KS på høring om grunnrenteskatt på havbruk

KS er prinsipielt tilhenger av grunnrenteskatt – det kan redusere andre skatter som innebærer vridninger. Forslaget innebærer større inntekter til vertskommuner og -fylker enn i det opprinnelige forslaget, noe KS er meget fornøyd med. I det reviderte forslaget gis ikke noe av inntektene til havbrukskommuner og -fylker i form av en naturressursskatt. Det oppfatter KS isolert sett som en svakhet ved forslaget.

Her er høringsinnspillet som ble sendt inn i forkant av høringen:

Høringsinnspill fra KS: Grunnrenteskatt på havbruk - Prop. 78 LS (2022 –2023)

KS mener det er riktig at felleskapet av innbyggere tilføres inntekter ved utnyttelse av naturressurser gjennom grunnrentebeskatning. I motsetning det meste av annen beskatning medfører en riktig utformet grunnrenteskatt på aktiviteter basert på utnyttelse av naturressurser ikke samfunnsøkonomiske tap. Økt omfang av grunnrenteskatteinntekter til staten vil redusere behovet for vridende skatter, og kan dermed innebære en samfunnsøkonomisk gevinst.

Ved utnyttelse av lokale naturressurser må lokale myndigheter kompenseres for ulempene det medfører. Det er også rimelig at de får en del av inntektene som skapes av denne utnyttelsen av lokale naturressurser. Skatt på grunnrenteinntekter fra utnyttelse av lokale naturressurser bør derfor deles mellom stat og kommune, og noe av ekstrainntektene til kommunesektoren deles mellom verts-kommuner/-fylker og hele kommunefellesskapet.

Sammenliknet med regjeringens opprinnelige forslag innebærer dette forslaget at havbrukskommuner og -fylker vil motta høyere inntekter fra beskatningen av havbruk. Dette er i tråd med hovedpunktet i vårt høringsinnspill til finansdepartementet på det forrige forslaget og noe KS er meget fornøyd med.

I det reviderte forslaget gis ikke noe av inntektene til havbrukskommuner og -fylker i form av en naturressursskatt. Det betyr at det ikke blir noen direkte inntektsutjevning av deler av kommunenes havbruksinntekter, noe KS isolert sett oppfatter som en svakhet ved forslaget.

Andelen av inntektene fra salg av ny kapasitet (auksjon av nye tillatelser mm.) som skal tilfalle havbrukskommunene og havbruksfylkene foreslås økt fra 40 til 55 prosent. Både disse inntektene og inntektene fra produksjonsavgiften fordeles gjennom Havbruksfondet og med de samme mekanismene som tidligere har vært brukt. Regjeringen går inn for at andelen av Havbruksfondet som skal gå til fylkeskommunene øker fra 12,5 til 20 prosent. Økningen i inntektene til havbruksfylkene kan sies å svare på noe av kritikken knyttet til manglende utjevning av inntektene gjennom den tradisjonelle skatteutjevningen og er noe KS ser positivt på.

KS vil understreke at de nye inntektene som tilføres kommunesektoren må gi en reell økning av vertskommunene og sektorens frie inntekter og ikke bare erstatte øvrige skatteinntekter og rammetilskudd.

Nærmere om det reviderte forslaget

Forslagets hovedelement er en 35 prosents grunnrenteskatt på overskuddet ut over en normalavkastning av innsatsfaktorene på havbruk med laks mm., mens satsen var 40 prosent i det opprinnelige forslaget. Mens det i det opprinnelige skulle gis et bunnfradrag basert på en biomasse på 4-5.000 tonn, er det nå foreslått et fradrag på 70 millioner kroner. Grunnrenteinntektene foreslås fremdeles delt likt mellom staten og kommunesektoren.

I det reviderte forslaget økes produksjonsavgiften som udelt går til havbrukskommuner og -fylker fra 56 til 90 øre per kilo som er ventet å gi 450 millioner kroner i ekstra inntekter. Det isolerte tapet for disse kommunene av å ta bort en naturressursskatt vil utgjøre fra om lag 5 til 40 prosent av provenyet som i det opprinnelige forslaget ble anslått til 750 millioner kroner. Det reviderte forslaget vil dermed sikre havbrukskommuner og -fylker høyere inntekter, og dette forsterkes av de også skal motta en større andel av inntektene fra nye tillatelser.

Ekstrabevilgningen som sammen med produksjonsavgiften skal sikre at kommunesektoren samlet mottar halvparten av grunnrenteskatten, skal fordeles ved hjelp av nøklene i rammetilskuddet. Det betyr at den enkelte vertskommune vil motta det samme som alle andre kommuner regnet per innbygger av denne inntekten (og altså korrigert for «utgiftsbehov»). Det reviderte forslaget innebærer at en litt større andel av inntektene til kommunesektoren vil fordeles med denne mekanismen, men inntektene vil bli lavere siden skatteprosenten er lavere.

Kommunesektoren samlet vil isolert sett tjene på den økte andelen av salg av nye tillatelser, men tape på lavere skatteprosent. Det er ikke klart om endringen vil medføre større eller mindre inntekter for sektoren samlet. Sammenliknet med tidligere ordning innebærer forslaget etter intensjonene en reell økning av sektorens frie inntekter, men dette vil avhenge av at framtidige bevilgninger til sektoren ikke påvirkes negativt av inntektene fra havbruk.

Grunnrenteskatt på havbruk og hensyntagen til medførende ulemper

Auksjonering av nye tillatelser og kapasitetsutvidelser – innebærer i praksis en beskatning av grunnrenta knyttet til virksomheten. Produksjonsavgiften foreslås fradragsberettiget i den årlige innbetalte grunnrenteskatten, og kan dermed i stor grad også betraktes som en del av grunnrentebeskatningen. Hvis lave priser eller høye kostnader skulle medføre at grunnlaget for grunnrenteskatten gir lavere beregnet grunnrenteskatt enn den påløpte produksjonsavgiften, vil inntektene til vertskommunene fra produksjonsavgiften imidlertid ikke reduseres.

Ved utnyttelse av lokale naturressurser bør lokale myndigheter kompenseres for ulempene det medfører. Ideelt sett bør det ikke være i form av en grunnrenteskatt. De negative eksterne virkningene (ulempene) er samfunnsøkonomiske kostnader som de som utnytter naturressursene bør ta hensyn til. En avgift som internaliserer disse kostnadene bør betales uavhengig om det foreligger en grunnrente eller ikke. Det vil imidlertid være vanskelig å sette opp et avgiftssystem som identifiserer kostnadene og sammenhengen med et skatteobjekt og til slutt tar hensyn til disse ulempene på en «riktig» måte i hvert anlegg. De negative eksterne effektene kan også endres over tid og de kan samvariere med situasjonen/tilpasningen i andre anlegg. Den foreslåtte ordningen har i realiteten ikke eksplisitte mekanismer som tar slike hensyn, men produksjonsavgiften vil i noen grad kunne fungere slik. Uansett sikres havbrukskommuner og -fylker en kompensasjon for ulempene, noe som nevnt overfor er viktig for KS.

Den foreslåtte grunnrenteskatten vil åpenbart redusere inntekten til mange eiere av havbruksselskap. Selv om grunnrenteskatt ikke skulle påvirke investeringsnivået eller aktiviteten i den havbruksrelaterte virksomheten, kan en ikke utelukke at lavere inntekter til lokale havbrukseiere vil redusere deres lokale pengebruk og dermed redusere aktivitetsnivået. Lavere inntekter og formue til lokale eiere vil også redusere skatteinntektene til havbrukskommunene. For skattesvake havbrukskommuner vil den negative effekten være ganske liten ettersom om lag 95 prosent av reduksjonen vil bli erstattet av utjevningsmidler fra kommunefellesskapet. For øvrige havbrukskommuner vil tapet reelt sett bli større, om lag 40 prosent av reduksjonen i lokale skatteinnbetalinger. Det reviderte forslaget med 5 prosentpoeng lavere skattesats reduserer disse indirekte negative virkningene av grunnrenteskatten for havbrukskommuner med lokale eiere og er dermed isolert sett en forbedring for dem. Det betyr imidlertid også at det blir mindre rom for reduksjon (eller mindre økning) av vridende skatter finansiert av grunnrenteskatten og mindre grunnrenteinntekter til vertskommunene.