Publisert: 07.04.2021
Det mest utfordrende ved ordningen brukerstyrt personlig assistanse (BPA) synes å være uklarheter rundt hva ordningen skal være. Det kommer frem etter intervjuer med kommuner, stat og interesseorganisasjoner i en rapport om ordningen.
BPA - Suksess eller fiasko
Rapporten er utarbeidet av Norce på oppdrag av KS. Den beskriver sentrale utviklingstrekk ved brukerstyrt personlig assistanse (BPA) etter at ordningen ble rettighetsfestet i 2015.Rapporten har undersøkt forvaltningen av ordningen sammen med nasjonale føringer og forventninger. Det ligger motstridende føringer i rundskriv og ulike forventninger om hva BPA ordningen skal være. Variasjon i tildelingspraksis og klagesaksbehandling kan tyde på at regelverk fortsatt ikke oppleves som klart nok. Rapporten peker også på at det er en spenning mellom å fremme uavhengighet og brukerstyring, og samtidig sikre likhet mellom brukergrupper innenfor og utenfor ordningen.
Ni problemstillinger
Forskerne har benyttet data fra Kommunalt pasient- og brukerregister som grunnlag for analyse og har også intervjuet et utvalg på ti kommuner valgt på bakgrunn av et minimumsantall brukere og variasjon i antall timer tildelt brukere. I tillegg har NORCE fått data fra en undersøkelse gjort blant de 10 største kommunene i Norge fra KS. Øvrige informanter er Pasient- og brukerombudet i Oslo og Akershus, ULOBA, FFO, Fagforbundet, tre fylkesmannsembeter og KSadvokatene.
Rapporten diskuterer ni problemstillinger:
- Har innføring av rettighetsfesting endret antallet med BPA? Har innføring av rettighetsfesting endret omfanget av BPA-vedtak?
- Hvordan har kostnadsutviklingen for kommunesektoren som følge av ordningen vært?
- Hvilke diagnoser har BPA brukere?
- Erfarer kommunene at BPA gis i likt omfang som sammenlignbare helse- og omsorgstjenester?
- Gir kommunen BPA til brukere som har heldøgns bo- og omsorgstilbud (f.eks. bofellesskap, sykehjem)?
- I hvilken grad er bruk av velferdsteknologiske løsninger en aktuell problemstilling i kommunene, når timebehov skal vurderes, og hvilke velferdsteknologiske løsninger blir det i så fall henvist til og benyttet?
- Hva vektlegges i Fylkesmannens vurderinger ved evt. omgjøring av vedtak?
- Hva vil være konsekvensene av å flytte BPA ut av ansvarsområdet til kommunene og inn i statlig lovverk, for eksempel som en standardisert tjeneste eller ytelse fra NAV?
Funn
Tidligere studier viser høy brukertilfredshet og at ordningen fremmer uavhengighet og deltakelse. Samtidig er det en økning i kostnader knyttet til ordningen som flere kommuner opplever som problematisk.
BPA-brukere har i gjennomsnitt høyere timetall enn i sammenlignbare tjenester. Rapporten dokumenterer en økning i kostnadene knyttet til ordningen på 56 %. Rapporten gir ikke grunnlag for å konkludere om BPA-ordningen sammenliknet med ordinær tjenesteorganisering koster kommunene mer eller mindre over tid. Kostnadsbildet er komplisert. Dersom BPA-ordningen gjennomgående gir flere timer enn i tradisjonell organisering, vil BPA kunne bli en dyrere ordning selv om lønnskostnadene per time BPA-organisering kan være lavere for noen typer personell sammenlignet med tradisjonell organisering. Den kan også bli dyrere dersom tradisjonell organisering har lavere lønnskostnad per time enn BPA.
Andre funn i rapporten er at:
- BPA-brukere i gjennomsnitt er yngre enn brukere av ordinære tjenester, og har et høyere aktivitetsnivå som igjen gir høyt timetall
- Tidligere forskning har i liten grad diskutert diagnoser
- IPLOS-data viser at i underkant av 40 % av brukerne har omfattende bistandsbehov
- Lidelser i nervesystem og muskel-skjelett utgjør de største diagnosegruppene
- Klageprosent for helse- og omsorgstjenester er 1,8 %, for BPA 7,1% (2019),
- Omgjøringsprosent og praksis varierer sterkt mellom fylkesmenn
Bør ansvaret flyttes til staten?
Rapporten peker på at:
• Konsekvensene vil avhenge av hvordan ordningen blir organisert og administrert i staten
• Sannsynlig med større grad av likhet og mindre forskjellsbehandling, men samtidig mer standardisering uavhengig av individuelle behov
Faren for å miste helhetsbildet og svekket koordinering dersom ansvaret flyttes fra kommunene til staten går igjen i mange intervjuer med representanter for kommunal forvaltning. Oppsummert konkluderer rapporten med at staten må bygge opp en kostnadskrevende forvaltning av ordningen, men at det sannsynligvis vil føre til større likhet i tjenestetilbudet. Det finnes grupper av BPA-brukere i dag som sannsynligvis vil tape på en statlig, enhetlig forvaltning. Samtidig pekes det på at mulige positive konsekvenser vil være mer fokus på samfunnsdeltakelse og mindre på helse, mindre konflikt og uenighet om praktiseringen av BPA. Kostnadene ved en statlig forvaltning av BPA vil avhenge av om dagens tildelingspraksis vil endres.
