Forankring i en samlet ledergruppe

Får å lykkes med å involvere PPT i det systemrettede arbeidet i skoler og barnehager, må kommunene langt på vei lykkes med det tverrfaglige arbeidet innenfor oppvekstsektoren. Tradisjonell sektorinndeling, som preger mye av Kommune-Norge, stiller særskilte krav til ledere dersom en skal lykkes med samarbeid på tvers av de tradisjonelle tjenestene (Holm-Petersen og Buch 2014, Kaurstad mfl. 2014, Meld. St. 29 (2012–2013)).

Forskning viser videre at det er ledelsen som må sikre at det tverrfaglige arbeidet utgår fra en overordnet helhetstenkning som er tydelig forankret i ledergruppen (Kaurstad mfl. 2014). Tydelig lederforankring reduserer risikoen for at satsinger og prioriteringer fremstår som fragmenterte for de som skal utføre tjenestene.

Tydelige krav og forventninger fra ledelsen om samhandling, og tilrettelegging for slik samhandling, kan være en forutsetning for at denne skal finne sted og fungere godt (NOVA 2011, Kaurstad mfl. 2014). Ledelsen spiller også en sentral rolle i etableringen og opprettholdelsen av en god kultur for samhandling, noe som ser ut til å være en suksessfaktor for å lykkes med tverrsektorielt samarbeid (Kaurstad mfl. 2014, Norvoll mfl. 2006).

Disse funnene blir bekreftet av kommunene og fylkeskommunen som har vært besøkt i forbindelse med denne gjennomgangen.

Caseundersøkelsen viser at en vesentlig faktor for å lykkes med å legge til rette for at PPT kan jobbe mer systemrettet i skoler og barnehager, er ledelse og forankring. I størst grad ser dette ut til å gjelde administrativ lederforankring, men den politiske forankringen blir også trukket frem som viktig. Dette betyr at arbeidet må forankres både i politisk og administrativ ledelse i kommunen, blant rektorer og barnehagestyrere, og i PPT-ledelsen.

I samtlige kommuner vi har besøkt, sitter PPT i ledergruppen innenfor oppvekstområdet sammen med både barnehage og skole, og i Oppland fylkeskommune sitter PPT-leder i ledergruppen til fylkesopplæringssjefen. Dette blir fremhevet som viktig for å sikre at PPT er til stede der retning og strategi for oppvekstområdet utarbeides, og hvordan en kan sikre godt tverrfaglig samarbeid på tvers av tjenestene i oppvekst.

Ledergruppene fremstår som tette, og samstemte i oppfattelsen av hvor viktig det er å sikre systemrettet arbeid. De er videre også opptatt av at viktigheten av det systemrettede arbeidet skal formidles videre fra en samlet ledergruppe ut i linjene i tjenestene. Ute i tjenestene trekkes det frem at ledelsen oppleves som samstemt i prioriteringen av systemrettet arbeid fra PPT, ofte også sett i sammenheng med mer overordnede satsinger på tverrfaglig samarbeid og tidlig innsats.

Kommunener og fylkeskommuner er ulike i størrelse, og har noe ulik organisering av oppvekstfeltet. For eksempel har Haugesund og Færder skolesjefer/virksomhetsleder skole og barnehagesjefer/virksomhetsleder for barnehage, mens i Skiptvet er de enkelte rektorene og barnehagestyrerne organisert direkte under kommunaldirektør/kommunalsjef for oppvekst.

I Haugesund trekkes det frem at når kommunen omorganiserte og innførte stillinger som barnehagesjef og skolesjef, bidro det til å styrke tilretteleggingen for systemrettet arbeid. Før disse stillingene ble opprettet, fremsto det systemrettede arbeidet mer fragmentert, og mer opp til den enkelte rektor/styrer. Det var følgelig også mer utfordrende å legge til rette for likeverdig systemarbeid på tvers av skoler/barnehager. Kommunen trekker frem at samlingen av PPT-leder, skolesjef og barnehagesjef på samme nivå har lagt til rette for et mer systematisk, tverrfaglig samarbeid mellom disse tjenestene.

Oppsummert fremstår alle kommunene og fylkeskommunen som samstemte om at systemrettet arbeid må forankres i ledergruppen i sektoren, og at for at dette arbeidet skal bli prioritert, er det viktig at PPT-leder deltar i ledergruppen på dette nivået.

Lederroller og lederatferd

Ledelse er en nøkkel for å lykkes med endringsarbeid i alle organisasjoner. En anerkjent modell for å kategorisere lederatferd, eller hvilke roller lederne vektlegger, presenteres av Yukl. Arbeidet som har blitt og blir gjennomført i alle kommunene og fylkeskommunen vi har besøkt, er endrings- og utviklingsarbeid. Det er komplekst og skal til dels foregå på tvers av etablerte tjenestestrukturer. Dermed blir alle elementene i Yukls ledermodell viktige delkomponenter for å utvikle organisasjonen helhetlig i dette arbeidet.

Modellen synliggjør hvordan lederne gjennom sin utøvelse av ledelse kan jobbe med både struktur og system, kultur og relasjon, og endring og utvikling gjennom å vektlegge ulike atferder. Figuren under illustrerer modellen.

Kilde: Yukl (2013)

De ulike lederatferdene

Yukl deler lederatferd inn i oppgaveorientert atferd, relasjonsorientert atferd og endringsorientert atferd (Yukl 2013). Elementer fra disse typene atferd og ledelsesorientering kan kjennes igjen i de kommunene og fylkeskommunen som har inngått i denne undersøkelsen. Ledere alle steder vi har besøkt, benytter elementer fra alle formene for ledelse i sitt arbeid for å legge til rette for mer tverrfaglig samarbeid innenfor oppvekstområdet generelt, og for systemrettet PPT-arbeid mer spesifikt. 

Oppgaveorientert ledelse

Oppgaveorientert ledelse viser til ledernes administrasjon og styring av arbeidet i organisasjonen. Det handler blant annet om å

• fastsette mål
• organisere
• administrere de ansatte
• treffe beslutninger
• planlegge og kontrollere

Når det gjelder tilrettelegging for systemrettet PPT-arbeid er struktureringen og formaliseringen av arbeidet sentralt. En årsak til dette kan være at systemrettet arbeid er arbeid som løper en risiko for å bli nedprioritert i hektiske hverdager og at sakkyndighetsarbeid på individnivå krever kapasitet. Kommuner og fylkeskommuner har tatt konkrete grep for å formalisere, styre og følge opp systemrettet arbeid i skoler og barnehager.

De praktiske løsningene på dette området varierer, men det er noen fellestrekk i styringen som kan trekkes frem som suksesskriterier:

• Etablering av planer og mål for oppvekst som helhet, og involvering av PPT i planarbeid
• Etablering av formaliserte samarbeidsstrukturer 
• Formalisering av samarbeid mellom PPT og skoler/barnehager gjennom samarbeidsavtaler og/eller retningslinjer og rutiner for samarbeid
• Arbeid med avklaring og tydeliggjøring av roller, ansvar og forventninger på tvers av de relevante tjenestene
• Etablering av faste møtearenaer mellom skoler/barnehager og PPT der systemrettet arbeid inngår som tema
• Tydelig og samlet ledelse som følger tett opp at fellesarenaer og metodikk benyttes som forutsatt, og som ikke tillater at dette velges bort

Relasjonsorientert ledelse

Relasjonsorientert ledelse omhandler hvordan lederne jobber med å motivere medarbeiderne til å løse arbeidsoppgaver, og hvordan de informerer og kommuniserer, og jobber med å bygge tillit og kultur blant ansatte.

Lederne i kommuner og fylkeskommuner er opptatt av å sikre en mer felles forståelse av utfordringsbildet en står overfor. De har også fokusert på hvordan en sammen på tvers av tjenestene kan etablere og styrke en kultur basert på et felles elev- og barnesyn. Caseundersøkelsen viser at ledelsen trekker frem nettopp felles forståelse av utfordringene, og en felles forståelse for at kommunen har et felles ansvar for «våre barn» som viktige forutsetninger for å lykkes. Kommunene og fylkeskommunen jobber fra ledelsens side med dette i hovedsak:

• Via påminnelser på personalsamlinger/fagdager/seminarer
• Gjennom opplæringen og kompetansehevingen som gis i felles metodikk mv.
• Ved at PPT er fysisk til stede i skoler og barnehager

Det blir samtidig understreket at arbeidet med kulturbygging og felles forståelse på tvers av tjenester er et kontinuerlig arbeid, og det er ledelsen som hele tiden må holde trykket oppe på dette.

Et annet grep enkelte av kommunene har gjort fra ledelsens side, og som kan regnes som et relasjonelt grep, er at de i rekrutteringer, særlig på ledernivå, har gjort vurderinger knyttet til hvordan lederen som skal rekrutteres, passer inn i sektorens helhetlige satsinger og kultur. Det blir vist til bevisste rekrutteringer av ledere som deler synet på hvordan en skal jobbe sammen tverrfaglig og helhetlig innenfor sektoren. Det har blitt vektlagt at nye ledere må passe inn i kommunens, og særlig oppvekstsektorens, kultur. Det blir trukket frem fra flere at bevisst rekruttering av ledere som har et syn på arbeidet som passer med kommunens egne prioriteringer er viktig for å sikre fortsatt samlet ledelse, og en ledelse som er opptatt av å jobbe med kulturbygging i oppvekstsektoren. 

Endringsorientert ledelse

Lederne vi har snakket med, trekker også frem villigheten til å jobbe med endring, å ønske endring og ha evne til å stå i endring over tid som viktige suksessfaktorer for å lykkes med å legge til rette for bedre systemrettet PPT-arbeid i skoler og barnehager. Dette inngår som elementer i en endringsorientert ledelse. Dersom det skal skje omfattende endringer i en hel sektor, må dette drives fra ledere.

Ledere i alle kommunene og fylkeskommunen trekker frem at prosessen med å endre PPTs arbeid i skoler og barnehager mot mer systemretting har vært krevende, og at den tar tid. Alle understreker også at deres kommuner og fylkeskommune på ingen måter er i mål med dette arbeidet. Lederne i kommunen og fylkeskommunen vi har besøkt, har prioritert ulikt hva gjelder organisering, strukturer, metodikk, kompetanseheving mv. for å legge til rette for mer systemarbeid fra PPT, men lederne har til felles at de alle har vært seg bevisste om at de står i en omfattende endring, og at det krever tålmodighet. I samsvar med god endringsorientert ledelse har lederne også vært opptatt av å synliggjøre hva de har lyktes med og hvor de er på vei. «Seirene feires underveis». Lederne er opptatt av å skape stolthet og eierskap til endringsarbeidet blant de ansatte i kommunen.

Politisk forankring og ledelse

Som folkevalgt lokalpolitiker skal en ivareta ulike roller i kommuner og fylkeskommuner. KS' folkevalgtprogram "Tillit" vektlegger fire ulike roller folkevalgte må være seg bevisste:

Representasjonsrollen

Representasjonsrollen innebærer at den folkevalgte skal representere innbyggerne, og at beslutninger som tas, tas på vegne av partiet og innbyggerne en er valgt inn til å representere. Denne ombudsrollen handler i stor grad også om å balansere hensyn til enkeltindivider mot hensynet til grupper av innbyggere, og helheten i politikken.

Styringsrollen

Styringsrollen til de lokale folkevalgte innebærer folkevalgtes ansvar for å gjøre politiske prioriteringer og fatte vedtak i kommunen og fylkeskommunens valgte organer. En viktig del av styringsrollen er også oppfølgingen og kontrollen med fattede vedtak. Styringsrollen til folkevalgte vil trekke på elementer fra Yukls oppgaveorienterte ledelse, samtidig som den styringen folkevalgte gjør i hovedsak vil være på et mer overordnet nivå enn hovedelementene i oppgaveorientert ledelse.

Lederrollen

Lederrollen for folkevalgte inkluderer blant annet en forventning om at folkevalgte skal være visjonære, strategiske og innovative på kommunens eller fylkeskommunens vegne, sette dagsordenen og formulere mål, og generelt bidra til å bygge og utvikle lokalsamfunn. Folkevalgte som utøver lederrollen, henter elementer fra den endringsorienterte ledelsen trukket frem av Yukl.

Arbeidsgiverrollen

Endelig skal lokale politikere, gjennom arbeidsgiverrollen, sikre god kompetanse og kvalitet i lokale tjenester. De folkevalgte har det øverste arbeidsgiveransvaret for alle ansatte i en kommune/fylkeskommune.

Les mer om KS’ folkevalgtprogram

I vår undersøkelse fremgår det at politikerne i hovedsak ser ut til å benytte styringsrollen når det gjelder hvordan de bidrar med å legge til rette for at PPT kan jobbe systemrettet i skoler og barnehager. Vi har sett at initiativet til dette arbeidet i hovedsak har kommet fra administrativt hold i kommunene og fylkeskommunen, men at politikerne har spilt sentrale roller når det gjelder å sikre politisk forankring i arbeidet, vært tydelig på at dette er viktig arbeid det skal satses på, og i noen tilfeller gjennom å fatte politiske vedtak som bidrar med ressurser til mer systemrettet arbeid.

Politikerne utøver også styringsrollen gjennom vedtak av strategiske planer innenfor oppvekstfeltet og følger opp disse gjennom etablering av parameter som skal måle grad av måloppnåelse som administrasjonen må rapportere tilbake på. Haugesund jobber for eksempel med utarbeidelse av slike måleparameter til sin nylig vedtatte kommunedelplan for oppvekst.

Et annet sentralt element som inngår i politikernes styringsrolle, er egenkontroll som gjennomføres i regi av kontrollutvalget. Haugesund har benyttet egenkontroll som utgangspunkt for utvikling av og kvalitetsarbeid innenfor PPTs systemrettede arbeid. Kontrollutvalget i Haugesund gjennomførte i 2015 en forvaltningsrevisjon av samhandlingen mellom skoler og PPT og vurdering av behovet for spesialundervisning. Oppfølgingen av denne rapporten i ettertid har ført til at kommunen har etablert bedre system og rutiner for samhandlingen, også på systemnivå. Ikke minst har det resultert i at kommunen har utarbeidet retningsgivende samarbeidsavtaler mellom PPT og alle skolene.

Det er også eksempler på at politikerne har utøvet lederrollen sin innenfor oppvekstområdet som helhet, gjennom at de har deltatt i arbeidsgrupper for utarbeidelse av strategiske planer innenfor oppvekstfeltet som helhet.