Klagerett ved tildeling av avtalehjemmel

Klagerett

Tildeling av avtalehjemmel er et enkeltvedtak med klagerett etter forvaltningsloven kapittel VI.

Ved en klagebehandling er underinstansen det organet som i samsvar med kommunens delegasjons­reglement har fattet vedtaket om tildeling av avtalehjemmel. Underinstansen forbereder klagesaken i samsvar med forvaltningsloven § 33, og skal herunder varsle motparter (i praksis den som er tildelt hjemmelen) og sette frist for uttalelse. Underinstansen har også en viss adgang til å omgjøre sitt vedtak uten å sende saken til klageinstansen.

Klageinstans ved klage over vedtak om tildeling av avtalehjemmel er kommunestyret, eventuelt etter kommunestyrets bestemmelse formannskapet eller klagenemnd dersom dette er opprettet, se forvaltningsloven § 28 andre avsnitt. Klageinstansens realitetsvedtak i klagesak kan ikke påklages, jf. forvaltningsloven § 28 tredje avsnitt. Klageinstansens eventuelle vedtak om å avvise klagen på formelt grunnlag, kan i noen tilfeller påklages til Fylkesmannen. 

Søkere som ikke får tilbud er parter i saken. De må i vedtaket gjøres oppmerksom på klageretten i forbindelse med kommunens tildelingsvedtak, jf. forvaltningsloven § 27 tredje avsnitt. Det vil si opplysninger om klageadgang, klagefrist, klageinstans og den nærmere fremgangsmåte ved klage og om partenes rett til dokumentinnsyn etter forvaltningsloven §§ 18 og 19.   

Det er den enkelte søker som er part og har klagerett - "rettslig klageinteresse".  Hvorvidt gruppepraksisen på grunn av sin rolle i rammeavtalen ASA 4310 punkt 5.5 har rettslig klageinteresse må vurderes konkret. Som utgangspunkt innebærer en slik adgang til å uttale seg ikke at man får en posisjon som part eller rettslig klageinteressert, men basert på rettspraksis kan det tenkes særlige tilfeller der man anser at rettslig klageinteresse og partsstatus foreligger.

Dersom et vedtak om tildeling påklages av en med rettslig klageinteresse - på formelt riktig måte og innen klagefristen - har kommunen (dvs. klageinstansen) adgang til å prøve alle sider av saken og endre vedtaket også til ugunst for den som ble tildelt avtalehjemmelen, og tildele denne til en annen, se forvaltningsloven § 34. Det er selvsagt en forutsetning at forberedelsen i klagesaken har skjedd på en grundig måte. Alle parter har rett til å bli kjent med hverandres synspunkter, i tråd med bestemmelsene i forvaltningsloven kapittel VI.

Som ledd i en klagesak må kommunen også ta stilling til om det skal besluttes utsatt iverksetting/oppsettende virkning som følge av klagen, se forvaltningsloven § 42. Dersom dette ikke besluttes bør den som er tildelt hjemmel gjøres kjent med risikoen ved oppstart av virksomhet før klagesaken er behandlet.  

Kommunen har ikke har plikt til å gi en klage oppsettende virkning (utsette tiltredelsen) i påvente av klagebehandlingen eller eventuelt søksmål - se forvaltningsloven § 42 - men kommunen kan beslutte det dersom man finner grunn til det. Dersom kommunen føler seg rimelig trygg på at man har gjort et forsvarlig vedtak, er det normalt ikke grunn til å beslutte utsatt iverksetting som følge av klage og i alle fall ikke som følge av søksmål.

En klager som ikke får medhold kan gå til søksmål mot kommunen. Selv om det i et etterfølgende søksmål slås fast at det heftet en såkalt tilblivelsesmangel ved tildelingsvedtaket (typisk saksbehandlingsfeil, uriktige skjønnsforutsetninger, utenforliggende hensyn som kan ha virket inn), er den klare hovedregelen i rettspraksis at tildelingsvedtaket ikke kjennes ugyldig. Man fratar altså ikke den begunstigede godet til tross for feilen. Speilbildet er at saksøker (den forbigåtte) da heller ikke kan tildeles dette godet av domstolen.

Saksøker (den forbigåtte) må etter dette som hovedregel nøye seg med å kreve erstatning av kommunen som følge av feilene, og vedkommende kan ikke kreve dom for at kommunen skal gi ham/henne et tilsvarende gode - i dette tilfellet en avtalehjemmel til. 

For å få erstatning må saksøker (den forbigåtte) også dokumentere et økonomisk tap og ikke minst årsakssammenheng mellom tap og kommunens feil (i praksis at akkurat saksøker ville fått hjemmelen om alt hadde gått riktig for seg). Det siste er det normalt vanskelig å bevise når det har vært flere søkere inne i bildet. 

Innsynsrett i klagesaker

Innsynsrett etter offentlighetsloven 
Det er ingen spesialregler for innsyn i klagesaker etter offentlighetsloven. Det betyr at det er de alminnelige regler som gjelder. I utgangspunktet kan derfor alle og enhver kreve innsyn i dokumenter i en sak som gjelder klage på tildeling av avtalehjemmel for lege. Det gjelder imidlertid tre grupper av unntak fra retten til innsyn. Noen av unntakene gir mulighet til å unnta hele dokumenter, noen bare til å unnta bestemte opplysninger i dokumentet:  

Den første gruppen av unntak gjelder taushetsplikt (offentlighetsloven § 13). Disse reglene innebærer at kommunen er pliktig til å holde taushetsbelagte opplysninger unntatt offentlighet. Dersom det gis innsyn i et dokument må slike opplysninger i så fall sladdes ut. Det gjelder taushetsplikt både for “opplysninger om noens personlige forhold” og for opplysninger som det er av “konkurransemessig betydning å hemmeligholde av hensyn til den som opplysningen angår” (forvaltningsloven § 13). Hvorvidt det foreligger taushetsplikt må vurderes helt konkret.

Den andre gruppen av unntak gjelder såkalte «interne dokumenter». Dette er dokumenter kommunen lager selv, og som ikke blir sendt ut av kommunen. Kommunen kan i stor grad unnta dokumenter den har laget for egen saksforberedelse (§ 14). Kommunen kan også på visse vilkår unnta deler av dokumenter som den har innhentet utenfra for intern saksforberedelse (§ 15), men vilkårene her er nokså strenge.  Her er det også viktig å merke seg at i flere situasjoner kan ikke unntaket for interne dokumenter brukes. Dette er regulert nærmere i § 16. Der fremgår det blant annet at saksframlegg til folkevalgt organ ikke kan unntas som internt dokument. Det vil si at saksfremlegg til klageorganet – som typisk vil være et folkevalgt organ – ikke kan unntas som internt dokument.

Den tredje gruppen av unntak finner man i §§ 17 – 26 (unntak etter dokumentets innhold).  Dette er en stor og uensartet gruppe unntakssituasjoner, hvor de fleste bestemmelsene er lite aktuelle i en sak om klage på tildeling av driftshjemmel. Etter omstendighetene kan likevel bestemmelsen i § 23 om unntak av hensyn til kommunens forhandlingsposisjon være aktuelt.  Men vilkåret er i så fall at det er “påkrevd” for å beskytte kommunens interesser. I praksis vil det gjerne si at det må kunne påvises at kommunen vil kunne bli påført økonomisk tap eller skade om opplysningene blir kjent. 

Selv om kommunen finner at den har hjemmel til å unnta et dokument eller opplysninger i et dokument, plikter kommunen likevel å vurdere om dokumentet likevel bør være offentlig. Dette er den såkalte «meroffentlighets-vurderingen» (jf. § 11).  (Vær oppmerksom på at dersom det er tale om taushetsbelagte opplysninger gjelder selvsagt ikke denne plikten til å vurdere meroffentlighet). Dersom man etter en slik vurdering kommer til at det likevel er ønskelig å unnta dokumentet/opplysningen, er det viktig at det i avslaget fremgår at meroffentlighet er vurdert. Det er detaljerte krav til hva et avslag på innsyn skal inneholde (§ 31). Avslag kan påklages til fylkesmannen.

Innsynsrett etter forvaltningsloven
Partenes innsynsrett etter forvaltningsloven er mer omfattende enn den innsynsrett allmennheten (herunder media) har etter offentlighetsloven. De som er parter i en sak har innsynsrett etter reglene i forvaltningsloven §§ 18-21. Alle parter i saken har rett til å gjøre seg kjent med «sakens dokumenter». Dette omfatter også dokumenter som stammer fra andre parter i saken, for eksempel søknader. Eventuelle taushetsbelagte opplysninger må tas ut. Det finnes enkelte unntaksregler i § 19. Ellers finnes det også unntakshjemler for interne dokumenter.