Utarbeide og effektberegne tiltak

Referansebane

En referansebane med utslippsframskrivinger mot et målår gir mulighet til å beregne framtidig tiltakseffekt i en gjennomføringsfase eller budsjettperiode. En referansebane består av historiske utslipp og et overslag over hvordan klimagassutslippene kan utvikle seg uten tiltakene i klimabudsjettet. Framskrivningen i en referansebane er med andre ord et scenario for hvordan utslippene vil utvikle seg fremover hvis ikke flere tiltak gjennomføres.

Det er ikke nødvendig å lage en referansebane for å lage klimabudsjett.  Fordelen med en referansebane er at den viser et bilde av framtidige utslipp (uten nye tiltak) innenfor de ulike sektorene. Referansebanen synliggjør at utslippene i framtiden (uten nye tiltak) kan øke som følge av for eksempel økonomisk vekst og/eller befolkningsvekst. En referansebane synliggjør dermed om behovet for utslippskutt i framtiden er større eller mindre enn i dag innenfor de enkelte sektorene. Dette gir grunnlag for å dimensjonere tiltakene riktig. På samme måte som et økonomisk budsjett er basert på estimerte utgifter og inntekter, kan framtidige utslippsreduksjoner baseres på estimater av framtidige utslipp.  En framskriving av utslipp er også en forventing til kommunal klimaplanlegging i de Statlige planretningslinjene (SPR) for klima- og energiplanlegging og klimatilpasning.

En referansebane kan bestå av utslippsframskrivninger basert på iverksatt nasjonal klimapolitikk. På denne måten blir det enklere å skille mellom effekt av nasjonale og lokale virkemidler. En referansebane er ikke eksakt vitenskap. Det kan argumenteres for ulike forutsetninger og antakelser, og dermed ulike måter å lage en slik bane på.  Referansebanen kan også synliggjøre effekten av vedtatte nasjonale mål.  For eksempel kan man inkludere det nasjonale målet om at kun nullutslipps, lette kjøretøy skal selges i 2025. Men ved å inkludere politiske mål, øker man usikkerheten i referansebanen, ettersom veien fra overordnede politiske mål til virkemidler, handling og resultater ikke er vedtatt.

Foto: KS

Figur: Illustrasjon av referansebane.

Hvordan utarbeide en referansebane

Det lages utslippsframskrivning på internasjonalt og nasjonalt nivå blant annet for å anslå sannsynlige utslippsutviklinger under ulike scenarier for økonomisk og teknologisk utvikling.  Disse beregningene har ulik grad av kompleksitet, men prinsippene er like: utslippene utvikler seg som følge av utvikling av underliggende drivkrefter, som for eksempel befolkningsstørrelse, økonomisk utvikling, teknologisk utvikling og/eller energiforbruk.  Disse drivkreftene kan brukes til å modellere og anslå framtidige utslipp. En slik tilnærming er i prinsippet overførbar til kommunen, men i mange tilfeller vil det ikke være aktuelt, og heller ikke nødvendig, å bruke ressurser til slike komplekse framskrivninger. Prinsippet med å forsøke å identifisere de viktigste drivkreftene for framtidige utslipp er likevel viktig.

Ta utgangspunkt i historiske utslipp

En referansebane består av både historiske utslipp og et anslag på hvordan klimagassutslippene kan utvikle seg dersom det ikke gjennomføres noen tiltak utover det som allerede er iverksatt på tidspunktet referansebanen utarbeides. Startpunktet for en kommunal utslippsframskrivning vil derfor ofte være siste utslippsår i Miljødirektoratets kommunefordelte utslippsregnskap. For noen utslippskilder vil den historiske utviklingen gi et grunnlag for å legge inn anslag for framtidig utvikling.  Hvis for eksempel utslipp fra avløpssystemet har holdt seg forholdsvis konstant eller følger befolkningsutviklingen, kan det være aktuelt å bruke dette som grunnlag for å anslå framtidig utslipp.  En vurdering av historiske trender opp mot lokal kunnskap vil ofte gi et pekepinn på en sannsynlig utslippsbane framover.

Finnes det eksisterende kilder som kan brukes?

Utslippsframskrivningene på nasjonalt nivå kan også være et utgangspunkt for å utvikle framskrivninger på lokalt nivå. En nedskalering til lokalt nivå ved å bruke for eksempel befolkning som fordelingsnøkkel, vil ikke reflektere lokal næringsstruktur, og bør derfor tilpasses lokal kontekst. Et eksempel på en referansebane produsert på nasjonalt nivå finner du i den fireårige perspektivmeldingen. Denne justeres årlig med utgangspunkt i de makroøkonomiske beregningene i nasjonalbudsjettet – se budsjettproposisjoner fra Klima- og miljødepartementet.  I 2018 ble det etablert et teknisk beregningsutvalg for klima.  Utvalget  skal foreslå metoder for å beregne klimaeffekt av statsbudsjettet, inkludert referansebaner og andre typer framskrivninger.  Klimakur2030 viser også utslippsframskrivninger basert på iverksatt nasjonal politikk og teknologiutvikling.

For noen utslippskilder kan man bruke eksisterende datakilder til å anslå framtidig utslipp lokalt.  For eksempel er det i mange kommuner gjennomført utredninger for forventet trafikkvekst.  Disse kan brukes til å justere anslag for utslipp fra veitrafikken. Data publisert på nasjonalt plan kan også brukes. For eksempel produserer Statistisk sentralbyrå (SSB) befolkningsprognoser på kommunalt nivå. Regionale framskrivninger for vekst i antall nullutslippskjøretøy er produsert i forbindelse med Nasjonal Transportplan.

Fokus på de viktigste utslippskildene

I mange kommuner vil noen utslippssektorer eller -kilder være mer aktuelle å ta tak i enn andre. For å begrense ressursbruk kan det derfor være hensiktsmessig å fokusere på noen bestemte sektorer eller kilder når man skal lage utslippsframskrivning. For de resterende kildene eller sektorene kan det tas utgangspunkt i utslippstrender eller nasjonale vekstrater. Hvis industri er en kilde til utslipp i kommunen, kan det være aktuelt å høre med de lokale aktørene om det foreligger noen produksjonsprognoser eller lignende som kan brukes til å anslå utslippsnivået framover. Tilsvarende kan det være aktuelt for kystkommuner å skaffe oversikt over havnevirksomheters planer og prognoser for skipstrafikken.

Mer om utslippsframskrivninger og beskrivelse av trender på Miljødirektoratets sider

Tiltaksvurdering og prioritering

En referansebane er nyttig for å vurdere og prioritere hvilke nye tiltak og virkemidler som skal iverksettes for å redusere klimagassutslipp. Både historisk utvikling, nåsituasjonen, og sannsynlig utvikling i framtiden bør tas i betraktning når man skal prioritere tiltak.

De fleste kommunene har mål som gjelder for hele kommunens geografiske område (se avgrensninger ovenfor). Kommunens egne aktiviteter bidrar som regel med en liten andel av de samlede klimagassutslippene lokalt. I mange tilfeller vil det derfor være naturlig å synliggjøre tiltak som skal gjennomføres av andre offentlige aktører og næringsliv.  Tiltak innenfor kollektivtransport er ett eksempel.  Her er det vanligvis fylkeskommunen som har det overordnete ansvaret.  For eksempel kan elektrifisering av buss eller ferger være relevante for kommunale klimabudsjetter siden de medfører klimagassreduksjoner som bidrar til de kommunale klimamålene.  Et annet eksempel kan være planlagte store tiltak hos lokale industribedrifter eller andre næringsaktører. 

Å presentere tiltak som gjennomføres av andre aktører enn kommunen vil være opplysende for de folkevalgte som har vedtatt klimamålene, samt motiverende for de som skal gjennomfører tiltakene. I klimabudsjettet kan man inkludere slike tiltak, og da bør kommunen ha dialog med disse aktørene om tiltaksbeskrivelse, effektberegning, gjennomføringsplan og oppfølging. 

Hvordan beregne effekten av tiltak?

Et klimabudsjett bør vise forventet utslippsreduksjon fra hvert enkelt tiltak eller flere tiltak samlet. Sistnevnte er aktuelt når det er utfordrende å beregne klimaeffekten fra hvert enkelt tiltak i en situasjon der flere tiltak og virkemidler er rettet mot samme utslippskilde eller -sektor.

Utgangspunktet for beregning av tiltakseffekt, er størrelsen på utslippene fra aktiviteten om tiltaket ikke gjennomføres (et såkalt nullalternativ). Videre estimeres endringer i aktiviteten som følge av gjennomføring av tiltaket, som et utgangspunkt for å beregne størrelsen på utslippene når tiltaket er gjennomført. Tiltakseffekten er da differansen mellom de to utslippsberegningene.

Tiltaksberegninger kan enten gjøres med bottom-up eller top-down metodikk. Bottom-up betyr i denne sammenheng at tiltakseffekten er beregnet som en endring i aktivitet (aktivitetsdata) og utslipp per enhet av aktiviteten (utslippsfaktor).

Endring i utslipp per år = ∑endring i utslipp (aktivitetsdata* utslippsfaktor)

Bottom-up-beregninger krever gode data på hvilken endring i aktivitet eller utslippsfaktor tiltaket vil føre til. Top-down-beregninger er ofte mer generelle, ved at man tar utgangspunkt i totale utslipp og vurderer hvor stor andel av utslippet som kan reduseres som følge av tiltaket. Beregninger med bottom-up-metodikk vurderes å gi mer presise anslag enn top-down-metodikk.

Et eksempel på en bottom-up-beregning finner du i eksempel 1 nedenfor.  Her brukes det aktivitetsdata (drivstofforbruk) sammen med utslippsfaktorer (klimagassutslipp per enhet drivstoff) til å beregne en utslippsreduksjon. Et eksempel på en top-down-beregning er å se på utslipp fra sektoren annen mobil forbrenning og gjøre en antakelse på hvor stor andel av utslippene som kommer fra kommunale bygge- og anleggsprosjekter. På denne måten kan man anslå effekten av å innføre krav om fossilfri og/eller utslippsfri byggeplass i kommunenes prosjekter framover.

Det kan virke som en krevende øvelse å anslå utslippene. Tallfestede tiltak i klimabudsjettet beregnes med utgangspunkt i beste tilgjengelige kunnskapsgrunnlag og metodikk. Det vil derfor være usikkerhet knyttet til både størrelse på utslippsreduksjoner og tidspunkt for gjennomføring (innfasingstakt). I mange tilfeller vil det ikke finnes en fasit, og du må gjøre noen antakelser. Det viktige er at du synliggjør og beskriver hvilke forutsetninger og antakelser som ligger til grunn for beregningene. I klimabudsjettet kan usikkerheten knyttet til beregningene av hvert enkelt tiltak beskrives og synliggjøres, for eksempel i en egen tabell.  

Tiltak som ikke kan kvantifiseres

For en del klimatiltak vil det være vanskelig å kvantifisere utslippsreduksjonene. Tiltak og virkemidler kan ha en tilretteleggende funksjon, uten at man på en troverdig måte kan beregne den utslippsreduserende effekten direkte. Dette gjelder for eksempel klimatiltak som omhandler holdningsendringer i befolkningen, tiltak som tilrettelegger for gående og syklende eller utbygging av ladeinfrastruktur. Slike tiltak er vanskelige å beregne klimaeffekten av, men kan likevel presenteres i klimabudsjettet.

Det kan være hensiktsmessig å skille mellom kvantifiserbare og ikke-kvantifiserbare klimatiltak i klimabudsjettet, for eksempel ved å systematisere de ulike klimatiltakene i egne tabeller.

Tiltak for å redusere indirekte utslipp

Klimabudsjettet kan også brukes som et styringsverktøy for måloppnåelse innenfor indirekte utslipp. Tilsvarende kan man velge å inkludere tiltak innenfor andre områder, for eksempel mål om å mindre energibruk, klimatilpasning og å legge til rette for sirkulær økonomi.

Det finnes per i dag ikke et godt etablert rammeverk for å beregne effekten av tiltak som skal redusere indirekte utslipp innenfor et geografisk område. Man kan likevel inkludere tiltak som bidrar til å redusere de indirekte utslippene, men uten å si i hvilken grad. Å tilrettelegge for mer ombruk kan redusere indirekte utslipp dersom det fører til at færre kjøper nye varer.

Dersom man effektberegner tiltak innen indirekte utslipp, må disse ikke ses i sammenheng med effektberegnede tiltak innen direkte utslipp.  Det er stor usikkerhet knyttet til metodene for beregning av indirekte utslipp, og det er også ulike systemgrenser som ligger til grunn for klimagassregnskapene for direkte og indirekte utslipp.

Miljødirektoratets verktøy for tiltaksberegning

Miljødirektoratet har laget verktøy for beregning av utslippseffekt av ulike klimatiltak med samme avgrensninger som det kommunefordelte klimagassregnskapet. Disse beregningsmalene kan brukes til å beregne effekten av tiltak på direkte utslipp. Malene inneholder også informasjon om hvordan tiltaket vil fanges opp i det kommunefordelte utslippsregnskapet, og hvordan man kan verifisere effekten av tiltakene. I tillegg kan informasjonen og utslippsfaktorene i malene brukes når man for eksempel lager en framskrivning.  Klimakur 2030 - Miljødirektoratets utredning av tiltak og virkemidler for å nå nasjonale klimamål, kan også brukes til inspirasjon.

Analyse av tiltakseffekten

Differansen mellom klimabudsjettets referansebane og utslippsramme eller målbane (les mer om utslippsrammer i Hvordan fastsette utslippsmål) viser behovet for tiltak. Klimabudsjettet fastsetter også hvilke tiltak som skal gjennomføres i inneværende økonomiplanperiode. En viktig hensikt med klimabudsjettet er derfor å presentere den aggregerte utslippsreduserende effekten av alle tiltakene i økonomiplanperioden. Videre kan man i klimabudsjettet også presentere den beregnede utslippsreduserende effekten av tiltakene fram mot målåret (for eksempel 2030).

Den aggregerte utslippsreduserende effekten av tiltakene i klimabudsjettet kan brukes til å lage en tiltaksbane. Tiltaksbanen beskriver en utvikling der tiltakene i klimabudsjettet gjennomføres og har den forventede effekten.  I et gitt år er totalutslipp i tiltaksbanen lik utslippsnivået i referansebanen minus den aggregerte effekten av tiltakene. Denne analysen kan presenteres på ulike måter, enten som tall i tabeller og/eller grafiske framstillinger.

En aggregering av tiltakseffektene kan tenkes på som en summering av den beregnete utslippsreduksjonen til hvert enkelt tiltak i klimabudsjettet.  Ved aggregering av tiltakseffektene i klimabudsjettet, er det viktig å ta høyde for faren for dobbelttelling. Noen tiltak vil påvirke samme kilde til utslipp, og det kan her være fare for at effektene summeres dobbelt og dermed overestimeres. Spesielt innenfor veitrafikk er dobbelttelling av tiltakseffekter en aktuell problemstilling. Tiltakene innenfor veitrafikk kan påvirke aktivitetsnivået (kjørelengde), teknologiendring (for eksempel overgang fra fossil til elektrisk bil) og hvilket drivstoff som brukes (for eksempel overgang til biodrivstoff). For eksempel kan man ikke beregne utslippseffekten av en framtidig trafikkreduksjon med bruk av en utslippsfaktor basert på dagens bilpark. Det vil gi en overestimert tiltakseffekt. Ved beregning av utslippseffekten av en framtidig trafikkreduksjon, må man ta høyde for andre tiltak som påvirker utslippene fra veitrafikk i tillegg til effekten som allerede ligger inne i framskrivningene av veitrafikkutslipp.

Foto: KS

Figur: Illustrasjon av tiltaksbane fram mot mål 1