Norsk økonomi 2020 – hvor kraftig blir nedgangen?

Prognosene peker nokså unisont i retning av at oppgangen i norsk økonomi mer eller mindre er over og at en moderat norsk konjunkturnedgang står for døren. Finansdepartementet er blant de mest optimistiske på flere områder. Det er bekymringsfullt med tanke på om skatteøren er satt riktig. Ifølge Norges Banks desember-prognose blir det ingen endringer i styringsrenta før etter 2022. En nøkkelfaktor for utviklingen er kronekursen. Det er nok uansett på tide å feste sikkerhetsbeltene i kommuneøkonomien. Det er fare for at veien framover blir langt mer humpete enn vi har blitt vant til.

2019: Konjunkturoppgang, men omslag til nedgang

Hovedbildet av utviklingen i norsk økonomi så langt statistikken i dag går, er i tråd med hva man lenge har forventet. Årstallene vil ganske sikkert vise at BNP Fastlands-Norge økte med mer enn 2,0 prosent, og årsgjennomsnittet for arbeidsledigheten vil bli lavere enn i 2018 og lavere enn gjennomsnittet siste 20-25 år. Sett under ett vil betegnelsen «forsiktig konjunkturoppgang» og «nær normal kapasitetsutnyttelse» eller «beskjeden høykonjunktur» ganske sikkert bli dekkende betegnelser for året 2019.

Månedstall, som riktignok er både mer usikre og mer volatile (gjenstand for raske og sterke svingninger), ser imidlertid ut til å gi en litt annen beskrivelse av bevegelsene. Etter stort sett ganske sterk vekst i BNP Fastlands-Norge gjennom første halvår til og med juli, har BNP-nivået (sesongjustert) fram til oktober faktisk gått litt ned. Målt med arbeidskraftsundersøkelsen (AKU) har ledigheten økt med 0,5 prosentpoeng i løpet av et halvt år og er «nå» (gjennomsnittet september-november) høyere enn gjennomsnittet for 2018. Målt med den registrerte ledigheten hos NAV, har ledighetsnivået vært ganske stabilt etter å ha falt gjennom de første månedene av 2019. Det ser dermed ut til at konjunkturoppgangen har stoppet opp og at nedgangen har begynt.

Drivkrefter 2019

Ser vi på året 2019 som helhet, er det nok spesielt bedriftsinvesteringene i fastlandsnæringene og i oljenæringen samt fastlandseksporten som kan sies å ha gitt betydelige bidrag til oppgangen. Offentlig etterspørsel ser også ut til å ha bidratt klart og mer enn forventet. De foreløpige nasjonalregnskapstallene indikerer en overraskende høy vekst i importen som i stor grad har dempet effektene av etterspørselsveksten på norsk produksjon. I det kortere perspektivet, etter juli, har etterspørselen fra husholdningene og offentlig forvaltning, samt lager, falt. Dette har bidratt til den svake BNP-utviklingen som er registrert i det siste.

Krona ble i 2019 vesentlig svakere enn det de aller fleste hadde sett for seg. En konsekvens har vært litt høyere prisvekst og dermed litt lavere reallønnsvekst som likevel er mye høyere enn i 2018. I tillegg virker en svak krone til å bedre den kostnadsmessige konkurranseevnen. Det har stimulert eksporten som har kunnet øke klart til tross for svak vekst i norske eksportmarkeder. Styringsrenta ble i løpet av 2019 satt opp med 0,75 prosentpoeng, etter også å ha blitt satt opp med 0,25 prosentpoeng høsten 2018. Styringsrenta er dermed ved inngangen til 2020 på 1,5 prosent som er høyere enn det de fleste regnet med for ett år siden. Renta på typiske boliglån har til og med oktober 2019 bare økt med halvparten av økningen i styringsrenta. Det viser at det er mange andre faktorer som påvirker renta, inkludert tidsforsinkelser.

Neppe veldig sterk vekst i norsk eksport i 2020

Som en liten åpen økonomi er den økonomiske utviklingen i utlandet viktig for norsk økonomi. Etter flere år med stadig lavere vekst i våre eksportmarkeder, er det ventet at veksten vil holde seg på om lag det samme beskjedne nivået som i 2019. Kronekursen er helt sentral for hva en da kan vente av norsk tradisjonell eksport framover. Krona svekket seg i rykk og napp fra slutten av 2018 og fram til slutten av oktober i 2019. Deretter har krona gradvis blitt sterkere, og spesielt gjennom de tre siste ukene av 2019. Ved inngangen av 2020 er krona bare ubetydelig svakere enn gjennomsnittet for fjoråret, men det er ikke sikkert at de positive effektene på norsk eksport av den forutgående svekkelsen er uttømt. De fleste regner med moderat tradisjonell eksportvekst i 2020, men at den vil vokse mindre enn i 2019.

Vesentlig lavere vekst i oljeinvesteringene

Mens oljeinvesteringene ser ut til å ha økt med rundt 15 prosent i 2019, er de mest optimistiske anslagene for 2020 på 5 prosent. Aktiviteten i oljesektoren (utvinning og rørtransport) regnes ikke som del av Fastlands-Norge, men er av stor betydning for fastlandsøkonomien gjennom næringens etterspørsel. Investeringene tilsvarer for tiden 6-7 prosent av BNP Fastlands-Norge, mens produktinnsatsen tilsvarer knappe 2 prosent. Den direkte sysselsettingen utgjør knapt 1 prosent av den samlede sysselsettingen, men høy lønn og lite deltid fører til at de står for nesten 2,5 prosent av samlet utbetalt lønn i Norge.

Oljeprisen er i begynnelsen av 2020 70 dollar per fat, noe som sammen med en høy dollar-/kronekurs bidrar til at mange potensielle utbygginger kan fremstå som meget lønnsomme, selv om en regner med en del lavere priser framover. Som årsgjennomsnitt er det grunn til å tro at aktiviteten i oljesektoren vil stimulere fastlandsøkonomien nokså klart også i 2020, men veldig mye mindre enn i 2019. Det er imidlertid ikke opplagt at det vil bli noen særlig vekst gjennom året, pilene kan tvert imot raskt komme til å peke nedover.

Investeringene i fastlandsbedriftene vokser, men ikke veldig mye

Investeringer er generelt en viktig størrelse i konjunkturutviklingen. På kort sikt innebærer de etterspørsel som er positivt for produksjonen og på lenger sikt utvides produksjonskapasiteten og gjør den mer effektiv. Investeringene endrer seg også kraftigere enn andre etterspørselskomponenter. I de siste 15 årene har således investeringen i fastlandsbedriftene syv ganger økt eller falt med et tosifret antall prosenter. Med 23 prosent som det maksimale og -19 som det laveste. Til sammenlikning har privat konsum hatt 0 og 5 prosent som ytterpunkter.

Investeringene i fastlandsbedriftene har økt bra gjennom 2019, men ligger ikke an til å øke så mye i 2020. I de viktige næringene industri og kraftforsyning vil investeringene bli klart lavere i 2020 ifølge SSBs investeringsundersøkelse som bygger på anslag fra bedriftene. Når den økonomiske veksten framover antas å bli lavere, er det et argument for lavere investeringer. Klare behov for omstilling av mange virksomheter i tilknytning til tunge trender i retning av mindre miljøskadelig produksjon og forbruk, og markedsendringer som følge av aldringen av befolkningen, trekker imidlertid i motsatt retning. Statistikken for igangsetting av næringsbygg peker i retning av en ganske flat utvikling for investeringer i bygninger. I følge Norges Banks regionale nettverk, var det på slutten av 2019 mindre optimisme knyttet til investeringene i fastlandsbedriftene i de neste 12 månedene enn et halvt år tidligere. Dette gjaldt for alle hovedgrupper av næringer, men at veksten likevel stor sett ville bli positiv. Samlet sett virker prognosene fra SSB og Norges Bank realistiske, med om lag null-vekst, mens Nasjonalbudsjettets anslag på 3,4 prosent vekst fremstår som litt optimistisk.     

Klar reallønnsvekst

Den nominelle lønnsveksten i fjor er ennå ikke kjent, men anslagene ligger i området 3,2 – 3,5 prosent. Prognosene for 2020 peker i retning av om lag det samme nivået eller litt høyere. Det relevante presset i arbeidsmarkedet i år vil trolig ikke avvike veldig mye fra i fjor. Den svake krona må ha bidratt til gjennomgående god lønnsomhet i tradisjonelle konkurranseutsatte virksomheter, slik at det virker rimelig med litt høyere lønnsvekst i 2020 enn i 2019. Prisveksten, målt med konsumprisindeksen, blir ganske sikkert 2,2 prosent for 2019 og ser nå ut til å kunne bli om lag det samme eller litt lavere i 2020. Kraftprisene ser ut til å være på vei ned og en del av kronesvekkelsen er reversert. Reallønna løftet seg markert i 2019 og reallønnsveksten vil dermed trolig holde seg om lag på det samme relativt høye nivået i 2020.

Husholdningenes etterspørsel

Privat konsum har i de siste årene utviklet seg meget svakt. Reformene i pensjonssystem kan ha økt folks ønske om sparing. Økningen i styringsrenta som startet i 2018, og med den siste økningen i september 2019, har virket i samme retning. Reallønnsutviklingen var imidlertid svak og til dels negativ i flere år fram til 2018. Det er vanskelig å tro at et nytt år med klar reallønnsvekst ikke skal gi et løft i privat konsum. Rentesignalene peker også i retning av uendret og relativt lav rente neste tre år. Sysselsettingen vil imidlertid kunne legge en demper på konsumveksten ved å vokse mindre enn i fjor. Boligprisutviklingen har roet seg ned og gir et bilde av god balanse i makro. Boligbyggingen vil dermed neppe gi store impulser i 2020.

Offentlig sektor

Det er liten grunn til å tro at fjorårets relativt høye etterspørselsvekst i offentlig forvaltning vil fortsette i år. Nasjonalbudsjettet antyder en beskjeden vekst som for kommunesektorens del bekreftes av KS' budsjettundersøkelse. Den viser at andelen kommuner som oppfatter budsjettarbeidet som mer krevende enn året før er rekordhøy, og at de foretar de største effektivitets- og innsparingstiltak på mange år.

I kommunesektoren var utgiftsøkningen, som isolert sett følger av endringen i befolkningens størrelse og sammensetning, den laveste på mange år i 2019. I 2020 vil merutgiftene øke – og det vil de fortsette å gjøre i lang tid framover. Utsiktene for statens utgifter knyttet til pensjoner og helse følger et liknende forløp. Dette er noe handlingsregelen for finanspolitikken – 3-prosentbanen – ikke tar hensyn til.

Svak krone og god avkastning har bidratt til at oljefondet ved nyttår passerte 10.500 mrd. kroner. Det er 550 mrd. kroner mer enn det som ble lagt til grunn i statsbudsjettet. Det innebærer at 3-prosentbanen for 2020 ble nærmere 60 mrd. kroner høyere enn oljepengebruken det blir lagt opp til. Etter mange års oppgang i verdens børser og det relativt svake nivået krona ligger på, er det helt på sin plass med en stor buffer. Dette, sammen med den fremtidige behovsveksten, indikerer at handlingsregelen med fordel kunne modifiseres noe for å kunne være til større hjelp i utformingen av finanspolitikken enn situasjonen er nå. Det er uansett grunn til å tro at myndighetene vil legge stor vekt på å hindre kraftige fremtidige innstramminger i finanspolitikken og store kutt i velferdstilbudet. Det man kan regne med av stimulanser fra finanspolitikken i perioden med konjunkturnedgang som kommer er dermed nokså begrenset, i hvert fall så lenge man unngår en dyp lavkonjunktur.  

Hvor kraftig blir nedgangen?

En må regne med lavere underliggende vekstimpulser i 2020 enn i 2019 på alle områder utenom privat konsum. Det er imidlertid ikke signaler om noe fall i hovedgruppene av etterspørsel. Det ligger dermed an til en svært moderat konjunkturnedgang i år. Arbeidsledigheten blir trolig noe høyere i 2020 enn i 2019. Så lenge krona ikke svekkes kraftig virker en renteøkning lite sannsynlig. Rentekutt virker mer relevant, men neppe alt i 2020. Kronekursen er en nøkkelfaktor for utviklingen framover. En kraftig styrking av krona vil kunne gjøre konjunkturnedgangen kraftigere, mens en fornyet og kraftig svekkelse vil kunne dempe eller avblåse nedgangen.   

Det er tre flere normale arbeidsdager i 2020 enn i 2019. Ifølge SSB hever det BNP-veksten med 0,5 prosentpoeng. Dermed blir veksten i BNP høyere enn det den underliggende utviklingen skulle tilsi, og en må ta høyde for det når en vurderer BNP-prognosene for 2020. Antall sysselsatte personer vil for eksempel utvikle seg klart svakere enn produksjonsveksten og veksten i timeverk. Folks faktiske timelønn vil også utvikle seg klart svakere enn årslønnsveksten. Det kommer av at de aller fleste arbeidstakere har en fast, eller i realiteten tilnærmet fast, månedslønn.

Konsekvenser for kommuneøkonomien

Regjeringen fastsetter skatteøren på bakgrunn av ønsket inntektsnivå i kommunesektoren og deres anslag for den økonomiske utviklingen. Anslagene for både lønnsvekst (3,6 prosent) og aktivitetsvekst (2,5 prosent vekst i BNP Fastlands-Norge) er blant de mest optimistiske. De har i nasjonalbudsjettet anslått arbeidsledigheten til å falle fra 3,5 prosent i 2019 til 3,4 prosent i 2020. Anslaget for i fjor er med sikkerhet 0,1 eller 0,2 prosentpoeng for lavt, og jeg har ikke sett noen prognosemakere som nå operer med et lavere anslag for 2020. Hvis konjunkturene blir svakere enn lagt til grunn, kan en frykte at skatteinngangen gjennomgående blir noe lavere enn forutsatt. 

Med et relativt balansert etterspørselsbilde i 2020, ligger det ikke an til veldig markerte regionale forskjeller i kommunal og fylkeskommunal skatteinngang enn det de mer langsiktige trender skulle tilsi. Aktiviteten i oljevirksomheten og leverandørnæringene vil på årsbasis i 2020 kunne øke noe mer enn andre aktiviteter. Det kan dermed også i 2020 bli en tendens til at skatteinngangen i områder med mye aktivitet knyttet til oljesektoren blir noe høyere enn for landet som helhet, men denne forskjellen blir mye mindre enn i 2019. Rekordhøye laksepriser på slutten av fjoråret kan peke i retning av høye laksepriser framover. Dette vil være gunstig for skatteinngangen til at kommuner som har bosatt eiere av havbruk.

Det er lite sannsynlig at det blir vesentlige endringer i styringsrenta i 2020. Som årsgjennomsnitt vil renta imidlertid bli høyere i år enn i fjor. Markedsrentene kan også komme til å bevege seg betydelig selv om ikke styringsrenta gjør det.

Endringene i arbeidsmarkedet blir neppe veldig store. Konjunkturnedgangen kan imidlertid lette rekrutteringsarbeidet noe, men kanskje ikke for kompetansene som er mest utfordrende for kommunesektoren å få tak i, nemlig innen helse og omsorg.

Boligprisene kommer neppe til å gjøre store sprell som vil påvirke utsiktene for eiendomsskatten. Den påvirkes jo i betydelig grad av andre forhold, inkludert politiske vedtak.

Kostnadsutviklingen for kommunesektoren er særlig knyttet til lønnsutviklingen. Den vil altså neppe bli veldig forskjellig fra 2019. Prisveksten for bygg og anlegg burde heller ikke endre seg så mye – når investeringsutviklingen ser ut til å bli ganske moderat. Andre varepriser henger i noen grad sammen med valutakursen, og vil ganske sikkert stige som en direkte eller indirekte følge av kronesvekkelsen vi har vært igjennom. På dette punktet vil selvsagt utviklingen framover være av stor betydning. Regjeringens anslag for den kommunale deflatoren i 2020 på 3,1 prosent, opp fra 3,0 prosent i 2019, kan fremstå som litt underlig når de antar at lønnsveksten vil øke fra 3,2 til 3,6 prosent. Ettersom jeg tror lønnsvekstanslaget for 2020 kan være litt for høyt, fremstår imidlertid anslaget som godt.

Hvis vi ser på kommuneøkonomien litt lenger fram i tid, er oljeprisen og utviklingen i oljefondet sentrale størrelser. Akkurat nå ser dette svært lyst ut med et rekordstort fond og en relativ høy oljepris som vil bidra til nye oljeinntekter som avsettes fondet. Før eller senere vil det komme en kraftig korreksjon nedover i fondsverdien, og det er umulig å si om det vil komme fra dagens nivå eller et langt høyere nivå i fremtiden. Det er også vanskelig å tro at norsk økonomi kan velsignes med svak krone i all fremtid. En kronestyrking vil svekke fondet tilsvarende. Jamfør også diskusjonen ovenfor, er det grunn til å tro at økningen i oljepengebruken gjennomgående vil bli ganske moderat framover. Alt tyder på at aktivitetsnivået i oljesektoren snart vil være på vei ned. Den trendmessige nedgangen har for lengst begynt. Dette innebærer en negativ impuls mot økonomien og bidrar til at den underliggende økonomiske veksten, og dermed veksten i skatteinngang, vil reduseres.

De forventede økte utgiftene for kommunene i årene framover, blant annet knyttet til aldringen av befolkningen, gjør at kravene til inntektsvekst for å kompensere for dette stiger tilsvarende. De sannsynlig strammere tidene for offentlig sektor vil medføre at kommunene må være forberedt på at det vil bli krevende å finne plass i statsbudsjettet for en inntektsvekst som følger veksten i utgiftsbehovet.

Med andre ord: Kommunesektoren kan ikke regne med å slippe unna betydelige innsparingstiltak i sine budsjetter i årene framover. For mange enkeltkommuner kan imidlertid avgjørelser om opplegget for beskatning og fordeling av inntekter knyttet til vannkraft, vindkraft og havbruk, bli viktigere for inntektsutviklingen enn hva som skjer med statens samlede inntekter.