Oppgavefordeling mellom barneverntjenesten og NAV-kontoret

Det er lite forskning om dette spørsmålet, jf. kunnskapsoppsummeringen.

Likevel vet vi noe om rammebetingelsene og tjenestenes mandat som har betydning for hva som kan være hensiktsmessig oppgavefordeling. I tillegg er det selvfølgelig lokale forskjeller mellom kommuner, som vil ha betydning for hvordan det er hensiktsmessig å samarbeide.

Likheter og forskjeller mellom NAV-kontoret og barneverntjenesten

Både NAV-kontoret og barneverntjenesten har et samfunnsoppdrag som handler om å gi støtte til mennesker i vanskelige livssituasjoner. De kan begge ha et ansvar for ungdom mellom 18 og 23 år som har hatt barnevernstiltak. Økonomisk støtte, råd og veiledning er tiltak begge tjenestene kan yte.

Begge tjenestene er offentlige velferdstjenester som forvalter ressurser som skal tildeles ut i fra skjønnsmessige vurderinger. Det stiller krav til individuelle vurderinger i hver situasjon, og samtidig rettferdighet i tildeling av ytelser.

Tjenestene forholder seg til ulike lover og har ulike søknadsprosedyrer og retningslinjer for tildeling av økonomisk hjelp. De to tjenestene har ulike betingelser for møte med ungdommene. De kjenner ungdommene og deres historie og nettverk på ulike måter. Det er forskjell på hvor mange brukere saksbehandlere i barneverntjenesten og på NAV-kontoret har ansvar for. Tjenestene råder over ulike typer tiltak, og de er ofte tilgjengelig på ulike måter.  NAV-kontoret har et telefonnummer til et nasjonalt sentralbord og omfattende elektroniske løsninger. Det innebærer at ungdommene ikke nødvendigvis får direkte kontakt med det lokale NAV-kontoret. De som er organisert med egne ungdomsteam kan gi en annen tilgjengelighet. Barneverntjenestens telefonnummer ligger ofte på kommunen sine nettsider.

Hva innebærer en overgang til NAV-kontoret for ungdommene?

Saksbehandlere i barneverntjenesten og NAV-kontoret gjør ulike vurderinger knyttet til målgruppen, og tenkemåten kan sies å representere to ulike institusjonelle logikker. Barnevernslogikken preges av en tenkning om en mer foreldrelignende forpliktelse som trekker inn et omsorgsperspektiv. Barnets beste skal være styrende for vurderingene. NAV-logikken preges mer av å utgjøre et sikkerhetsnett, som NAV er for mennesker som i en periode kan ha behov for offentlig støtte. Det er et mål at ungdommene så raskt som mulig skal oppnå selvforsørgelse gjennom aktivitet og arbeid og i minst mulig utstrekning motta sosialhjelp. I møte med NAV-kontoret blir ungdommene stilt krav til på lik linke som voksne, samtidig som de ansatte på NAV-kontoret ikke nødvendigvis oppfatter ungdommene som voksne. Saksbehandlerne på NAV-kontoret har et fokus på om ungdommene er syke eller friske, som bakgrunn for å vurdere hva som er egnet oppfølging.

De ulike logikkene kan forstås i lys av de to tjenestenes samfunnsmessige mandat og oppgaver. De ulike logikkene innebærer ikke at ansatte på NAV-kontoret ikke yter omsorg, eller at ungdommene alltid opplever barnevernet som omsorgsfullt. Logikkene er uttrykk for mer generelle overordnede forståelser som kan ha betydning for hvilke hensyn det legges vekt på i vurderingene i de to tjenestene (Oterholm, 2015).

Ansatte i barneverntjenesten har også en forventning om at ungdommen skal klare seg selv, men det fremstår mer som en forventning som skal oppfylles på lengre sikt. Det kan ligne mer på hvordan «vanlige foreldre» gjør, at det er en gradvis overgang (Oterholm, 2015, Breimo m.fl. 2015). En forståelse som er mer i overenstemmelse med internasjonal oppfatning av at mål for ungdommenes overgang til voksenlivet bør være gradvis med mulighet for støtte; interdependence (oppfølging der ungdommene kan etterspørre hjelp og støtte ved behov) og ikke independence (klare seg selv uten videre oppfølging). (Bakketeig, 2008).

Et viktig spørsmål blir hvem som skal ha et foreldrelignende ansvar når det handler om økonomisk støtte til ungdom som har vært plassert av barnevernet i overgangen til voksenlivet. Forskjellen mellom barnevernets- og NAVs logikk kan særlig komme til syne knyttet til spørsmål om hvordan arv, gaver, oppspart barnepensjon eller barnetrygd skal forvaltes. For eksempel i hvilken grad kan eventuelt oppsparte midler settes av til boligkapital slik andre unge prøver å gjøre? 

Økonomisk hjelp

Når tiltak og tjenester kan gis fra både NAV-kontoret og barneverntjenesten er ulike argumenter involvert i beslutningene om hvem som skal levere tjenesten.

Spørsmålet om hvem som skal ta regningen kan være et stridsspørsmål og skape anstrengte samarbeidsforhold, slik dette utsagnet fra en ansatt på et NAV-kontor i prosjektet kan illustrere:

Hvem skal plukke opp regningen? Vi driver og dytter på folk og fakturaer Ansatt på et NAV-kontor

Ansatte i førstelinjen kan bruke mye tid på å avklare hva som skal betales, nivået på ytelser og hvem som skal betale i hver sak. Det er strevsomt, det tar tid og kan virke negativt på samarbeidet. Det kan da være en lettelse i arbeidet å utarbeide rutiner. I noen kommuner er det detaljerte rutiner og avtaler om hvilken tjeneste som skal betale for hvilke ytelser. Samarbeidsrutiner om oppfølging av ungdommene har gjerne fokus på økonomiske ytelser (Oterholm, 2008). Slike rutiner kan forenkle samarbeidet, men det er samtidig et problem at de kan føre til at det i liten grad gjøres individuelle vurderinger knyttet til hver ungdoms situasjon.

Både barneverntjenesten og NAV-kontoret skal foreta individuelle vurderinger i hver sak. Et av de største ankepunktene i Helsetilsynets landsomfattende tilsyn med tjenester til unge mellom 17 og 23 år ved NAV (Helsetilsynet, tilsynsrapporter 2015) var at det i for liten grad ble gjort tilstrekkelige individuelle vurderinger i sakene.

Barnevernets vurderinger, også når det gjelder tiltak som økonomiske ytelser til for eksempel bolig og livsopphold, skal begrunnes med barnets beste. Formål med tiltak etter fylte 18 år er at ungdommene skal få nødvendig hjelp og støtte i overgangsfasen til en selvstendig voksentilværelse og at overgangen skal oppleves trygg og forutsigbar (Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet, 2011). Økonomisk hjelp er det mest brukt ettervernstiltaket. Se også regjeringens rundskriv om ettervern.

Dersom det er retningslinjer i kommunen som tilsier at ungdom som trenger økonomisk hjelp skal få dette fra NAV-kontoret, innebærer det en rutine som fører til at ungdommene blir brukere på NAV fordi de har en barnevernsbakgrunn. Det innebærer også at ungdommene må forholde seg til NAV sitt dokumentasjons- og søknadssystem. De møter en NAV-logikk i vurderingen av støtten. Sosialhjelpen er subsidiær. Dette kan være hensiktsmessig for noen ungdommer, men det blir uheldig hvis det skal gjelde alle.

Les mer om økonomi her

Det er utarbeidet retningslinjer for samarbeid mellom barneverntjenesten og NAV. Her formidles det at barneverntjenesten har et foreldrelignende ansvar for unge under omsorg.

For ungdom som har vært under barnevernets omsorg, har barnevernet overtatt ansvaret for den daglige omsorgen. Foreldre har forsørgeransvar for ungdom over 18 år som går i videregående opplæring. Barnevernet bør derfor dekke utgifter til husleie og livsopphold så lenge ungdommen går i videregående opplæring.

Rutiner, samarbeidsarenaer og møtepunkter

Det landsomfattende tilsynet med barnevernet i 2008 viste at samarbeidet mellom barnevern og sosialtjenesten i mange tilfeller var tilfeldig og at den ikke sikret at tilbudet ble tilpasset den enkelte unges behov (Helsetilsynet 2009). I noen kommuner er det rutiner for samarbeidet, i andre ikke.  

Rutiner kan bidra til en mer systematisk praksis, samtidig som rutiner ikke kan erstatte den individuelle vurderingen eller dekke alle situasjoner. I arbeid med oppfølging av ungdom skjer det ofte uforutsette ting, og det oppstår situasjoner der det må handles raskt og uten mulighet til avklaringer og planleggingsmøter. Det er viktig at det er tenkt på hvordan disse skal løses. Det at det er utarbeidet rutiner innebærer heller ikke at de ansatte kjenner dem eller vet om dem.

Samarbeid er ofte enklere når de som deltar kjenner hverandre. Det blir lettere å finne konstruktive løsninger, slik en deltaker i dette prosjektet beskrev det:

Jeg har tro på at å se fjes, og å vite hvem de andre er, da legger man noe annet i det den andre sier og du kjenner engasjement. At vi vil tenke helhetlig. Deltaker i prosjektet

Samarbeidet har en personkomponent, men både rutiner, møtestruktur og samarbeidsmodeller påvirker hvor hensiktsmessig et samarbeid kan bli. Arbeid med enkeltsaker krever en samarbeidsform, og arbeid på mer generelt nivå kan ha behov for andre samarbeidsformer. For å legge til rette for et godt samarbeid vil møtestruktur som sikrer at ansatte i ulike tjenester har kjennskap til hverandre, kan utveksle informasjon, diskutere problemstillinger og løsningsalternativer være hensiktsmessig. Det er her viktig både å se på både ledelses- og saksbehandlernivå.

Her er eksempler på strukturelle grep for å utvikle samarbeid og felles forståelse mellom dem som er involvert i arbeid for ungdom. 

Tilgjengelighet

Tilgjengelighet er viktig både innad i tjenestene, mellom tjenester og mellom ungdom og tjenestene. Det er ulik praksis i kommunene angående hvilken kontaktinformasjon som er tilgjengelig for samarbeidspartnere og brukere. Tilgjengelighet har samtidig flere sider. Det er også nødvendig å sette av tid til saksbehandling, som i perioder kan gjøre en mindre tigjengelig utad.

For ungdommene

Tilgjengelighet er et viktig tema for ungdommene som skal kontakte NAV-kontoret og barneverntjenesten. Det varierer om kommunens nettsider gir tilstrekkelig informasjon. For ungdommene ville det vært enklest hvis kommunens nettsider oppga hvordan de kan komme i kontakt med tjenestene med epostadresser og mobiltelefonnummer til saksbehandlere, men også til teamleder eller eventuelt saksbehandlere for ungdom eller ungdomsteam. Det vil gi ungdommene mulighet til å ta kontakt når de har behov for det. Det vil også være en hjelp for ungdom som ikke har fått en saksbehandler, eller vet hvem som er aktuell saksbehandler. 

Mange ungdommer trives bedre med å bruke sms enn med å ringe, og også ansatte opplever sms som en nyttig kommunikasjonsmåte.

Ungdom ønsker muligheten til å ta kontakt hvis noe skjer, og er som regel forsiktige med å ta kontakt med offentlig ansatte i utrengsmål. I noen kommuner har de opprettet vakttelefon med et nummer ungdom kan bruke hvis det skjer akutte hendelser utenfor vanlig åpningstid. For ungdom vil det å ha en fast kontaktperson bidra til å øke tilgjengeligheten.  

Innhold og utforming av tjenestenes nettsider er særlig viktige for å sikre tilgjengelighet, men også skilting og merking av tjenestestedet er viktig for å kunne finne frem.

Tilgjengelighet mellom tjenestene

I noen kommuner har de ansatte i barneverntjenesten og på NAV-kontoret oversikt over hverandres telefonnummer og oppgaver. I andre kommuner må henvendelser gå til ledere som så formidler kontakten videre. Hvor tjenestene ligger geografisk i forhold til hverandre har også betydning. For de som har kontor i samme etasje, samme bygg eller i nærheten av hverandre kan det være mulig å stikke innom og også bli bedre kjent med hverandre.

I mange tilfeller blir det brukt mye tid på å få tak i ansatte fra andre tjenester. Noen ganger vet man ikke hvem som er riktig adressat for henvendelsen, kontaktinformasjon er ikke tilgjengelig, eller mangelfullt teknisk utstyr kan vanskeliggjøre prosessen. Ikke alle kommuner og NAV-kontor har jobbmobiler til ansatte, og når noen har ringt via sentralbord eller NAV sitt fellesnummer er det særlig vanskelige å spore opp hvem det var som ringte. Slik denne saksbehandleren i dette prosjektet formidlet:

"Så kommer jeg inn på kontoret og ser at det har ringt noen fra 5555 3333 uten å legge igjen beskjed. Hva kan jeg gjøre da?"