Masteroppgave - Bakkebyråkratens møte med den kommunale boligsektoren

Av Elma Jusufović

Sammendrag 

Artikkelen er en omarbeidet versjon av masteroppgaven I skoene til bakkebyråkraten: En kvalitativ studie av saksbehandlernes praksis ved tildeling av kommunale boliger og beslektede tema (Jusufović, 2023). Masteroppgaven er tilknyttet BOVEL sitt pågående forskningsprosjekt om den kommunale utleiesektoren (2021-2024). Mitt bidrag til dette prosjektet er en kvalitativ studie hvor jeg har intervjuet åtte saksbehandlere som har direktekontakt med søkere av kommunal bolig, og hvor de ansattes profesjon, utdanningsbakgrunn og skjønn blir tatt på alvor som teoretiske begreper og empiriske realiteter. Hovedfunnene indikerer at saksbehandlerne opplever utfordringer knyttet til saksbehandlingen av søknader om kommunal bolig, tildeling av bolig og beboernes botid. I tillegg indikerer studien at de strukturelle rammene i den kommunale utleiesektoren og personlig egnethet i større grad påvirker saksbehandlernes opplevelse og vurderinger enn deres utdanningsbakgrunn.  

Introduksjon 

Den kommunale utleiesektoren blir omtalt som en grunnstein i kommunens boligsosiale arbeid, og er en liten, sterkt behovsprøvd boligsektor som omfatter rundt fire prosent av den norske boligmassen (Holmøy, 2018). Statistisk sentralbyrå (2022) definerer kommunale boliger som boliger kommunen disponerer for utleie gjennom inngåelse av en leiekontrakt. Kommunale boliger tildeles til vanskeligstilte på boligmarkedet, altså de som ikke har mulighet til å skaffe eller opprettholde et tilfredsstillende boforhold på egenhånd (Departementene, 2014). Kommunene er ikke pålagt å ha kommunale boliger, men er gjennom sosialtjenesteloven (2009) § 15 forpliktet til å medvirke til å skaffe boliger til vanskeligstilte som ikke selv kan ivareta sine interesser på boligmarkedet. Med andre ord har kommunene plikt til å assistere vanskeligstilte på boligmarkedet, og det er nettopp arbeidet med tildelingen av kommunale boliger som står i fokus i denne artikkelen. I denne artikkelen skal jeg presentere hvordan åtte saksbehandlere fra ulike kommuner forstår praksisen med tildeling av kommunale boliger i Norge. Jeg har undersøkt hva saksbehandlere opplever som de største utfordringene i arbeidet sitt og hvilken betydning saksbehandlernes utdanningsbakgrunn har for deres egne opplevelser og vurderinger knyttet til tildeling av kommunale boliger. Studiens fokus på profesjon og skjønn er et nytt bidrag til den sosialpolitisk orienterte boligforsikringen. Profesjon og skjønn er ikke mye anvendte begreper i denne forskningslitteraturen, selv om det kan være relevant for å forstå tildeling av boligsosiale goder som kommunale boliger. I henhold til Johannessen mfl. (2023), kan det argumenteres for at den kommunale boligsektoren, som preges av få nasjonale føringer i lovverket, er et område hvor skjønn kan spille en spesielt viktig rolle. Johannessen mfl. (2023) viser til at den kommunale boligsektoren er lite regulert. For eksempel stiller ingen av de nasjonale strategiene på det boligsosiale feltet krav til hvor mange kommunale boliger kommunene bør ha og hvordan boligene skal brukes i boligsosialt arbeid. 

Følgende gis det en beskrivelse av sentrale trekk ved den kommunale utleiesektoren, etterfulgt av en redegjørelse av studiens metodiske tilnærming. Deretter presenteres sentrale funn. Artikkelen avsluttes med en merknad om forslag til videre utvikling i den boligsosiale sektoren.  

Kommunal bolig som en behovsprøvd boligsektor  

Den norske kommunale utleiesektoren er et sosialt boligtilbud som er markedsorientert og behovsprøvd. Behovsprøving i sosial- og velferdspolitikken innebærer ifølge Thomassen (2020) at adgangen til et sosialt gode er avhengig av individuell og ofte skjønnsmessig vurdering av den enkeltes økonomi. Sørvoll (2019) beskriver at behovsprøvde og markedsorienterte sosiale utleieboliger er av begrenset omfang i forhold til privat utleie og selveierboliger. Den kommunale boligmassen er også ofte geografisk konsentrert (Hansen, 2017; Hansen mfl. 2023). Det er vanlig at boligene er samlet i avgrensede bomiljøer. Dette skaper en utfordring ved at mange med store livsutfordringer bor tett på hverandre. Det er altså behov for et mer differensiert boligtilbud for å kunne ivareta hensyn til brukernes individuelle behov. Videre karakteriseres den kommunale utleiesektoren av svak botrygghet. Det vil si at leieforholdet er kort og tidsbestemte (Sørvoll, 2019). I mange kommuner betraktes disse faktorene som avgjørende for å ivareta hensynet til sirkulasjon i boligmassen (Osnes og Sørvoll, 2023). Siden kommunale boliger er et knapt gode, er det nødvendig at de med minst behov flytter ut for å skape rom for personer som er mer vanskeligstilt. Samtidig påpeker Sørvoll og Johannessen (2020) at tidsbestemte kontrakter kan føre til usikkerhet og uro for fremtiden hos leieboerne, selv om kontraktene ofte fornyes etter endt leieperiode. De viser til at bostabilitet er viktig, spesielt for barn og barnefamilier.  

Data og metode 

Studiens empiriske grunnlag består av åtte kvalitative individuelle semistrukturerte intervjuer med saksbehandlere fra ulike kommuner. Kommunene er fordelt på tre fylkeskommuner og regnes hovedsakelig som store kommuner med et gjennomsnittlig innbyggertall på 36.000. Informantene har ulik utdanningsbakgrunn, hvorav over halvparten av de har profesjonsutdanning. Det varierer også hvor lenge informantene har jobbet i sin nåværende stilling som saksbehandler for kommunale boliger. Antall år kan deles inn i tre tidsrom: to år, to til fire år, og mer enn fire år. Under presenteres en oversikt over utvalget av informanter. Generelt opplever jeg at det har vært utfordrende å rekruttere informanter. Flere av boligkontorene jeg kontaktet var preget av underbemanning og høy arbeidsmengde. Dette kan gi et bilde på arbeidssituasjonen til ansatte på boligkontor. Under intervjuene ble informantene spurt om deres bakgrunn, arbeidshverdag, vurdering av boligbehov, håndheving av regelverket og leiekontrakter.  

Tabell 1: Oversikt over informantene  

De største utfordringene i saksbehandlernes arbeid med tildeling av kommunal bolig 

Utfordringene saksbehandlerne støter på kan deles inn i tre områder: saksbehandling av søknader, tildeling av bolig, og botid i kommunal bolig. Ved saksbehandlingen av søknader må saksbehandlerne forholde seg til gitte rammer, samtidig som en skal foreta beslutninger ut ifra egne vurderinger. Flere opplever at det kan være utfordrende å forholde seg til dikotomien skjønn-retningslinjer. I tillegg opplever saksbehandlerne utfordringer med å tilrettelegge for søkerens rett til brukermedvirkning i saksbehandlingsprosessen.  

Utfordringen med dette skyldes knappheten på boliger. Ofte er det for få boliger å velge mellom for å kunne oppfylle søkernes ønsker og behov. Når det gjelder arbeidet med boligtildeling utfordres denne av flere faktorer. For det første opplever saksbehandlerne en utfordring med å kunne tildele rett bolig til rett person ettersom at det sjelden finnes riktig bolig til riktig tid. Knappheten på boliger skaper også lange ventelister. Siden det er mangel på boliger, må saksbehandlerne prioritere ut ifra ventelisten hvem som skal få tildelt bolig. Flere synes at det er utfordrende å prioritere mellom ulike menneskers behov. For det andre påvirkes også mangelen på boliger i dag av den aktive bosettingen av ukrainske flyktninger. Saksbehandlerne forteller også at flyktningstrømmen fra Ukraina har skapt merarbeid - flere opplever at de mangler nok ressurser til å kunne løse oppgavene sine på en forsvarlig måte. For det tredje er boligmassene ofte sterkt geografisk konsentrert, noe som er uheldig fordi mange ender opp med å bli boende i områder med andre med samme vanskeligheter som de selv, dette gjelder spesielt beboere med rus- og psykiske lidelser.  

Når det gjelder beboernes botiden, synes saksbehandlere det er utfordrende å forholde seg til idealet om gjennomstrømming, samtidig som de må vise hensyn til noen beboeres behov for bostabilitet. Alle saksbehandlerne tilbyr tidsbestemte leiekontrakter, men de fleste fornyes etter tre år. Fornyelsene skyldes at enkelte har behov for et varig bosted over lengre tid, for eksempel barnefamilier. I tillegg sparer saksbehandlerne tid på å fornye leiekontrakter fremfor å ta stilling til om søkeren kan klare seg på det private markedet. Men det er stort behov for å fristille boliger til nye beboere. Imidlertid mangler saksbehandlerne tid til å bistå beboerne med å komme seg videre i boligkarrieren. Mange av boligkontorene informantene jobber ved mangler også et godt tilbud om bo-oppfølging. Utfordringen med et svakt bo-oppfølgingstilbud er at det har skapt en opphoping av gjengangere som går inn og ut av den kommunale boligsektoren - mye tid og ressurser går tapt i arbeid med disse. 

Betydning av saksbehandlernes utdanningsbakgrunn i arbeidet med tildeling av bolig  

Videre viser studiens funn at de strukturelle rammene i den kommunale utleiesektoren og personlige egenskaper i større grad påvirker saksbehandlernes opplevelse og vurderinger enn deres utdanningsbakgrunn. Angående saksbehandlernes syn på brukermedvirkning og vurderinger rundt fornyelse av leiekontrakter, hadde jeg en tanke om at det skulle være et klart skille mellom synspunktene til saksbehandlerne med og uten profesjonsutdanning. Min kvalitative analyse indikerer at saksbehandlernes utdanning kan påvirke saksbehandlernes forståelse av brukermedvirkning og vurderingene rundt fornyelse av leiekontrakt, men dette påvirkes i større grad av personlige vurderinger (uavhengig av utdanningsbakgrunn), knapphet på boliger, tidspress og Ukrainasituasjonen. Imidlertid kommer det frem i analysen at utdanningsbakgrunn kan spille en viktig rolle for saksbehandlernes skjønnsvurderinger. Saksbehandlere med profesjonsutdanning, kan ha en fordel når de skal utøve skjønn fordi de gjennom utdanningsløpet har blitt kjent med hvordan profesjonelt skjønn skal utøves. Samtidig behøver ikke dette å bety at saksbehandlere med annen utdanning ikke kan dra nytte av sin kunnskap i skjønnsutøvelsen. Imidlertid kan disse saksbehandlerne ha større tilbøyelighet og behov for å hente inn kunnskap fra tidligere arbeidserfaring enn saksbehandlere med profesjonsutdanning. 

Avluttende merknader

Oppgaven er en kilde som kan brukes til å si noe generelt om hvilke utfordringer saksbehandlerne i den kommunale boligsektoren møter når de skal tildele kommunale boliger. Studien viser at utdanningsbakgrunn kan ha betydning for saksbehandlerne opplevelser og vurderinger, men at det også finnes andre forhold som påvirker, nemlig personlige vurderinger (uavhengig av utdanningsbakgrunn), antall år i stillingen, og grunntrekk i den kommunale boligsektoren, som for eksempel knapphet på boliger, tidspress og den pågående flyktningstrømmen fra Ukraina. Med utgangspunkt i studiens empiri og mine tolkninger, kan det være behov for større satsning på den kommunale utleiesektoren i form av flere boliger, større geografisk spredning av boligene, styrking av tilbudet om bo-opppfølging, samt mer veiledning for ansatte på arbeidsplassen. Videre kunne det vært interessant å undersøke om det trengs flere nasjonale føringer på hvem som skal få tildelt bolig eller om skjønn i seg selv er en styrke i tildelingen av bolig.  

Referanser 

Departementene. (2014). Bolig for velferd. Nasjonal strategi for boligsosialt arbeid (2014- 2020). 

Hansen, I.L.S. (2017). Fra bostedsløs til varig bolig. Evaluering av forsøk med Housing first i Bergen og Sandenes (2017/06). Fafo-rapport.  

Hansen, I.L.S, Markussen, T.E. & Bråthen, K. (2023). I grenseland. Samfunnsvern og sikkerhetspsykiatri i et kommunalt perspektiv (2023/06). Fafo-rapport.   

Holmøy, A. (2018). Bruk av kommunale boliger (2018/15). Statistisk sentralbyrå. 

Johannessen, K., Hektoen, M. & Sørvoll, J. (2023). Når kontrakten går ut. En kvalitativ studie av kommunale leieboeres erfaringer med å kjøpe sin egen bolig (2023/01) BOVEL-notat. 

Osnes, M.S & Sørvoll, J. (2023). Kommunale utleieboliger til vanskeligstilt på boligmarkedet i Norge 2023. En rapport fra en spørreundersøkelse om boligtildeling, husleiekontrakter og husleiefastsettelse i norske kommuner (2023/02). BOVEL-notat.  

Sosialtjenesteloven (2009). Lov om sosiale tjenester i arbeids- og velferdsforvaltningen (LOV2009-12-18-131). Lovdata. 

Statistisk sentralbyrå (2022). Kommunal boliger. Hentet 27. januar 

Sørvoll, J. (2019). The Dilemmas of Means-tested and Market-oriented Social Rental Housing: Municipal Housing in Norway 1945-2019. Critical Housing Analysis 6(1), 51-60. 

Thomassen, E. (2020). Behovsprøving. Store norske leksikon. Hentet 28. januar fra