Publisert: 18.01.2024
Makroøkonomien og den enkelte kommunes økonomi
Etter at statsbudsjettet er vedtatt bestemmes utviklingen i den enkelte kommunes og fylkeskommunes økonomi av en rekke faktorer. Makroøkonomien er viktig for alle. Utjevningen av skatteinntekter betyr at alle i stor grad påvirkes av sektorens samlede inntekter fra skatt på husholdningenes inntekt og formue. For skattesvake kommuner spiller egen skatteinngang nesten ingen rolle, men selv for skattesterke kommuner vil den samlede inngangen være viktig.
I statsbudsjettet bestemmes et nivå på de frie inntektene, og deretter et nivå på skatteinntektene inkludert eiendomsskatt, for tiden basert på at skatteinntektene skal utgjøre om lag 40 prosent av de samlede inntektene. Gitt målsettingen om skatteinngang fastsettes skatteøren basert på makroøkonomiske prognoser. Sysselsetting, lønnsvekst og rentenivå er sentrale faktorer for å anslå skatteinngangen.
Hvis, eller når, det viser seg at forutsetningene bommer innebærer endringer fra det som er lagt til grunn isolert sett nye impulser mot kommuneøkonomien. Det er imidlertid ikke alltid at det er slike konjunkturfaktorer som er viktigst for avvik fra budsjettanslagene. Det som har vært kilden til de helt store anslagsbommene i de senere årene har vært husholdningenes utbytteinntekter. Og de største svingningene der har vært nokså uavhengig av makroøkonomi, men desto mer av endringer i beskatningen av utbytte.
Kostnadsutviklingen bestemmer realverdien av alle de kommunale inntektene. Den kommunale kostnadsdeflatoren beregnes ved å vekte sammen lønnskostnadsveksten i kommunesektoren og prisutviklingen for andre varer og tjenester kommunesektoren kjøper. Denne prisutviklingen er normalt litt høyere enn veksten i konsumprisindeksen (KPI), men i de siste årene har svært høye byggekostnader og manglende strømstøtte i kommunesektoren betydd store forskjeller mellom den kommunale deflatoren og KPI.
Vekten til lønnskostnadsutviklingen er nær 60 prosent av deflatoren. Hvis vurderingen av konjunkturene til nasjonalbudsjettet (NB) treffer dårlige, vil lønnsutviklingen gjerne være den viktigste kanalen til at anslaget på den kommunale deflatoren bommer. Byggekostnader har en svært høy vekt, rundt 50 prosent, av de vel 40 prosentene av deflatoren som ikke er lønnskostnader. Byggekostnadene påvirkes av konjunkturene, men som vi har sett i de senere årene også av den internasjonale prisutviklingen på en rekke råvarer inkludert energi. Disse prisene påvirkes i liten grad av norske, og kanskje heller ikke så mye av internasjonale konjunkturer, men av naturforhold, geopolitiske forhold, naturhendelser – og er vel så mye en impuls mot verdensøkonomien enn et resultat av den.
I tillegg til makroøkonomi og tilpasning til endringer i kapitalbeskatningen påvirker kommuneøkonomiene av en rekke lokale forhold. Tidligere disposisjoner, utnyttelse/bruk av andre inntektskilder som eiendomsskatt og omfanget av utnyttelse av avgiftsbelagte lokale naturressurser. Kommunale inntekter fra naturressurser utenom eierinntekter fra kraftselskap) og eiendomsskatt tilsvarer om lag 7 prosent av frie inntekter, og for noen kommuner betyr slike inntekter mye.
Netto finansinntekter (inkludert eierinntekter fra kraftselskap) regnes i likhet med det meste av inntektene fra naturressurser ikke med i «frie inntekter», men påvirker likevel det reelle handlingsrommet i kommuneøkonomien. Det vil være store forskjeller i nivå og fortegn på disse inntektene, og likeledes vil konsekvensene av at rentene endres være veldig forskjellige mellom ulike kommuner.
Skatteinngangen i 2023 og 2024 og makroøkonomien
2023 ble et spesielt år for kommuneøkonomien. Det ble nokså tidlig klart at nasjonalbudsjettet for 2023 undervurderte den kommunale kostnadsutviklingen i både 2022 og 2023. Det ble derfor mot vanlig praksis gitt kompensasjon for 2023-kostnadsveksten i forbindelse med RNB for 2023. En del av kompensasjonen bestod i at anslaget for skatteinngangen i 2023 ble økt. I NB24 økte skatteanslaget med ytterligere 4 mrd. kroner, samtidig som anslaget for den kommunale deflatoren ble satt ned. Nå ser det ut til at den samlede skatteinngangen blir ytterligere 3 mrd. kroner høyere, mens kraftprisene og byggekostnadene trolig økte noe mer i andre halvår 2023 enn lagt til grunn i NB24. Samlet sett ble trolig realinntektsveksten i 2023 litt høyere enn anslått i NB24 og realinntektsnivået ble høyere enn lagt til grunn i NB23.
Økningene i skatteanslaget fra NB23 kan lett føres tilbake til at lønnsveksten ble klart høyere enn det som ble lagt til grunn den gang, 1,4 prosentpoeng med SSBs siste anslag for 2023. Svak produktivitet bidro til at utførte timeverk nok også økte mer enn lagt til grunn, til tross for at BNP-veksten ligger an til å bli klart lavere enn anslått i NB23. Til sammen trekker disse faktorene trolig opp skatt på lønnsinntekter med om lag 2 prosent. Høyt sykefravær, som ganske sikkert er betydelig høyere enn det en så for seg i NB23, trakk ytterligere opp. I motsatt retning trekker imidlertid høyere renter som bidrar til å øke skattefradragene. Betydningen av dette kan imidlertid være liten i 2023 ettersom det kun får effekt dersom skatteyterne endrer skattekortet igjennom året.
For 2024 er det per i dag få holdepunkter for å kunne si noe om utviklingen i skatteinngangen sammenliknet med anslaget i NB24. De siste prognosene fra SSB og Norges Bank har om lag den samme utviklingen i sysselsetting og renter som NB24, men lønnsvekstanslagene ligger litt høyere. Det kan isolert sett tyde på en noe høyere skatteinngang enn lagt til grunn. Dette betyr imidlertid også at kostnadsutviklingen, den kommunale deflatoren, isolert sett da ligger an til å øke mer enn lagt til grunn. Samlet sett virker høyere lønnsvekst enn lagt til grunn om lag nøytralt på kommuneøkonomien på kort sikt så lenge lønnsveksten øker like mye i kommunesektoren som i samfunnet generelt. Kommuneøkonomien i påfølgende år vil også være nøytral dersom merskatteveksten den økte lønnsveksten medfører «oppdages» så tidlig som til RNB året før budsjettåret. «Oppdages» det senere vil økningen i kostnadsnivået som lønnsøkningen i budsjettåret innebære for alle senere år, i utgangspunktet ikke bli kompensert.
Kommunesektorens frie inntekter 2015 - 2025
Figur 1 viser den reelle utviklingen i frie inntekter fra 2015 sammen med anslagene fra NB24 for 2023 og 2024. Det har vært merskattevekst i alle årene i perioden og merkostnadsvekst etter 2017 bortsett fra det helt spesielle korona-året 2020. I 2021 og 2022 var merskatteveksten svært stor. Til tross for det falt det reelle inntektsnivået kraftig fra 2021 til 2022 fordi kostnadsveksten i 2022 ble langt høyere enn ventet samtidig som merskatteinntektene i 2021 i hovedsak var midlertidige. I 2024 ligger det an til at veksten i frie inntekter ikke vil være stor nok til å matche de økte kostnadene knyttet til endringene i befolkningens størrelse og sammensetning og merkostnader til pensjon.[1]
Merskatteveksten som i hovedsak har kommet sent på året har bidratt til at disposisjonsfondene reelt sett er med enn doblet fra 2015 til 2022. Disposisjonsfond er ment å kunne brukes til å dekke opp for midlertidige utgiftsøkninger og inntektsbortfall, og eventuelt delfinansiere investeringer eller redusere gjeld. Derimot bør en ikke legge opp til å bruke slike fond til den løpende driften, med mindre kommunen opplever en midlertidig inntektssvikt eller merkostnad.
De kraftige og uforutsette økningene i byggekostnader og elektrisitetspriser i 2021 og 2022 bidrar til å legge press på økonomien i 2024 og videre framover. For 2025 er det foreløpig ikke stort man kan si om kommuneøkonomien. Både Norges Bank og SSB venter at styringsrentene vil reduseres gjennom 2025 jf. Norsk økonomi 2023-25, men tidsforsinkede effekter vil bidra til at renteutgiftene ikke reduseres særlig i 2025. Det ligger an til at økonomien er på veg opp i 2025, og dermed kan en ikke vente at staten skal ønske å stimulere norsk økonomi gjennom kommunenes etterspørsel. Behovene som følge av krigen i Ukraina, høy befolkningsvekst, aldringen av befolkningen og klima i vid forstand innebærer at en ikke kan vente at de kommunale inntektsrammer vil øke mye mer enn kostnadsveksten knyttet til demografi og pensjon.
Figur 1: Frie inntekter korrigert for oppgaveendringer. Kilde: TBU for kommuneøkonomien, høsten 2023
[1] I utgangspunktet ble kommunesektorens demografi- og pensjonskostnader dekket i det vedtatte statsbudsjettet når man i henhold til vanlig praksis regner veksten fra anslaget for 2023 fra RNB23 (våren 2023). Merskatteinntektene etter RNB23 – som kom i to omganger, i NB24 og i regnskapet, kan tolkes som henholdsvis en framskynding av inntekter og en midlertidig ekstrainntekt, men medfører isolert sett at inntektsveksten året etter reduseres og den ser per i dag dermed ikke ut til å være like stor som de beregnede demografi- og pensjonskostnadene.
