Hvordan gjøre klimabudsjettet til et styringsverktøy?

Et klimabudsjett kan være en del av kommunens klimaledelsesarbeid. Med klimaledelse menes verktøy og organisering av arbeid som gjør kommunene i stand til å hensynta klima i alle beslutningsprosesser. Klimabudsjettet gjør det mulig å følge opp klimaarbeidet innenfor valgte systemgrenser og kontinuerlig forbedre og justere innretningen. I en god klimabudsjettprosess inkluderes hele kommunens virksomhet i arbeidet med å utvikle og følge opp tiltak og virkemidler.

Roller og ansvar i klimabudsjettarbeidet

Kommunens handlings- og økonomiplan (HØP) er kommunens viktigste styringsdokument. Ved at klimabudsjettet integreres i HØP, sikrer du at klimaarbeidet følges opp gjennom budsjettprosessen. Dette innebærer at klimabudsjettet legges frem som en del av HØP, og at tiltakene i budsjettet rapporteres på i forbindelse den ordinære rapporteringen. Arbeidet med klimabudsjettet følger dermed årshjulet for HØP-prosessen til kommunen. Å utvikle klimatiltak er et kontinuerlig arbeid. Ansvaret må være forankret i ledelsen, og prosessen må legges opp deretter. Flere kommuner erfarer at det å utrede, effektberegne og forankre klimatiltak kan være ressurskrevende.  Kommunen må sette av tilstrekkelig med ressurser til klimabudsjettarbeidet.

Eierskap og ansvarsfordeling

Ansvaret for klimabudsjettet bør være forankret både på høyeste administrative nivå og på politisk nivå. Klimabudsjettet bør eies av samme instans som eier HØP. For de fleste kommuner vil eier av klimabudsjettet være kommunedirektøren. Kommunedirektøren har ansvar for at prosessen med å utarbeide klimabudsjett inkluderes i prosessen med å utarbeide HØP.

Ansvaret for utarbeidelse av innholdet i klimabudsjettet bør avklares tidlig. Klimabudsjettet bør utarbeides i tett dialog mellom fagansvarlig for klimabudsjettet og økonomienheten i kommunen. Det kan med fordel etableres en tverrfaglig arbeidsgruppe bestående av klima-/miljørådgivere og økonomirådgivere. For å nå ambisiøse klimamål er det viktig at hele kommunen bidrar inn i arbeidet, og at alle enheter har ansvar for å foreslå og gjennomføre tiltak.

Klimabudsjettprosessen

Innmelding av nye tiltak

Budsjettprosessen varierer fra kommune til kommune. Når klimabudsjettet skal integreres i HØP, er det relevant å kartlegge hvilke milepæler for klimabudsjettarbeidet som må integreres i HØP-årshjulet. I tillegg bør man kartlegge hvilke tilhørende styrende dokumenter som dermed må oppdateres med en beskrivelse av hvordan utarbeide klimabudsjett.

Foto: KS

Figur: Illustrasjon av hvordan arbeidet med klimabudsjettet kan integreres i budsjetthjulet

For å mobilisere de ulike enhetene i kommunen til å foreslå klimatiltak på sine områder, kan man dra nytte av de styrende dokumentene som allerede brukes i utarbeidelsen av HØP. I mange kommuner sendes det ut et brev som beskriver HØP-prosessen, som legger føringer for hvordan de ulike enhetene skal utforme sine budsjettforslag. Dette kalles ofte budsjettinstruks eller rundskriv. I budsjettinstruksen kan det også gis føringer for klimabudsjettet, både generelle og spesifikke føringer, for å sikre at hele kommunen tidsnok melder inn tiltaksforslag innenfor sine tjenesteområder.

En generell føring er for eksempel at alle enheter har ansvar for å vurdere og fremme tiltak for å begrense klimaendringene. Det kan både være tiltak som kan finansieres innenfor eksisterende budsjettrammer og tiltak som krever nye drifts- eller investeringsmidler. Enten fordi dette er helt nye tiltak eller fordi tiltakene medfører merkostnader.

En spesifikk føring kan for eksempel være at innkjøp av lette kjøretøy i enhetens bilpark skal være nullutslippskjøretøy, eller at alle bygg- og anleggsprosjekter i kommunal regi skal stille minimumskrav om fossilfri drift av anleggsplassen. Når slike spesifikke føringer synliggjøres i de styrende dokumentene, synliggjøres det også at enhetene må vurdere behovet for midler til å gjennomføre tiltakene.

Det kan være en idé å arrangere verksteder for å komme frem til tiltak, der man vurderer mulighetene for hvilke tiltak som kan være relevante og aktuelle.

I budsjettinstruksen kan det være hensiktsmessig å lage en beskrivelse av hvordan enhetene skal utarbeide klimatiltak. Beskrivelsen kan for eksempel inneholde:

• definisjon av hva et klimatiltak er, i tråd med fastsatte systemgrenser for klimabudsjettet
• beskrivelse av hvilke sektorer eller kilder utslippene i kommunen kommer fra og hvilke sektorer eller kilder som utgjør de største utfordringene
• eksempler på hvilke områder kommunen har myndighet over og dermed kan utforme tiltak innenfor
• forklaring på hvordan man kan vurdere og prioritere ulike tiltak
• forklaring på hvordan man kan effektberegne tiltak

Finansiering

De fleste tiltak krever finansiering. I noen tilfeller kan det prioriteres midler til tiltak fra eksisterende budsjettrammer, mens det i andre tilfeller kan være behov for nye bevilgninger. Det er også mulig å søke om midler gjennom støtteordninger som Klimasats eller ordningene til Enova. En oversikt over finansiering av klimatiltak som foreslås for en økonomiplanperiode vil normalt bare omfatte de tiltakene som kommunen selv rår over. Klimabudsjettet kan inneholde en rekke tiltak som andre aktører enn kommunen er ansvarlig for, og for disse tiltakene vil det ikke være like enkelt eller nødvendig å presentere finansieringen. I det videre omtaler vi derfor kun ulike alternativ for finansiering av kommunale tiltak i klimabudsjettet.

Finansiering av klimatiltak

Finansiering av klimatiltak kan beskrives på ulike måter. Et klimatiltak kan innebære å gjennomføre et prosjekt på en mer klimavennlig måte enn man ellers ville gjort – for eksempel at en skole skal bygges med utslippsfrie anleggsmaskiner, eller at det stilles krav til at skolemelken leveres med utslippsfrie kjøretøy. Å gjøre noe på en mer klimavennlig måte, kan koste mer enn det ellers ville gjort – vi sier da at tiltaket har en merkostnad. Merkostnaden krever finansiering.

Det kan være utfordrende å fastsette hvor stor andel av kostnadene som bidrar til å redusere klimagassutslipp. Noen alternativer er å:

A) Beskrive og synliggjøre alle kostnader knyttet til klimatiltak direkte i klimabudsjettet

Fordeler med dette alternativet er at all pengebruk synliggjøres og dermed gir en oversikt over samlet ressursbruk for kommunens klimaarbeid. Ulempen er at det er utfordrende å kartlegge alle poster og tiltak som bidrar til klimagassreduksjoner. Poster innenfor andre områder i budsjettet vil kunne bidra til klimagassreduksjoner uten at de er kategorisert som klimatiltak.  Denne måten å beskrive finansiering av klimatiltak på vil derfor ofte kun gjelde kostnadene knyttet til klimatiltakene presentert i klimabudsjettet.

B) Beskrive og synliggjøre merkostnadene

Fordeler med dette alternativet er at man får en samlet oversikt over hva som kreves av tilleggsfinansiering av klimatiltak utenfor eksisterende budsjettramme. Ulempen er at det kan være vanskelig og ressurskrevende å tallfeste hva som anses som en merkostnad av et klimatiltakene. I tillegg vil merkostnadene i investeringsfasen i noen tilfeller innspares i driftsfasen. Innkjøp av nullutslippsteknologi er et godt eksempel på dette, hvor investeringskostnaden ofte er noe høyere enn fossil teknologi, men hvor driftskostnadene ofte er vesentlig lavere.

C) Beskrive og synliggjøre tilleggsfinansering for klimainvesteringer

Fordelen med dette alternativet er at man får synliggjort hva som legges til av finansiering på klimainvesteringer. Ulempen er at det vil være et definisjonsspørsmål hva som klassifiseres som en klimainvestering, om hele investeringen skal anses som en klimainvestering eller om det kun er elementer av investeringen som løftes frem. Det gjøres en rekke andre aktiviteter og investeringer i en kommune, hvor energi- og/eller klimatiltak er en del av aktiviteten eller investeringen. Eksempler er krav om fossilfrie byggeplasser eller mål om at klimafotavtrykket til alle investeringsprosjekter skal reduseres med en viss prosent. Et annet eksempel er at klima er vektet i tildelingskriteriene i innkjøp. Kostnadene knyttet til dette er ikke like enkelt å fastsette, men det er fullt mulig. For byggeprosjekter vil det for eksempel være mulig å skille ut de “grønne investeringselementene”. Det bør uansett utarbeides kriterier for hva som skal defineres som en klimainvestering som danner grunnlaget for kategoriseringen. Dette alternativet kan gi et skjevt bilde på hva kostnadene tilknyttet tiltak i klimabudsjettet faktisk er, da man ikke får sett helheten.

Presentasjon av finansiering av klimabudsjett kan gjøres på ulike måter

Finansiering av klimabudsjettet kan presenteres på ulike måter. Ett alternativ er å beskrive kostnadene knyttet til klimatiltakene i en egen kolonne i tabellene for tiltak i klimabudsjettet. Dette vil i noen tilfeller resultere i en altfor omfattende tabell. Et annet alternativ er å henvise til de ulike budsjettpostene for hvert klimatiltak slik at man enkelt finner tiltaket igjen i for eksempel drifts- eller investeringsbudsjettet til den ansvarlige enheten. Man kan også lage en oppsummerende tabell som viser klimatiltak uten økonomiske konsekvenser og tiltak finansiert med kommunale eller eksterne midler. På denne måten vil man raskt kunne få oversikt over de økonomiske konsekvensene av tiltakene i klimabudsjettet.

Innspill på riktig tidspunkt

Behovet for finansering må vurderes og spilles inn på riktig tidspunkt i HØP-prosessen. Avklar tidlig hvordan finansiering av klimatiltak skal håndteres. Hovedregelen bør være at enhetene omdisponerer midler innenfor egne rammer for å finansiere klimatiltakene. Hvis dette ikke lar seg gjøre, må behovet for tilleggsfinansiering meldes inn på riktig tidspunkt i HØP-prosessen. Det kan vurderes om det skal det opprettes et eget fond for klimatiltak og om fondet skal kunne brukes både til drift og investeringer.

Vurdering av innmeldte tiltak og utarbeidelse av klimabudsjettet

Alle tiltaksforslag som er meldt inn gjennom budsjettprosessen vurderes og prioriteres, blant annet ut i fra en kost-/nyttevurdering. Denne fasen innebærer også effektberegning av de tiltakene som lar seg kvantifisere. De(n) ansvarlige for å lage klimabudsjettet sammenstiller tiltakene og utarbeider et forslag til klimabudsjett. Forslaget kan inneholde:

• En presentasjon av kommunens klimamål.
• Historiske utslipp. Miljødirektoratets utslippsregnskap for kommunen
• En situasjonsbeskrivelse. Hvilke tiltak er allerede satt i gang, samt estimater for utslippsreduksjoner for eksisterende klimatiltak.
• En referansebane. Hvordan utvikler utslippene seg uten innføring av nye tiltak?
• Tabeller som presenterer eksisterende og foreslåtte klimatiltak og beregnet utslippsreduserende effekt.
• En tiltaksbane. Beregnet årlig utslippsreduksjon i prosent for budsjettåret og hele økonomi- og handlingsplanperioden.
• En usikkerhetsanalyse. En beskrivelse av usikkerhet ved innfasingstakt og dobbelttelling av tiltakseffekt.
• En analyse av klimabudsjettet. En vurdering av beregnet effekt av tiltak i klimabudsjettet opp mot kommunens mål og forklaring av eventuelle avvik.

Hele klimabudsjettet inkluderes i forslaget til HØP som sendes fra kommunedirektøren til politisk behandling.

Politisk behandling av klimabudsjettet

Det varierer mellom kommuner og fra år til år hvordan klimabudsjettet behandles politisk. Noen tiltak har kanskje blitt behandlet i selvstendige løp, mens andre tiltak presenteres for politikerne for første gang når klimabudsjettet legges frem.

Det finnes eksempler på kommuner hvor bystyret ikke vedtar hvert enkelt tiltak i klimabudsjettet, men de slutter seg til en tabell som summerer de forventede effektene av tiltakene. I andre kommuner vedtas klimabudsjettet av kommunestyret hvert år som en del av handlings- og økonomiplanen. Kommunestyret kan justere klimabudsjettet i forbindelse med behandlingen ved å ta ut eller inn enkelttiltak.

Det vil være ressurskrevende å utvikle nye klimabudsjett årlig. Gjennom den årlige budsjettprosessen oppdateres klimabudsjettet med nødvendige revideringer, som situasjonsbeskrivelsen, tiltakstabellene og tiltaksanalysen.