Norsk økonomi i 2020 og 2021

Det vil ta enda lenger tid før norsk økonomi kan sies å være normalisert. Selv da kan den underliggende tendensen til fall i etterspørselen fra oljevirksomheten og redusert vekstpotensiale for oljepengebruken medføre utfordringer for norsk økonomi generelt, men også for offentlige finanser.

Utsiktene for ett år siden

For ett år siden stilte jeg spørsmålet om hvor kraftig nedgangen i norsk økonomi ville bli.

Norsk økonomi 2020 – hvor kraftig blir nedgangen? (ks.no)

Den ble vesentlig større enn noen kunne ha ventet. Og jeg kan virke sannspådd når jeg i starten på artikkelen uttrykte frykt for at veien framover for kommuneøkonomien kunne bli langt mer humpete enn vi har blitt vant til. Koronan sørget for et voldsomt fall i aktivitetsnivå og en økning i arbeidsledigheten man aldri før har sett. Og «de kommunale humpene» har kommet i rikt monn.

2020

Ved inngangen til 2020 lå det an til investeringsfall i petroleumsutvinningen og i fastlandsnæringene var nedgangen alt i gang. Eksportutsiktene var heller ikke all verden – med svake utsikter for internasjonal økonomi, men en relativt svak kronekurs innebar et lyspunkt. Et større lyspunkt var knyttet til husholdningenes konsum, med utgangspunkt i anslag om en klar reallønnsvekst og ingen renteøkninger fra et relativt lavt nivå. Boligmarkedet ble oppfattet å være i relativ god balanse og offentlig sektor var ikke ventet å ville bidra til mye vekst.

Korona stenger Norge

Norsk økonomi hadde vært i en beskjeden konjunkturoppgang og en meget moderat høykonjunktur fram til sensommeren 2019, og deretter i en moderat konjunkturnedgang som en regnet med ville bidra til et nokså konjunkturnøytralt aktivitetsnivå i 2020, altså hverken høy- eller lavkonjunktur.

Koronan satte en effektiv stopper for adjektiver som «beskjeden» og «moderat». Etter en nokså nøytral utvikling i januar og februar, førte nedstengingen av økonomien til et voldsomt fall i aktivitetsnivået og en ekstrem økning i arbeidsledigheten i mars og april til nivåer vi ikke har sett før. De aller fleste bransjer ble rammet, men det gikk klart mest ut over privat tjenesteyting. Ulik næringssammensetning bidro til geografisk store forskjeller i fallet i aktivtetsnivå. Storbyer og kommuner med mye turisme, spesielt fra utlandet, ble hardest rammet.

Krisen motvirkes av økonomisk politikk

Inngripende smittevernstiltak ble på økonomisiden supplert med kompensasjonsordninger for næringslivet og bedrede inntektssikringsordninger. Utsikter til kraftig fall i etterspørselen fra petroleumssektoren på grunn av det kraftige oljeprisfallet som fulgte i koronans kjølvann, ble kontret av en midlertidig skattelette for næringen. Fallet i aktivitetsnivå ble motvirket av at styringsrenta ble satt ned til 0, og ulike finanspolitiske stimuleringstiltak. Etterspørselskutt i kommunesektoren var lite ønskelig. Sektoren ble derfor lovet full korona-kompensasjon og også tilført midler for ekstraordinært vedlikehold og investeringer som kunne gi litt ekstra drahjelp til økonomien. 

Økonomiske mekanismer settes ut av spill

Utviklingen i økonomien fra og med mars har vært meget spesiell. Mange vanlige økonomimekanismer ble satt ut av spill. Mye konsum var vanskelig eller umulig. Utenlandske turister ble nærmest helt borte og etterspørselen etter norske varer og andre tjenester fra utlandet falt. Det var vanskeligheter å få råvarer og halvfabrikata som trengtes i produksjonen. Husholdningene ble også bekymret for egen økonomi, og bremset kjøp av varer og tjenester som det var mulig å gjennomføre.

Alt går raskt ned – mye går deretter opp

I mars og april var det fall i nesten alle kategorier etterspørsel, men i takt med lettelser i smittevernstiltakene tok aktiviteten seg også kraftig opp. Husholdningenes varekonsum økt raskt meget kraftig og ble etter hvert langt høyere enn i februar. Økonomien til et stort flertall av husholdninger var god. Prisene steg veldig lite på grunn av fall i energipriser, og rentenedsettelsen lettet økonomien til de mange husholdningene med netto rentebærende gjeld. Frigjorte midler fra bortfall av muligheter for tjenestekonsum og generell beskjeden pengebruk i mars og april, ble i noen grad kanalisert til varekonsum, resten til sparing. Alle disse faktorene bidro til at boligetterspørselen tok seg opp og boligbyggingen holdt seg godt oppe etter å ha falt gjennom andre halvår 2019.

Eksporten tok seg klart opp etter noen måneders fall, men var i oktober fortsatt lavere enn i februar. Investeringene i fastlandsnæringene falt markert, men tok seg etter hvert noe opp. Fallet i oljeinvesteringene, som det jo også lå an til før korona, bremset opp.

Rekordfall i aktivitet – rask gjeninnhenting

Aktiviteten (BNP) i Fastlands-Norge falt med 11 prosent i løpet av mars og april, men halvparten av fallet ble tatt igjen i løpet av de to neste månedene. Også arbeidsledigheten falt markert. Og bedringen i økonomien fortsatte til og med oktober hvor fastlands-BNP «bare» var 1,5 prosent lavere enn i februar og antall registrerte helt arbeidsledige som andel av arbeidsstyrken «bare» 70 prosent høyere. Smittebølge 2 – og nye smittevernstiltak fikk arbeidsledigheten til å øke igjen og BNP har trolig falt.

2021    

Aktivitetsutviklingen i første halvår vil trolig fortsatt i stor grad styres av smitten og smittevernstiltak. I likhet med før jul, blir tiltakene innrettet slik at de i stadig mindre grad bremser økonomien. Rask vaksinering av de mest sårbare vil kunne bidra. Aktivitetsnivået kan komme til å svinge rundt en klart stigende trend, men fortsatt må en regne med mye ledig produksjonskapasitet og nokså høy arbeidsledighet i sommer når vaksineringen av den norske befolkningen trolig nærmer seg slutten.

Moderat optimistiske prognoser fra SSB og Norges Bank

Anslagene i Nasjonalbudsjettet for 2021 fremstår som meget optimistiske og langt mer optimistiske enn de siste analysene til SSB og Norges Bank. Men også SSB og Norges Bank kan betraktes som relativt optimistiske til utviklingen i 2021. I løpet av høsten 2021 regner de med at BNP Fastlands-Norge har kommet opp på nivået fra februar 2020.

Dette betyr imidlertid ikke at økonomien er i den samme konjunktursituasjonen som den gang. Det er vekst i befolkningen i arbeidsdyktig alder, beholdningen av realkapital øker og det foregår innovasjoner og tekniske fremskritt hele tiden. For å kunne si at økonomien skulle være i samme konjunktursituasjon, måtte BNP ha økt med den underliggende veksten i økonomien (trendveksten) i denne perioden – rundt 2,5 prosent. 

Renteøkning alt sommeren 2021?

SSB regner med at fortsatt klar boligprisvekst og at utsiktene for økonomien er såpas gode at styringsrenta heves alt fra kommende sommer. Norges Bank har et ganske likt bilde av økonomien, men regner ikke med å øke styringsrenta før et knapt år senere. Begge institusjoner regner med at aktiviteten vil nå noe som karakteriseres som normale nivåer et stykke inn i 2022. De regner begge med at styringsrenta i slutten av 2023 vil ha blitt satt opp til 1,0 prosent. En så lav styringsrente indikerer en svak underliggende økonomisk situasjon.

Drivkreftene i utviklingen framover

Husholdningenes konsum vil ganske sikkert bli en meget sterk drivkraft bak gjeninnhentingen i 2021. De samme typer mekanismer som var virksomme sommeren og høsten 2020 vil gjøre seg gjeldende. Også eksporten vil bidra når rammevilkårene for handel og den internasjonale økonomiske situasjonen bedres, samtidig som den kostnadsmessige konkurranseevnen forhåpentligvis forsetter å være relativt god.

SSB regner med en beskjeden drahjelp fra hovedkomponentene i fastlandsinvesteringene og offentlig konsum, mens Norges Bank venter en svak investeringsutvikling i fastlandsnæringene, og en mer positiv utvikling i boligbygging og etterspørsel fra offentlig forvaltning. Begge regner med at investeringene i petroleumsutvinningen vil fortsette å falle i 2021.

Pris og lønn

SSB og Norges Bank anslår årslønnsveksten til henholdsvis 2,4 og 2,2 prosent i 2020. Lønnsvekstanslag langt over frontfagoppgjøret på 1,7 prosent henger sammen med sammensetningseffekter: Lavlønnsbransjer har vært hardest rammet av arbeidsledighet, og det er ofte de med lavest lønn som må gå. Årslønnsveksten regnes nemlig som veksten i gjennomsnittlig lønnsnivå fra det ene året til det andre (og ikke gjennomsnittlig lønnsvekst, som hadde vært vanskelig å regne ut ettersom alle en gang har hatt en uendelig stor lønnsøkning - fra 0).

Årslønnsveksten i 2021 ventes ende på 2,0-2,1 prosent. I 2021 må en regne med en reversering av sammensetningseffektene, slik at frontfagoppgjøret kan bli noe høyere enn årslønnsveksten.

Veksten i konsumprisindeksen i 2020, blir ganske sikkert 1,3 eller 1,4 prosent. Det er kraftig nedgang til lave prisnivåer, spesielt for elektrisitet, men også bensin og diesel, som ligger bak. Den underliggende prisveksten styres i stor grad av kronekursen, og i mindre grad av lønnsutviklingen. Det har vært svært store bevegelser i kronekursen med en enorm svekkelse fram til 19. mars og deretter en betydelig reversering. Krona er likevel ved utgangen av 2020 2,5 prosent svakere enn ved inngangen til 2020 og 27 prosent svakere enn gjennomsnittet for 2012. Den langsiktige svekkelsen av krona innebærer trolig fremdeles et press oppover for norske priser, mens styrkingen etter mars har motsatt effekt. Sistnevnte vil trolig etter hvert bli sterkest med tanke på endringene i inflasjonen.

Moderat økning i energiprisene bidrar til at konsumprisveksten i 2021 ventes å ta seg opp til henholdsvis 2,2 prosent (Norges Bank) og 2,5 prosent (SSB). Dette er vesentlig lavere anslag enn prognosene som ble gitt tre måneder tidligere. Dette henger sammen med et klart fall i fremtidsprisene for kraft og er noe av årsaken til at anslaget i Nasjonalbudsjettet for 2021 er mye høyere enn anslag gitt på senere tidspunkt.

Langvarig lavkonjunktur

Jeg frykter at prognosene til både SSB og Norges Bank og ikke minst Finansdepartementet i Nasjonalbudsjettet for 2021 er litt for optimistiske. Jeg tror det kan ta lang tid før norsk økonomi kommer ut av lavkonjunkturen. Utgangspunktet er svært unormalt, selv når smittevernstiltak ikke lenger er noen begrensning og vanlige økonomiske mekanismer bestemmer. På kort sikt kan norsk økonomi riktignok få en kick-start fra privat konsum, men den effekten vil være midlertidig.

Internasjonal økonomi var, i likhet med den norske, på veg ned da pandemien traff. Når også økonomien hos våre handelspartnere nå gjennomgående er langt mer ute å kjøre enn den norske, kan vi ikke regne med at etterspørselen i norske eksportmarkeder raskt vil være helt tilbake. Den relative styrken på norsk økonomi sammen med utsikter til en raskere renteøkning enn i andre land kan medføre sterkere krone, noe som vil virke dempende på aktiviteten i norsk økonomi. På toppen av dette kommer utsiktene til underliggende fall i etterspørselen fra petroleumsnæringen og lavere vekst i oljepengebruken.

Offentlige finanser

Oljepengebruken (strukturelt oljekorrigert budsjettunderskudd) i 2020 blir svært høy og langt over handlingsregelens 3-prosents-krittstrek. Mye av utgiftsøkningen i 2020 er i sin natur midlertidige knyttet til koronasituasjonen, og dermed ikke veldig bekymringsfull.

Budsjettunderskuddet blir ganske stort også i 2021, men det er ikke sikkert avviket fra 3-prosentbanen blir særlig stor. Kroneverdien av pensjonsfondet er nemlig blitt mye høyere enn forventet i nasjonalbudsjettet. Men de offentlige utgiftene kan komme til å øke som følge av høyere behov for kompensasjon eller stimulanser, enn lagt til grunn. Verdens børser er for tiden på svært høye nivåer og norske kroner er i et historisk perspektiv svak, så en kan på ingen måte utelukke et betydelig fall i fondet og dermed i 3-prosentbanen. På sikt bør en derfor i en normal konjunktursituasjon ha en betydelig sikkerhetsmargin til 3-prosentbanen.

Kommunal sektor

KS’ budsjettundersøkelse tyder på at investeringsplanene i kommunesektoren i stor grad følges, men at driftsresultatene blir presset og mange havner under anbefalt nivå. Skatteinngangen sammenliknet med et normalår, må forventes bli nokså forskjellig ettersom de økonomiske utsiktene varierer mellom ulike bransjer og regioner. Nasjonalbudsjettets relativt optimistiske BNP-prognose for 2021 gir grobunn for frykt for skattesvikt for sektoren som helhet.

Løftene om full koronakompensasjon for 2020 virker nå troverdig, blant annet fordi den kan baseres på resultatene fra ekspertgruppen hvor KS og kommunesektoren er godt representert. Ekspertgruppen er imidlertid per nå bare vedtatt å være virksom til over sommeren, så en kan være litt mer bekymret for situasjonen i 2021. Men det virker sannsynlig at virkeperioden blir forlenget.

I slutten av oktober ble kommunesektoren varslet om ny korona-kompensasjon på til sammen 7,3 mrd. kroner. Mesteparten skulle gå til økt innbyggertilskudd, men det ble også lagt opp til en betydelig økning av skjønnsmidler som kan brukes til å kompensere kommuner som blir ekstra rammet. Regjeringen har også sagt at den vil komme tilbake til korona-konsekvensene for kommunesektoren i revidert nasjonalbudsjett i mai.

Hvor skal dette ende?

Regjeringens forsinkede Perspektivmelding kommer trolig i februar. Det er grunn til å tro at hovedbildet ikke vil avvike mye fra tidligere. Aldringen av befolkningen, distriktutfordringer, klimaendringer og miljøproblemer kommer med sikkerhet.

De midlertidige skattelettelsene til petroleumsnæringen må antas å bidra til en framskynding av investeringer. På sikt vil det kunne innebære en raskere nedgang og dermed forsterke de økonomiske utfordringene når også den økonomiske drahjelpen fra oljeinntektene reduseres. I dette bildet innebærer den høye oljepengebruken for å bekjempe koronakrisen en beskjeden utfordring så lenge tiltakene er midlertidig og ikke reduserer økonomiens omstillingsevne i særlig grad. For at fremtidige generasjoner ikke skal sitte igjen med en skyhøy regning eller offentlig finansiert velferd forvitre, må det effektiviseres og prioriteres tøffere.