. Andel av totalt antall ansatte i stillingsgruppen. Både heltids- og deltidsansatte. Lønn for deltidsansatte er omregnet til heltidsekvivalenter.

Når lavlønnsandelen for arbeidstakere i stillinger uten krav til utdanning øker, samtidig som gruppen utgjør en synkende andel av samlet sysselsetting i kommunesektoren, kan det være interessant å se på utviklingen i sysselsetting innenfor denne stillingsgruppen.

Figur 4 viser andel årsverk stillingsgruppen utgjør av samlet sysselsetting i kommunesektoren, men splittet opp i to. De med ansiennitet mellom null og syv år, og de med åtte eller mer års ansiennitet. De med 0-7 års ansiennitet har økt sin andel av samlet sysselsetting fra to til fire prosent. For denne gruppen er lavlønnsandelen rundt 40 prosent i alle årene fra 2004 og 2023. 

For de med 8+ års ansiennitet har andelen av samlet sysselsetting sunket fra 16 til 9 prosent. Med unntak av siste tre år har lavlønnsandelen for denne gruppen vært mellom null og tre prosent i alle årene mellom 2004 og 2023.

Figur 4. Andel årsverk i stillinger uten krav til utdanning som andel av totalt antall årsverk, fordelt etter lengde på ansiennitet. Høyre akse viser gjennomsnittsalder for arbeidstakere i stillinger uten krav til utdanning. (Tall for KS-området.)

De to undergruppene av stillinger uten krav til utdanning (0-7 års- og 8+ års ansiennitet), har altså veldig ulik lavlønnsandel, og har samtidig utviklet seg svært ulikt i antall. De med høy lavlønnsandel har økt sin andel av samlet sysselsetting, mens de med liten lavlønnsandel har redusert sin andel av samlet sysselsetting.

Det økte omfanget av yngre arbeidstakere på lave ansiennitetstrinn er altså en viktig årsak til at lavlønnsandelen har økt. Dette gjelder både for kommunesektoren samlet, og for stillingsgruppen for ufaglærte. Men merk at de siste tre årene, har også lavlønnsandelen for dem med 8+ års ansiennitet har økt, noe som også har bidratt til at andelen med lønn under med23 samlet sett har økt.

Lavlønnsutvalget anbefalte at utviklingen i andel ansatte med lønn under med23 skulle følges årlig. Utvalget anbefalte også at hvert fjerde år skulle tallene suppleres med et begrep utvalget kalte «2/3M-avstanden». Med 2/3M-avstanden menes avstanden fra median lønn til de som har lønn under med23, til nivået for med23. Et lavt tall for 2/3M-avstanden tilsier at mange av de lavlønte har lønn som ligger tett opp mot grensen for med23, slik at bare en liten økning i lønn er nok til å komme over grensen. For 2022 finner Lavlønnsutvalget at denne avstanden er åtte prosent for landet samlet. For kommunesektoren var den fem prosent samme året. De lavlønte i kommunesektoren har altså lønn som ligger tett opp mot med23. 2/3M-avstanden har variert fra fire til elleve prosent i perioden fra 2004 til 2023, avhengig av hvilket år en ser på.

Utvikling i andel lavlønte etter tbu85-grensen

I rapporten til Lavlønnsutvalget ble ikke tbu85 vektlagt som grense for lavlønn i like stor grad som med23. Utvalget anbefalte likevel at andelen lavlønte etter denne grensen skulle følges i årene framover. Andelen lavlønte etter denne grensen framkommer også i de årlige TBU-rapportene. Figur 5 viser andelen lavlønte etter denne grensen for kommunesektoren samlet, og for økonomien samlet.

I de fleste årene har lavlønnsandelen vært lavere i kommunal sektor enn for landet samlet. Unntaket er de første fire årene av perioden. Tallene for kommunesektoren og tallene hentet fra TBU-rapportene er ikke direkte sammenlignbare, siden TBU-tallene kun omfatter heltidsansatte. Figur 5 gir likevel en god indikasjon på forskjellen i lavlønnsandel mellom kommunesektoren og økonomien samlet.

Figur 5. Andel ansatte i kommunal sektor med lønn under tbu85, både heltids- og deltidsansatte. Lønn for deltidsansatte er omregnet til heltidsekvivalenter. Stiplet linje viser andel heltidsansatte i økonomien samlet med lønn under tbu85, tall hentet fra TBU-rapportene. Kilde: TBU-rapporter og KS.

Som figur 5 viser har andelen lavlønte etter tbu85-definisjonen variert mye fra år til år. Hovedtrenden er likevel at andelen sank fra 2004 til 2016, for deretter å øke fram mot 2023. I 2023 var likevel lavlønnsandelen syv prosentpoeng lavere enn i 2004.

Årsaken til de store variasjonene fra år til år har sammenheng med profilen i lønnsoppgjørene i både NHO-området og i KS-området. Med profil menes hvilke grupper av arbeidstakere som har blitt prioritert i lønnsoppgjørene. Mange arbeidstakere i kommunal sektor har en lønn som ligger forholdsvis tett på nivået for tbu85. Rundt dette punktet er lønnsfordelingen svært bratt, jf. figur 1. Derfor kan profilen i det enkelte tariffoppgjør påvirke lavlønnsandelen i betydelig grad.

I KS-området har om lag 40 prosent av de ansatte i et «normalår» en lønn som ligger tett på det som er minstelønn/garantilønn i tariffavtalen. Når disse nivåene i lønnsforhandlingene har blitt hevet til nivåer som viste seg å bli over tbu85 samme år, har andelen lavlønte sunket. Tabell 3 viser nivåene for tbu85 i utvalgte år, sammenlignet med minstelønnsnivåene på øverste ansiennitetstrinn for arbeidstakere i stillinger uten krav til utdanning og for fagarbeidere. I tillegg viser tabellen minstelønn for arbeidstakere med minst 20 års ansiennitet (omtalt som 20-årsgarantien), en ordning som ble avviklet i 2016.

I 2008 ble minstelønnssatsen for fagarbeidere på øverste ansiennitetstrinn hevet fra 281.000 til 306.000 kroner. Denne gruppe utgjorde i 2008 ca. 71.000 årsverk, og mange av disse hadde en årslønn tett på minstelønn. Da lønnsstatistikken for 2008 forelå, viste det seg at nivået på tbu85 hadde økt fra 284.600 til 301.200 kroner, altså under ny minstelønn for fagarbeidere på øverste ansiennitetstrinn. Dermed forlot mange tusen arbeidstakere statusen som lavlønnet fra 2007 til 2008, og lavlønnsandelen etter tbu85-definisjonen sank med 5,4 prosentpoeng.

I 2015 ble nivået for 20-årsgarantien hevet fra 364.000 til 377.400. Da lønnsstatistikken for 2015 forelå, hadde tbu85 økt fra 366.400 til 377.100 kroner, altså 300 kroner under det nye nivået for 20-årsgarantien. Dermed var det mange tusen arbeidstakere som i 2014 var definert som lavlønte med minste mulige margin, som i 2015 falt utenfor grensen for lavlønn, også med minste mulige margin. Lavlønnsandelen i kommunesektoren sank dermed med 3,2 prosentpoeng.  

I 2016 ble den såkalte 20-årsgarantien avviklet, mot at arbeidstakere i stillinger uten krav til utdanning ved 16 års ansiennitet ikke skulle tjene mindre enn 384.700 kroner. Da lønnsstatistikken for 2016 forelå, var nivået på tbu85 384.600 kroner, bare 100 kroner lavere enn det nye minstelønnsnivået. Dette gjorde at andelen definert som lavlønte sank med ytterligere 1,4 prosentpoeng fra 2015 til 2016.

I årene 2017 og 2018 har profilen i oppgjørene i henholdsvis NHO- og KS-området vært slik at tbu85 har vist seg å bli høyere enn garantilønn for arbeidstakere i stillinger uten krav til utdanning på øverste ansiennitetstrinn. Dermed har andelen definert som lavlønte i kommunesektoren i disse årene økt med henholdsvis 3,3 og 2,1 prosent. 

I 2023 ble garantilønn for fagarbeidere på øverste ansiennitetstrinn hevet fra 460.300 til 487.300 kroner. Tbu85 økte samme år fra 462.995 til 486.625. Dermed forlot mange ansatte statusen som lavlønnet etter tbu85-definisjonen. Lavlønnsandelen sankt dermed med 2,3 prosentpoeng fra 2022 til 2023.

Som eksemplene over viser kan lavlønnsandelen etter tbu85-grensen endre seg betydelig fra år til år som følge av profilen i lønnsoppgjørene. Store endringer i lavlønnsandel fra ett år til det neste kan dermed framstå som noe tilfeldig. Det er derfor mer relevant å se mange år under ett for å få et bilde på utviklingen i lavlønn etter tbu85-definisjonen.

Lønn under tbu85 etter nivå på utdanning

Som vist i tabell 2 er det arbeidstakere i stillinger uten krav til utdanning, fagarbeidere og de med 3-årig UH-utdanning på lave ansiennitetstrinn som potensielt kan ha lønn under tbu85. Som figur 6 viser, er omfanget av lavlønn etter tbu85-grensen klart høyest blant arbeidstakere i stillinger uten krav til utdanning. Med unntak av årene 2015 til 2017, har godt over halvparten av de ansatte i denne stillingsgruppen hatt lønn under tbu85.

Figur 6. Andel arbeidstakere med lønn under tbu85 fordelt etter krav til utdanning i stillingen. Andel av totalt antall ansatte i stillingsgruppen. Tall for KS-området.

Av totalt antall fagarbeidere har andelen med lønn under tbu85 variert mellom 7 og 26 prosent i årene fra 2004 til 2023. Hovedtrenden er at andelen gikk ned de første årene av perioden, for deretter å øke igjen. Fra 2022 til 2023 gikk lavlønnsandelen igjen ned for fagarbeidere. Dette henger sammen med at garantilønn på øverste ansiennitetstrinn for denne stillingsgruppen i 2022 var rett under tbu85, mens den i 2023 var rett over.

For stillinger med krav om 3-årig UH-utdanning har andelen med lønn under tbu85 vært under fire prosent i alle årene fra 2004 til 2023.

Foreløpig oppsummering

Andelen lavlønte i kommunesektoren har utviklet seg ulikt ut ifra hvilken definisjon av lavlønn en velger å bruke. Årsaken til den ulike utviklingen har sammenheng med både endringer i kompetansesammensetning, ansiennitetssammensetning og utfallet av tariffoppgjørene. Lavlønn forekommer i all hovedsak blant arbeidstakere i stillinger uten krav til utdanning på lave ansiennitetstrinn. Flere kjennetegn ved de lavlønte blir presentert i de neste avsnittene.

Hva slags stillinger befinner de lavlønte seg i?

Alle arbeidstakere i kommunal sektor er plassert i en stillingskode. Stillingskoden sier både noe om krav til kompetanse i stillingen, og til dels også hva arbeidstakeren jobber med. Som vist i figur 3 og 6, er det i all hovedsak i stillinger uten krav til utdanning vi finner de lavlønte arbeidstakerne.

Tabell 4 viser antall ansatte i et utvalg stillinger i kommunesektoren. Disse utgjør enten en stor andel av samlet sysselsetting, eller er stillinger der lavlønnsandelen er relativt høy. Tabellen viser både lavlønnsandel i stillingen, og hvor stor andel stillingen utgjør av samlet sysselsetting i kommunesektoren. For eksempel er det om lag 56.000 assistenter i kommunal sektor. Disse utgjør om lag 11 prosent av de ansatte i kommunesektoren. Lavlønnsandelen blant assistenter er 25 prosent etter med23-definisjonen. Det vil si at om lag 14.000 assistenter har lønn under med23. Etter tbu85-definisjonen er om lag 61 prosent av assistentene lavlønte, noen som tilsvarer i underkant av 34.000 personer. Det kan nevnes at over tre av fire assistenter er deltidsansatte. 

Av de utvalgte stillingene er lavlønnsandelen høyest blant renholdere, med en lavlønnsandel på henholdsvis 28 og 91 prosent etter de to definisjonene av lavlønn. Det er om lag 9.500 renholdere samlet sett i kommunal sektor. Det betyr at om lag 2.700 av dem har lønn under med23, og om lag 8.600 har lønn under tbu85. Renholdere arbeider mindre på helg og kveld enn mange andre i stillinger uten krav til utdanning, slik at lønn utover grunnlønn er relativt lav for denne gruppen.

Lavlønn forekommer hovedsakelig blant yngre arbeidstakere

Det har over mange år vært en trend at en stadig økende andel av årsverkene i kommunal sektor utføres av yngre (og eldre) arbeidstakere. For eksempel utførte arbeidstakere under 30 år ti prosent av årsverkene i 2004. I 2023 hadde dette økt til 13 prosent.

Aldersfordelingen til lavlønte arbeidstakere etter de to definisjonene av lavlønn, er svært ulik aldersfordelingen for alle ansatte samlet. Mens majoriteten av de ansatte i kommunesektoren samlet befinner seg i aldersspennet fra 40 til 60 år, utgjør yngre arbeidstakere en betydelig høyere andel av de lavlønte, spesielt etter med23-definisjonen, se figur 7. Over 70 prosent av dem med lønn under med23, og over halvparten av dem med lønn under tbu85, er under 35 år. Lavlønn er altså noe som i all hovedsak forekommer blant yngre arbeidstakere.

Figur 7. Aldersfordeling i kommunal sektor. Alle ansatte, og for ansatte med lønn under henholdsvis med23 og tbu85.

Gjennomsnittsalderen til lavlønte arbeidstakere er, ikke overraskende, også lavere enn for alle ansatte samlet. Gjennomsnittsalderen for alle ansatte i kommunesektoren har vært om lag 45 år i alle årene fra 2004 til 2023.

For lavlønte etter med23-definisjonen har gjennomsnittsalderen vært under 30 år i alle år fra 2004 til 2020. Fra 2021 har gjennomsnittsalderen vært rett over 30 år. Over hele perioden fra 2004 til 2023 har gjennomsnittsalderen for denne gruppen økt med to år.

Figur 8. Gjennomsnittsalder i kommunal sektor, for alle ansatte, og for lavlønte etter de to definisjonene av lavlønn. Merk: y-aksen starter på 25 år.

For lavlønte etter tbu85-definisjonen har gjennomsnittsalderen sunket gjennom perioden, men gjorde noen hopp i årene 2015, 2016 og 2017. Dette henger sammen med at minstelønn/garantilønn for utvalgte stillingsgrupper på øverste ansiennitetstrinn (se tabell 2) med mange ansatte, i årene 2015 og 2016 ble hevet til nivåer som lå over grensen for tbu85, som beskrevet tidligere. Dette traff eldre arbeidstakere i større grad enn yngre arbeidstakere, slik at relativt flere eldre forlot statusen som lavlønnet. Dermed sank gjennomsnittsalderen for de som fortsatt hadde lønn under tbu85. I 2017 var grensen for tbu85 igjen høyere enn minstelønn for arbeidstakere i stillinger uten krav til utdanning på øverste ansiennitetstrinn. Dermed gikk gjennomsnittsalderen for de lavlønte etter tbu85-definisjonen opp. Hovedtrenden er likevel at gjennomsnittsalderen har sunket med om lag seks år fra 2004 til 2023 for denne gruppen.

Ulik utvikling for kvinner og menn

Om lag tre av fire arbeidstakere i kommunesektoren er kvinner. Men kvinner og menn er ulikt fordelt på stillinger med ulikt lønnsnivå. Dermed har menn høyere gjennomsnittslønn enn kvinner når en ser på kommunesektoren samlet. Brutt ned på den enkelte stillingskode derimot, er lønnsforskjellene mindre, og i mange stillinger har kvinner høyere gjennomsnittslønn enn menn. Dette er nærmere omtalt her.

Figur 9 viser lønnsfordelingen til kvinner og menn for dem med lønn under 500.000 kroner, fordelt etter intervaller på 5.000 kroner. Det vil si lønnsfordelingen til alle som tjener under lavlønnsgrensene, samt noen som tjener rett over tbu85. Ettersom det er i denne enden av lønnsfordelingen vil finner de lavlønte, vil utviklingen i sysselsetting i denne enden av lønnsfordelingen, påvirke lavlønnsandelen. Som figuren viser, er andelen menn høyest blant dem med lønn under med23. Fra intervallet 460.000 kroner og opp til nivået for tbu85 er andelen kvinner høyere enn andelen menn.

Både rundt punktet for med23 og rundt punktet for tbu85 er lønnsfordelingen bratt. Både endringer i lavlønnsgrensene, og utfallet av lønnsoppgjørene i kommunesektoren, vil dermed kunne påvirke lavlønnsandelen ulikt for kvinner og menn fra år til år. 

Figur 9. Lønnsfordelingen for arbeidstakere med lønn under 500.000 kroner. Per 1.12.2023.

Figur 10 viser at andelen med lønn under med23 har vært høyere for menn enn for kvinner i alle årene fra 2004 til 2023. I mange av årene, særlig mellom 2008 og 2018, økte også forskjellen i lavlønnsandel mellom kjønnene. De siste par årene har forskjellen blitt noe mindre igjen.

At det er høyest andel menn med lønn under med23 er motsatt av hva Lavlønnsutvalget finner for økonomien samlet. I 2022 hadde 7,7 prosent av kvinnene og 4,8 prosent av mennene lønn under med23 for økonomien samlet. For kommunesektoren var tilsvarende tall 5,1 prosent for kvinner og 6,5 prosent for menn.

Figur 10. Andel ansatte i kommunesektoren med lønn under med23. Både heltids- og deltidsansatte.

Det er som nevnt blant yngre arbeidstakere i stillinger uten krav til utdanning at lavlønnsandelen er høyest. Når menn i denne gruppen utgjør en høyere andel av totalt antall menn, enn hva tilfellet er for kvinner, påvirker det lavlønnsandelen samlet sett ulikt mellom kjønnene. I tillegg vil også lavlønnsandelen innenfor gruppen av yngre arbeidstakere i stillinger uten krav til utdanning, påvirke lavlønnsandelen samlet sett. 

Tabell 5 viser både lavlønnsandel, og andel av samlet sysselsetting arbeidstakere i stillinger uten krav til utdanning med ansiennitet fra null til syv år utgjør av samlet sysselsetting. Som tabellen viser, er andelen høyest blant menn. I tillegg er lavlønnsandelen høyest for menn i de fleste av årene som tabellen viser. Disse to faktorene forklarer hvorfor andelen menn med lønn under med23 er høyere enn for kvinner for kommunesektoren sett under ett.

Figur 10 viste at en høyere andel menn enn kvinner tjente under med23, og at forskjellen hadde blitt større gjennom deler av perioden. Hvis vi i stedet benytter tbu85 som grense for lavlønn, er utviklingen en ganske annen. Etter denne definisjonen var lavlønnsandelen klart høyest for kvinner i starten av perioden, får så å reduseres fram mot 2015, se figur 11. De siste årene har lavlønnsandelen vært omtrentlig den samme for kvinner og menn etter tbu85-definisjonen.

Figur 11. Andel lavlønte kvinner og menn med lønn under tbu85.

Som vist i tabell 2 er det kun arbeidstakere i stillinger uten krav til utdanning og fagarbeidere som potensielt kan ha lønn under tbu85. Ser vi på hvor stor andel disse to gruppene til sammen har utgjort av samlet sysselsetting i kommunesektoren, ser vi at utviklingen har vært veldig ulik for kvinner og menn, se figur 12. (I tillegg til de to nevnte stillingsgruppene kan også ansatte på lave ansiennitetstrinn med 3-årig UH-utdanning ha lønn under tbu85, men de er ikke tatt med i figur 12.)

I 2004 var over halvparten av alle kvinner i kommunal sektor enten i en stilling uten krav til utdanning, eller i en stilling på fagarbeidernivå. Med et stadig høyere utdanningsnivå i sektoren, har denne andelen sunket med om lag elleve prosentpoeng fram til 2023. Det har altså blitt færre og færre kvinner som kan havne inn under grensen for tbu85.

For mennene er det motsatt. I 2004 var 32 prosent av mennene i en stilling uten krav til utdanning eller på fagarbeidernivå. Fram mot 2023 økte andelen med seks prosentpoeng. Det er altså en høyere andel menn i 2023 som potensielt kan havne inn under tbu85-grensen enn det var i 2004.

Figur 12. Andel årsverk arbeidstakere i enten stillinger uten krav til utdanning eller fagarbeidere utgjør av samlet sysselsetting for hhv. kvinner og menn. Merk at y-aksen ikke starter på null. Tall for KS-området.

Forekomsten av lavlønn er omtrent ikke-eksisterende blant ledere i kommunal sektor. Utviklingen i andel ledere er også ulik for kvinner og menn. For hele perioden fra 2004 til 2023 har andelen ledere blant kvinnene vært mellom åtte og ni prosent. For menn derimot, har tilsvarende andel sunket fra 21 til 14 prosent.

Ulik utvikling i utdanningsnivå for kvinner og menn, samt ulik utvikling i andelen i lederstillinger, har altså påvirket andelen med lønn under tbu85 ulikt for kvinner og menn.

I tillegg til ulik utvikling i sysselsetting mellom kvinner og menn, kan også profilen i lønnsoppgjørene ha påvirket andelen kvinner og menn med lønn under lavlønnsgrensene ulikt. Det gis ikke særskilte lønnstillegg til henholdsvis kvinner eller menn i de sentrale lønnsoppgjørene. Sentrale lønnstillegg fordeles etter stillingsgrupper og ansiennitet, helt uavhengig av kjønn, som beskrevet her. Dersom en gruppe med en relativt høy andel kvinner blir prioritert, vil dette heve lønnsnivået for kvinner mer enn for menn.

Færre lavlønte blant heltidsansatte

I kommunal sektor jobber rett i overkant av 60 prosent av de ansatte i hele stillinger. Andelen heltidsansatte har økt med 14 prosentpoeng siden 2004. Det aller meste av denne økningen har skjedd etter at heltidserklæringen ble underskrevet i 2013. Andelen heltidsansatte er, ikke overraskende, lavere blant lavlønnede enn for alle ansatte samlet. I 2023 var heltidsandelen 32 prosent for arbeidstakere med lønn under med23, og 39 prosent for arbeidstakere med lønn under tbu85, se tabell 6.

Andelen lavlønte er lavere for heltidsansatte enn den er for deltidsansatte. Figur 13 viser lavlønnsandelen for henholdsvis alle ansatte og for heltidsansatte, etter begge definisjoner av lavlønn. De heltrukne linjene viser lavlønnsandelen, slik de også framkommer av figur 2 og 5. De stiplede linjene viser lavlønnsandlene for heltidsansatte. Utviklingen gjennom perioden er nokså lik når en sammenligner alle ansatte med heltidsansatte. Når lavlønnsandelen går opp for alle ansatte, gjør den det også for heltidsansatte, og motsatt. Forskjellen er at nivået i alle årene er lavere for heltidsansatte.

Etter med23-definisjonen av lavlønn er andelen om lag en til tre prosentpoeng lavere for heltidsansatte, avhengig av hvilket år en ser på. Etter tbu85-definisjonen er andelen mellom fem og åtte prosentpoeng lavere for heltidsansatte.

Figur 13. Andel ansatte med lønn under med23 eller tbu85. Alle ansatte og heltidsansatte. En heltidsansatt er definert som at arbeidstaker jobber i full stilling. Dersom en arbeidstaker har flere arbeidsforhold, er det summen av arbeidsforholdene (i kommunal sektor) som avgjør om hen er heltidsansatt eller ikke.

Lavlønte har høyere turnover enn andre ansatte

Turnover i kommunal sektor har for årene fra 2004 til 2023 vært mellom 11 og 14 prosent. For lavlønte arbeidstakere etter de to definisjonene av lavlønn, er turnoveren betydelig høyere.

For lavlønte etter med23-definisjonen har turnoveren vært om lag 40 til 45 prosent i alle årene fra 2004 til 2023. Etter tbu85-definisjonen har turnoveren variert mellom 16 og 33 prosent. Den store variasjonen i turnover etter denne definisjonen skyldes at antall personer som falt inn under lavlønnsgrensen har variert mye fra år til år, som beskrevet tidligere. Turnover er definert som antall personer som fra ett år til det neste slutter, delt på antall personer i utgangsåret. Det er altså antall personer definert som lavlønte (nevnerne i brøken) som har variert mye fra år til år, og det er hovedsakelig arbeidstakere på høye ansiennitetstrinn som har «hoppet» ut og inn av tbu85-definisjonen (nevneren). Antall personer som har sluttet fra det ene året til det neste er mer stabilt (telleren). Dette skyldes at det er unge arbeidstakere som står for de fleste avgangene. Når minstelønnssatsene på de øverste ansiennitetstrinnene for fagarbeidere går over grensen for tbu85, er det de unge som har blitt værende igjen som de lavlønte. Dermed har nevneren i brøken blitt mindre, og turnover for gruppen sett under ett har dermed gått opp.

Figur 14. Turnover for alle ansatte, og for ansatte med lønn under henholdsvis med23 og tbu85.

Høy turnover, i kombinasjon med lav gjennomsnittsalder og lav heltidsandel, tyder på at de lavest lønte i kommunal sektor ikke forblir lavlønte over lengre perioder. Mange har antagelig arbeidsforholdet sitt i kommunesektoren ved siden av annen aktivitet som for eksempel studier. Neste avsnitt ser på hvor mange som forblir lavlønnet over lengre perioder.

Varig lavlønn

Hvem som er definert som lavlønte i kommunal sektor endrer seg fra år til år. Som nevnt i forrige avsnitt, er turnover blant lavlønte betydelig høyere enn for andre ansatte. Hvert år forlater mange lavlønte arbeidstakere kommunesektoren, og hvert år kommer nye til.

Blant arbeidstakere som forblir i kommunesektoren over en periode, forlater mange statusen som lavlønnet. Mange går over i en bedre betalt stilling, mens andre går ut av statusen som lavlønnet som følge av ansiennitetstillegg eller andre lønnstillegg i stillingen de er i. I tillegg har utfallet av tariffoppgjørene ført til at mange tusen arbeidstakere enten har forlatt statusen som lavlønnet, eller har blitt definert som lavlønnet fra det ene året til det neste.

At det til enhver tid er en viss andel arbeidstakere som faller inn under definisjonene av lavlønn, er altså helt naturlig. Det er derimot en mindre andel ansatte som forblir varig lavlønnede.

Hva det vil si å være varig lavlønnet kan, i likhet med årlig lavlønn, også defineres på mange ulike måter. Lavlønnsutvalget la vekt på toårig lavlønn, altså personer som over en periode på kun to år var definert som lavlønnet i begge år. FAFO har brukt en annen definisjon i sine utredninger om varig lavlønn. I det følgende er varig lavlønte definert som arbeidstakere som har hatt et arbeidsforhold i kommunal sektor sammenhengende over et visst antall år, og som i alle årene har hatt lønn under en av lavlønnsgrensene.

I 2023 var andelen arbeidstakere i kommunesektoren med lønn under med23 5,2 prosent, som tilsvarer om lag 26.000 personer. Av disse hadde om lag 10.000 også lønn under med23 i 2022. Andelen 2-årig lavlønte er dermed to prosent. Dette er om lag samme andel som Lavlønnsutvalget finner for 2-årig lavlønn for økonomien samlet.

Ser vi på siste femårsperioden fra 2019 til 2023, synker antallet til 1.650 personer, noe som gir en andel med 5-årig lavlønn på 0,3 prosent.

Tabell 7 viser andelen lavlønte etter antall år med lønn under med23 eller tbu85. Andelene er basert på antall lønnstakere i siste år i perioden. Det vil si at telleren er antall personer med lønn under med23/tbu85 sammenhengende i alle årene av perioden, mens nevneren er antall arbeidstakere i 2023.

Arbeidstakere som over flere år har lønn under lavlønnsgrensene, utgjør altså en liten andel av samlet sysselsetting i kommunesektoren. Figur 15 viser andelen årlig lavlønn, og varig lavlønn etter 2- og 5-årsintervaller. Siste intervallet med 5-årig lavlønn er dermed 2019-2023. Grensen for lavlønn er i figuren med23.

I likhet med årlig lavlønn er hovedtrenden for varig lavlønn at den har økt noe gjennom perioden. For 2-årig lavlønn har andelen vært under to prosent i alle periodene siden 2004, med unntak av perioden 2021-2022 da den var 2,1 prosent. For 5-årig lavlønn har andelen vært under 0,4 prosent i alle periodene siden 2004.

Figur 15. Andel ansatte med lønn under med23 i henholdsvis 1, 2 og 5 år på rad. Beregnet som andel av antall ansatte i siste år av perioden.

Figur 16 viser utviklingen i årlig og varig lavlønn etter tbu85-definisjonen, angitt for perioder på 1, 2 og 5 år. Utviklingen for varig lavlønn følger omtrentlig utviklingen for årlig lavlønn, ved at andelen først synker, for deretter å øke igjen. Dette henger igjen sammen med at minstelønnssatsene på øverste ansiennitetstrinn for stillinger uten krav til utdanning i årene 2015 og 2016, var høyere enn tbu85-grensen, slik som tidligere beskrevet. Dette gjorde at mange tusen arbeidstakere ikke lenger var definert som lavlønnet i disse årene. Intervaller som inkluderer årene 2015 og 2016, har dermed en lavere andel varig lavlønte enn de andre intervallene.

Figur 16. Andel ansatte med lønn under tbu85 i henholdsvis 1, 2 og 5 år på rad. Beregnet som andel av antall ansatte i siste år av perioden.

Figurene 10 og 11 viste at utviklingen i andelen lavlønte var ulik for kvinner og menn. Etter med23-definisjonen var andelen lavlønte høyest blant menn, og forskjellen økte gjennom perioden. Etter tbu85-definisjonen var andelen høyest for kvinner, men forskjellen ble mindre med årene. Den samme utviklingen gjør seg også gjeldende når en ser på varig lavlønn. Etter både 2- og 5-årsintervaller, er lavlønnsandelen etter med23-grensen høyest blant menn, og forskjellen øker noe gjennom perioden. Etter tbu85-definisjonen av lavlønn er det motsatt. Etter både 2- og 5-årsintervaller, var andelen lavlønte høyest for kvinner, men forskjellen minker gjennom perioden.

Lavlønte arbeidstakere befinner seg i all hovedsak i stillinger uten krav til utdanning, jf. tabell 4. Det er de samme typer stillinger som går igjen når en ser på varig lavlønte. I årene 2019 til 2023 var det ca. 1.650 arbeidstakere i kommunal sektor med lønn under med23 i alle årene. Av disse finner vi om lag 800 assistenter og 400 renholdere. Av om lag 20.000 arbeidstakere som i alle årene mellom 2019 og 2023 hadde lønn under tbu85, var det ca. 9.700 assistenter og 4.600 renholdere.

Foreløpig oppsummering

Lavlønn forekommer hovedsakelig blant yngre arbeidstakere i stillinger uten krav til utdanning. Lavlønn er mindre utbredt blant heltidsansatte enn deltidsansatte. Lavlønn er mest utbredt blant menn når en velger med23 som lavlønnsgrense. Velger en tbu85 som grense for lavlønn er andelen omtrent lik for kvinner og menn, men den var høyest for kvinner fram til 2015. Lavlønte arbeidstakere har høyere turnover enn andre arbeidstakere. Langt færre forblir lavlønte over lengre perioder, enn for ett enkelt år.

Har lønnsforskjellene i kommunesektoren økt?

Foreløpig har vi kun sett på andelen arbeidstakere med lønn under to valgte grenser, nemlig med23 og tbu85. Utfallene av lønnsoppgjørene og utviklingen i sysselsetting, har gjort at andelen definert som lavlønnet etter disse grensene har variert mye fra år til år.

I det følgende er det ikke antall personer som faller over eller under grensene for lavlønn som sammenlignes. Men det presenteres ulike mål for lønnsforskjeller, og det undersøkes om forskjellene har endret seg over tid.

Det er viktig å være klar over at det her er lønnsforskjeller, og ikke inntektsforskjeller, det er snakk om. Den viktigste inntektskilden for de aller fleste er lønn, men inntektsbegrepet omfatter langt mer enn bare lønn. Renteinntekter, aksjeutbytte eller ulike offentlige overføringer er eksempler på dette. En annen viktig forskjell er at ved sammenligning av lønn, omregnes deltidsstillinger til heltidsekvivalenter. Ved sammenligning av inntekt, gjøres ikke en slik omregning. Det vil si at en heltidsansatt og en deltidsansatt med lik avtalt lønn i 100 prosent stilling, har ulik inntekt.  

Figur 1 viste lønnsfordelingen i kommunal sektor per desember 2023. Fra ett år til den neste vil lønnsfordelingen forandre seg lite. På grunn av den årlige lønnsveksten, vil grafen forskyve seg mot høyre fra år til år, men selve fordelingen mellom intervallene vil være noenlunde lik. Sett over flere år derimot, kan fordelingen endre seg. Enten ved at det blir større lønnsspredning, altså større lønnsforskjeller, eller ved at det blir mindre lønnsspredning, altså mindre lønnsforskjeller.

Figur 17 viser lønnsfordelingen for indeksjustert årslønn i 2004 og 2023, det vil si at lønnsfordelingene er sammenlignbare, selv om lønnsnivået i 2023 er høyere enn i 2004. Som figuren viser, har lønnsfordelingen endret seg mellom 2004 og 2023. I 2004 var lønnsfordelingen brattere rundt noen punkter enn hva som er tilfellet for 2023. Særlig rundt punktet som omtrentlig tilsvarer garantilønn for stillinger uten krav til utdanning på øverste ansiennitetstrinn. Med et stadig høyere utdanningsnivå i kommunesektoren, utgjør ikke dette intervallet en like stor andel i 2023 som i 2004.  Det kommer likevel ikke tydelig fram av fordelingene om lønnsforskjellene har endret seg betydelig. 2023-fordelingen har, for eksempel, flere topper helt nederst i fordelingen sammenlignet med 2004-fordelingen.   

Figur 17. Lønnsfordelingen for indeksjustert årslønn i 2004 og 2023 (i 2023-kroner), etter intervaller på 10.000 kroner.

Endringer i lønnsforskjeller over tid kan skje ved at noen grupper av ansatte har hatt en sterkere lønnsutvikling enn andre grupper. For eksempel har lønnsutviklingen i KS-områdets kapittel 3, som omfatter ledere, vært sterkere enn lønnsutviklingen for andre ansatte. For perioden 2004-2023 har årslønnsveksten for ledere vært nesten 20 prosentpoeng høyere enn for KS-området samlet.

Men endringer i lønnsforskjeller kan også skje ved at sammensetningen av de ansatte endrer seg. Både alderssammensetningen og kompetansesammensetningen i kommunesektoren har endret seg over tid. Dette kan også ha ført til at lønnsforskjellene har endret seg.

Lønnsfordelingen kan også illustreres ved å fordele alle årsverk i ti like store grupper fra lavest til høyest lønn, også kalt desiler. Dette er vist i figur 18. Desil 1 er altså de ti prosent årsverkene med lavest lønn, og desil 10 er de ti prosent årsverkene med høyest lønn. Gjennomsnittslønn i desil 1 er 424.600 kroner, mens den i desil 10 er 896.500 kroner. De 10 prosent høyest lønte hadde dermed en lønn som er 2,1 ganger så høy som de 10 prosent lavest lønte. Lavlønnsutvalget finner til sammenligning at for økonomien samlet er gjennomsnittslønn i øverste desil 3,8 ganger høyere enn i nederste desil.

Figur 18. Gjennomsnittslønn per desil i kommunal sektor i 2023. Hvert desil utgjør 10 prosent av årsverkene i kommunal sektor.

Gini-koeffisienten

En vanlig indikator for å måle ulikhet er ved Gini-koeffisienten. Gini-koeffisienten er et tall mellom 0 og 1, der 0 indikerer at samtlige ansatte tjener nøyaktig like mye, og 1 indikerer at kun en person tjener alt og resten tjener null. I likhet med andre indikatorer for å måle ulikhet, brukes som oftest Gini-koeffisienten til å måle ulikheter i inntekt, men her brukes den altså til å måle ulikheter i lønn. En fordel med Gini-koeffisienten er at den bruker informasjon om samtlige ansatte i fordelingen. Men den sier ingenting om hvor i lønnsfordelingen ulikhet eventuelt oppstår.

Selve tallet for Gini-koeffisienten har heller ingen intuitiv tolkning. At Gini-koeffisienten for lønn i kommunesektoren i 2023 var 0,116 forteller altså ikke så mye. Derimot kan størrelsen på koeffisienten sammenlignes over tid, eller mellom sektorer.  At Gini-koeffisienten har økt forteller at det har blitt større lønnsforskjeller over tid. Og at Gini-koeffisienten er lavere i kommunesektoren enn i privat sektor forteller at lønnsforskjellene er større i privat sektor.  

Figur 19 viser Gini-koeffisienten for lønn fra 2004 til 2023. Lønnsulikheten sank fra 2004 til 2008, men økte igjen fram til 2023. Til sammenligning finner Lavlønnsutvalget at lønnsulikheten for landet samlet økte i perioden fra 2004 til 2015, men har vært stabil etter 2015. Nivået på Gini-koeffisienten er, ikke overraskende, høyere for økonomien samlet enn for kommunesektoren, ettersom lønnsforskjellene i privat sektor er betydelig større enn i kommunesektoren. Lavlønnsutvalget finner at Gini-koeffisienten for økonomien samlet var 0,208 i 2023.

Figur 19. Gini-koeffisienten for lønn i kommunesektoren. Merk at y-aksen ikke starter på null.

Gini-koeffisienten har fra 2004 til 2023 økt fra 0,11 til 0,116, det vil si en økning på 5,5 prosent. En økning i Gini indikerer økte lønnsforskjeller. Men det er ikke intuitivt hva en økning på 5,5 prosent vil si. For å forstå hva det innebærer kan vi bruke et eksempel fra Lavlønnsutvalget. Utvalget fant at Gini-koeffisienten økte med 26 prosent fra 1997 til 2023. Følgende eksempel ble brukt for å forklare dette:

«…se for seg at alle må betale en flat skatt tilsvarende 26 prosent av gjennomsnittslønnen. Så får alle tilbakebetalt et beløp tilsvarende 26 prosent av sin egen lønn. Dersom gjennomsnittlig lønn er 500 000 kroner, vil en person med lønn på 300 000 kroner før reformen, få rundt 50 000 kroner mindre, mens personen med 1 million kroner i lønn, øker lønnen med 130 000 kroner».

Dersom vi bruker samme eksempel, men bruker 5,5 prosent i stedet, for tidsperioden 2004 til 2023, vil den lavlønte få ca. 11.000 kroner mindre, og den høytlønte ca. 27.500 kroner mer.

Utvikling i andel lønnssum

For å få et bilde på hvor i lønnsfordelingen ulikhet i lønn har endret seg, kan en se på andel lønnssum fordelt etter desil. Tabell 8 viser denne utviklingen fra 2004 til 2023. Desil 1, altså de ti prosent lavest lønte årsverkene, mottok 7,3 prosent av samlet utbetalt lønn i 2004. I 2023 hadde dette sunket til 6,8 prosent. De ti prosent høyest lønte mottok i 2004 13,9 prosent av samlet utbetalt lønn. I 2023 hadde dette økt til 14,5 prosent.

For de andre desilene er endringene i hvor stor andel av samlet utbetalt lønn de mottar langt mindre enn for desil 1 og 10. For de fleste desilene er endringen fra 2004 til 2023 på mellom 0 og 0,1 prosentpoeng. Dette indikerer at økte lønnsforskjeller skyldes økende avstand mellom topp og bunn av lønnsfordelingen, mer enn det skyldes endringer nærmere midten av lønnsfordelingen.

Desil 1 består i all hovedsak av arbeidstakere i stillinger uten krav til utdanning, som for eksempel assistenter, renholdere, pleiemedarbeidere, hjemmehjelper og arbeidere. Desil 10 består hovedsakelig av ledere på ulike nivåer, leger, tannleger, advokater og psykologer.

At desil 1 har en synkende andel av samlet lønnssum gjennom perioden, betyr ikke nødvendigvis at lønnsveksten har vært svakere for de personene som på et gitt tidspunkt var i desil 1. Mange beveger seg ut av den tidelen med lavest lønn, mens mange slutter i kommunesektoren. Av de som var i desil 1 i 2019, var om lag tre av ti i samme desil i 2023. De resterende 70 prosentene hadde enten sluttet i kommunesektoren, eller beveget seg til høyere desiler, se tabell 9.

Foreløpig oppsummering

Lønnsforskjellene i økonomien samlet er større enn i kommunesektoren, men utviklingen de siste årene har vært at forskjellene har økt mer i kommunesektoren. Målt ved Gini-koeffisienten ble lønnsforskjellene i kommunesektoren mindre mellom 2004 og 2008, for så å øke igjen fram til 2023. Gini-koeffisienten var 5,5 prosent høyere i 2023 enn i 2004. Mye tyder på at de økte forskjellene skyldes økt avstand mellom topp og bunn av lønnsfordelingen. De færreste som til enhver tid befinner seg i desil 1, befinner seg der over lengre perioder.

Andre mål for ulikhet

Utvikling i Gini-koeffisienten viste at lønnsforskjellene i kommunesektoren sank mellom 2004 og 2008, får så å ha økt fram mot 2023. Det finnes også andre måter å måle ulikhet på. De ulike indikatorene kan supplere hverandre for å få et helhetlig bilde på utviklingen i ulikhet. Målene for ulikhet som presenteres her er følgende:   

• P90/P10: Figur 18 viste gjennomsnittslønn per desil. P90 angir lønnen som utgjør grensen mellom desil 9 og 10, mens P10 angir lønnen som utgjør grensen mellom desil 1 og 2. P90/P10 er forholdstallet mellom P90 og P10. Det vil si at det måler avstanden mellom en lønn nær toppen av lønnsfordelingen og en lønn nær bunnen. P90/P10 utelukker de ti prosentene som tjener minst, og de ti prosentene som tjener mest. Økt P90/P10 indikerer større avstand mellom topp og bunn av lønnsfordelingen.
• P50/P10: P50 angir median lønn. P50/P10 viser forholdstallet mellom median og P10. P50/P10 utelukker de ti prosentene som tjener minst, og de 50 prosentene som tjener mest. Dette forholdstallet viser utvikling i lønnsforskjeller i nedre halvdel av lønnsfordelingen.
• S80/S20: S80 er gjennomsnittslønn for desil 9 og 10 samlet, mens S20 er gjennomsnittslønn for desil 1 og 2 samlet. S80/S20 viser forholdstallet mellom S80 og S20. Dette målet inkluderer arbeidstakere i ytterpunktene av lønnsfordelingen, det vil si de som tjener aller minst og de som tjener aller mest. Økt S80/S20 indikerer større avstand mellom topp og bunn av fordelingen.

I 2023 tjente personen som utgjør grensen mellom desil 9 og 10 ca. 68 prosent mer enn personen som utgjør grensen mellom desil 1 og 2. Det vil si at P90/P10 var 1,68, se tabell 10. For økonomien samlet var tilsvarende tall 2,34. Også når en sammenligner median lønn med P10, altså nedre del av lønnsfordelingen, er forskjellen større for økonomien samlet enn for kommunesektoren.

Men både P90/P10 og P50/P10 har blitt større i kommunesektoren i perioden fra 2015 til 2023, mens den har holdt seg forholdsvis stabil for økonomien samlet. Lønnsforskjellene er altså betydelig mindre i kommunal sektor enn i økonomien samlet, men utviklingen siden 2015 har vært at forskjellene har økt mer i kommunesektoren.

Kilde: Lavlønnsutvalget og KS

Figur 20 viser utviklingen fra 2004 til 2023 i P90/P10 og P50/P10. Disse forholdstallene går opp i noen år og synker i andre år. Hovedtrenden for P90/P10, altså forholdet mellom en lønn nær toppen av fordelingen og en lønn nær bunnen av fordelingen, er at den synker de første årene av perioden, men har økt hvert år siden 2016.

For P50/P10, altså forholdet mellom median lønn og en lønn nær bunn av fordelingen, er hovedtrenden at den har holdt seg forholdsvis stabil gjennom perioden, men økt noe i årene fra 2016 til 2023. Dette indikerer at desil 1 har blitt hengende noe etter i lønnsutviklingen de siste årene. Men som tidligere nevnt, er det de færreste som forblir i desil 1 over lengre perioder.

Begge målene indikerer altså noe økende lønnsforskjeller, både ved måling av topp mot bunn, og nedre halvdel av lønnsfordelingen. Tall for 2024 foreligger foreløpig ikke. Men det kan nevnes at i lønnsoppgjøret for 2024 ble det gitt særskilte lønnstillegg til arbeidstakere uten krav til utdanning på de laveste ansiennitetstrinnene. Altså der vi finner de fleste lavlønnede.

Figur 20. Utvikling i P50/P10 og P90/P10 for kommunesektoren. Merk at y-aksen starter på 1,2.

Figur 21 viser utviklingen i forholdet mellom gjennomsnittslønn for de 20 prosent høyest lønte og de 20 prosent lavest lønte, S80/S20. Hovedtrenden etter denne indikatoren at lønnsforskjellene gikk noe ned fram til 2008, for så å øke igjen fram mot 2023. Dette er omtrent samme bilde som tegner seg av utviklingen i Gini-koeffisienten.  

Figur 21. Utvikling i S80/S20. Merk at y-aksen ikke starter på null.

Lønnsforskjellene i kommunesektoren gikk altså ned mellom 2004 og 2008, får så å ha økt igjen fram mot 2023. Både endringer i andel lønnssum (tabell 8) og S80/S20 antyder at mye av de økte lønnsforskjellene skyldes økte forskjeller mellom topp og bunn av lønnsfordelingen. P90/P10 gir samme indikasjon, særlig fra 2016 og fram til i dag.

Både S80/S20 og P90/P10 fokuserer på utvikling i topp og bunn av lønnsfordelingen. Det kan da være interessant å se utviklingen mellom desiler nærmere midten av lønnsfordelingen. Figur 21 viser forholdstallet mellom P70 og P30, og S70 og S30. P70 angir lønnen som er grensen mellom desil 7 og 8, og P30 angir lønnen som er grensen mellom desil 3 og 4. S70 er gjennomsnittslønn for desilene 7 og 8, mens S30 er gjennomsnittslønn for desilene 3 og 4.

Figur 22. Utvikling i P70/P30 og S70/S30. Merk at y-aksen ikke starter på null.

Figur 21 viser altså utvikling i lønnsforskjeller, der topp og bunn av lønnsfordelingen ikke er inkludert. Som figuren viser, ble lønnsforskjellene i midten av lønnsfordelingen mindre i årene fra 2004 til 2008. Dette er omtrent den samme utvikling vi ser av Gini-koeffisienten eller S80/S20. Men ser vi på utviklingen fra 2008 til 2023, har lønnsforskjellene i midten av lønnsfordelingen vært noenlunde stabile.

Når Gini-koeffisienten har økt i årene fra 2008 til 2023, indikerer dette at lønnsforskjellene som har oppstått etter 2008 hovedsakelig skyldes større lønnsforskjeller mellom topp og bunn av fordelingen, og ikke endringer nærmere midten av lønnsfordelingen. Det samme bildet ser vi også av tabell 8 som viser utvikling i andel lønnssum. Desil 1 har fått redusert sin andel av lønnssum, mens desil 10 har fått økt sin andel. I desilene nærmere midten av fordelingen var forskjellene mindre.