Undersøkelsesplikten

Utgangspunktet er at arbeidsgiver selv kan og bør undersøke de fleste varsler som mottas. Dette er en sentral del av ledelsen i virksomheten. En rekke varsler følges også opp i den løpende drift uten at det kommer på spissen om det enkelte forhold er omfattet av varslingsreglene eller ikke.

I enkelte saker uttrykkes det mistillit til ledelsen og påberopes inhabilitet. Det kreves da ofte en objektiv undersøkelse som skal gjøres av eksterne. Det er arbeidsgiver som beslutter hvordan et varsel skal følges opp, og om det skal gjøres eksternt.

Dersom arbeidsgiver er habil til å håndtere varselet, kan og bør varselet så ofte som mulig håndteres internt.

Arbeidsgiver kjenner de lokale forhold best, og er ofte best kvalifisert til å undersøke varselet så fort som saken tillater og treffe raske tiltak der det er nødvendig. Arbeidsgiver har da større grad av kontroll med saken. Dette kan også bidra til at saken ikke eskalerer unødvendig. Undersøkelsene kan også være unødvendig prosess-, tids- og kostnadsdrivende.

I hvilken grad det likevel er hensiktsmessig å gjennomføre ekstern undersøkelse må vurderes konkret. Hensynet til legitimitet til resultatet av undersøkelsen, eller behov for et nytt blikk på saken, kan i noen tilfeller tilsi at undersøkelsen likevel skjer eksternt, også når det ikke foreligger inhabilitet hos ledelsen eller den som undersøker saken for arbeidsgiver. Se nærmere avsnitt 5.3 som omhandler varsel på kommunedirektør.

I praksis viser det seg særlig utfordrende å undersøke krevende arbeidsmiljøsaker. Det er ofte slik at en undersøkelse som skal kartlegge arbeidsmiljøutfordringer med utgangspunkt i en metode som skal bekrefte eller avkrefte enkelte påstander ikke bringer tilstrekkelig klarhet i de underliggende årsakene og sammenhengene. Riktig valg av undersøkelsesmetode er viktig for å avdekke årsaker og hindre videreutvikling av et konfliktfylt arbeidsmiljø. Undersøker bør også ha den rette kompetansen.

Det sentrale er at arbeidsgiver undersøker varselet og sørger for at eventuelle kritikkverdige forhold bringes til opphør. I mange varslingssaker brukes det mye ressurser på å avklare om det har skjedd kritikkverdige forhold eller ikke. Fokuset bør være å bringe eventuelle kritikkverdige forhold til opphør. Det er ofte ikke nødvendig å konkludere, eller å ta stilling til hvem som har rett i spørsmålet det er varslet om.

Et eksempel er om arbeidstaker varsler om å ha blitt utsatt for trakassering fra en leder eller kollega. Om lederen eller kollegaen ikke er enig i fremstillingen til varsler, men likevel ser at vedkommende kunne opptrådt på en annen måte, er det ikke nødvendig at arbeidsgiver konkluderer dersom det eventuelle kritikkverdige forholdet trolig ikke vil gjenta seg. Fokuset bør da heller være å forebygge og forhindre at dette skjer igjen. Den det blir varslet om, må normalt tåle at det ikke konkluderes og dermed at vedkommende ikke blir «renvasket».

I enkelte tilfeller hvor påstandene er svært alvorlige og/eller stigmatiserende, kan det likevel være nødvendig for arbeidsgiver å konkludere. Det kan være handlinger som – dersom de stemmer – er uforenlig med et videre arbeidsforhold eller krever særskilt oppfølging av den ansatte. Kan forholdet det varsles om være straffbart, må man vurdere å involvere politiet.

Kommunedirektøren er tillagt myndighet og ansvar, både direkte gjennom kommuneloven og delegert fra kommunestyret. Sentralt er det at kommunedirektøren skal være leder av administrasjonen og er tillagt ansvar for den løpende personaloppfølgingen i kommuneloven § 13-1 syvende ledd og har ansvar for internkontrollen etter § 25-1.

Varsel på kommunedirektøren skal i utgangspunktet følges opp av kommunedirektøren selv. Det er viktig at kommunedirektøren ikke unødvendig settes ut av spill på grunn av varsler som gjelder kommunedirektørens ansvarsområde, og som kommunedirektøren selv har ansvar for å rette opp i.

Selv om de fleste varsler på kommunedirektør skal og bør følges opp av kommunedirektøren selv, kan det være hensiktsmessig at varselet i første omgang vurderes av andre enn kommunedirektøren. Dette både for å vurdere videre håndtering av varselet og for å sikre legitimiteten til den videre prosessen.

Oppfølging kan gjøres av en eller noen som representerer kommunedirektørens arbeidsgiver, dvs. på politisk nivå. Vi anbefaler at dette gjøres av et arbeidsgiverutvalg som har bred forankring i kommunestyret. I mindre kommuner vil formannskapet kunne utgjøre et slikt arbeidsgiverutvalg. Utvalget bør ha fullmakt til å innhente juridisk bistand ved behov. Det vil ofte være hensiktsmessig at utvalget kan rådføre seg med en advokat med kompetanse på varslingssaker og kommuneloven.

Kommunedirektøren vil i de færreste tilfeller være inhabil til å undersøke og følge opp de kritikkverdige forholdene det pekes på i varselet. Det må foretas en konkret vurdering av habilitet etter forvaltningslovens regler, jf. forvaltningsloven § 6. Kommunedirektøren vi først være inhabil dersom kommunedirektør er

• part i saken
• nær tilknytning til en som er part i saken
• eller om det foreligger andre særegne forhold som er egnet til å svekke tilliten til hans upartiskhet

Kommunedirektøren vil eksempelvis være inhabil til selv å følge opp varselet dersom saken kan få personalmessige konsekvenser for vedkommende. Det er kommunedirektøren som selv skal vurdere om han er inhabil etter forvaltningsloven § 8, men spørsmålet kan overprøves av overordnede. Det sentrale er derfor overordnedes vurderinger av kommunedirektørens habilitet. Vurderingen bør gjøres skriftlig.

Det kan i noen tilfeller likevel være hensiktsmessig at andre undersøker saken selv om kommunedirektøren er habil. I slike tilfeller avgjør kommunedirektøren hvem som skal undersøke varselet og om oppdraget skal settes ut eksternt. Det vil ofte være fornuftig at kommunedirektøren drøfter dette spørsmålet med arbeidsgiverutvalget.

Vi anbefaler at kommunen etablerer et varslingsmottak for varsler hvor varsler på kommunedirektør rettes. Dette bør være arbeidsgiverutvalget, eventuelt ordfører eller kommuneadvokat. Et varsel på kommunedirektør bør håndteres raskt og uten unødvendig spredning av informasjon om varselet. Formannskapet eller kommunestyret bør derfor ikke være et varslingsmottak, særlig fordi dette vil involvere mange folkevalgte og også kunne forsinke håndteringen.

Det kan være nødvendig å gjøre noen mindre forundersøkelser/undersøkelser for å avklare om det kan foreligge inhabilitet, avklare omfanget av saken og hvordan den bør håndteres videre. En slik forundersøkelse kan avklare om saken kan håndteres videre av kommunedirektøren i kraft av kommunedirektørens ansvar etter kommunelovens § 13-1 og internkontrollansvaret i § 25-1, følges opp av politisk ledelse ved arbeidsgiverutvalget, eller om det er nødvendig med ekstern undersøkelse.

Også slike enkle undersøkelser kan gjøres av arbeidsgiverutvalget, eventuelt ordfører. Kommuneadvokat som har en særlig uavhengig stilling, kan gjerne bistå i en slik forundersøkelse/undersøkelse. Undersøkelser utover dette bør normalt skje ved hjelp av ekstern bistand. Med mindre håndtering av varselet ligger innenfor kommunedirektørens ansvarsområde anbefaler vi ikke at grundigere undersøkelser gjennomføres av ansatte i administrasjonen, for eksempel advokater tilsatt i kommunen eller personalavdelingen. Dette uavhengig av organisering i kommunen.

Settekommunedirektør med ekstern bistand kan også være et alternativ, men vi mener det normalt er bedre at kommunen selv håndterer dette med ekstern bistand.

Kontrollutvalget skal ivareta kommunens egenkontroll. Utvalgets oppgaver etter kommuneloven § 23-2 tilsier at utvalget ikke bør motta, undersøke eller saksbehandle et varsel.

Arbeidsgiverutvalget eller ordfører kan da avslutte ubegrunnede og enkle varslinger uten videre involvering av formannskapet og/eller kommunestyret.

Det kan også gjennomføres samtaler med andre, men det bør utvises stor varsomhet med å gjennomføre samtaler mellom politisk nivå og administrativt nivå. Dette må gjøres med forståelse for rolledelingen mellom politisk og administrativt nivå. Kommunedirektør bør varsles om at slike samtaler finner sted. Er det behov for slike samtaler, bør disse normalt gjennomføres av eksterne.

Dersom det er nødvendig med tettere lederoppfølging av kommunedirektør, kan arbeidsgiverutvalget gjennomføre samtaler med kommunedirektøren. Det er likevel viktig å vise varsomhet i slike samtaler slik at føringer og oppfølging skjer i tråd med den rolledeling som følger av kommunelovens system. 

Dersom det gjelder et varsel på kommunedirektør, og varsler har kommunedirektør som nærmeste overordnede, er det viktig å sikre at omsorgsplikten ivaretas også under eventuell granskning av varselet. Dette kan for eksempel gjøres ved at en annen enn kommunedirektør for en periode får personalansvaret for varsler. Omsorgsplikten må også ivaretas for kommunedirektøren som arbeidstaker. Det bør vurderes om det skal gjennomføres samtale med kommunedirektør for å undersøke om det kreves spesielle tiltak. Se mer om omsorgsplikten under avsnitt 5.2

Vi anbefaler at varslingsrutinene særskilt omhandler varsel på kommunedirektør. Rutinene skal drøftes med de tillitsvalgte, og bør også behandles i partssammensatt utvalg før de vedtas av kommunestyret. Det bør også gå frem av kommunens delegasjonsreglement hvem som har fått delegert myndighet til å motta, og eventuelt gjøre mindre forundersøkelser, av varsler på kommunedirektør. Utvalget bør ha fullmakt til å innhente ekstern bistand. Dette i tillegg til andre fullmakter som eventuelt delegeres til arbeidsgiverutvalget, for eksempel fastsetting av lønn, medarbeidersamtaler, med videre.

Varsel fra arbeidstakere om kritikkverdige forhold rettet mot ordfører eller andre folkevalgte reiser særlige spørsmål.

Arbeidsgivers aktivitetsplikt utløses dersom et eventuelt kritikkverdig forhold fra folkevalgt har skjedd gjennom utøvelse av tillitsverv for kommunen. Eksempler på slike forhold er dersom en folkevalgt trakasserer enkeltansatte fra kommunestyrets talerstol eller det er mistanke om at folkevalgte har begått underslag eller korrupsjon i kommunen.  

Varsel om kritikkverdige forhold som retter seg mot folkevalgte i egenskap av politikere vil ikke omfattes av varslingsreglene i arbeidsmiljøloven. Det er noe som naturlig kan følges opp av det enkelte parti eller gjennom demokratiske prosesser. For eksempel vil folkevalgtes opptreden i media i utgangspunktet ikke omfattes av varslingsreglene.   

Vi anbefaler at kommunen klargjør i sine varslingsrutiner hvordan varsel rettet mot folkevalgte skal håndteres. Dette kan enten gjøres ved at rutinene får direkte anvendelse så langt de passer eller at dette reguleres særskilt.  

Ordinært varslingsmottak kan benyttes. Varsler på folkevalgte kan i første omgang vurderes på administrativt nivå i tråd med rutinen. Åpenbart grunnløse påstander siles bort. Ansatte som eventuelt blir utsatt for trakassering/mobbing av folkevalgte bør følges opp for å sikre et forsvarlig arbeidsmiljø. Videre oppfølging utover dette bør håndteres direkte av kommunedirektør.  

Påstander om økonomisk kriminalitet, som korrupsjon eller underslag, bør anmeldes til politiet med mindre det dreier seg om klart grunnløse påstander. Kommunedirektøren må ta stilling til om det er grunnlag for politianmeldelse uten at ordfører informeres, typisk der de påståtte straffbare forholdene er begått av ordføreren. Dersom det er nødvendig med ytterligere undersøkelser/granskning før det kan tas stilling til om forholdet skal anmeldes, anbefaler vi at kommunen innhenter ekstern bistand eller at revisjonen vurderer forholdet. For øvrig må kommunedirektøren sørge for informasjon til politisk nivå i tråd med kommunelovens regler.   

Kommunestyret kan vedta suspensjon av ordfører eller andre folkevalgte etter kommuneloven § 7-12 i særlige tilfeller. Det er strenge vilkår for suspensjon.