Sammendrag og konklusjoner

En nasjonal oversikt over tilgjengelige fosterhjem kan være nyttig dersom kommunene får ansvaret for fosterhjemsområdet. For at oversikten skal fungere må alle tilgjengelige fosterhjem inkluderes, også de som private leverandører rekrutterer. Det private markedet må i så tilfelle reguleres slik at det kun er kommunene som har kontrakt med fosterhjemmene. Intervjuene og erfaringene fra Danmark viser at det er flere forutsetninger som må på plass for at en portal skal fungere. Den største utfordringen er knyttet til å gi tilstrekkelig insentiver til at kommunene registrerer alle tilgjengelige fosterhjem, samt å få på plass en hensiktsmessig kvalitetssikring. Alt i alt er vår vurdering at det ikke er mulig å få kommunene til å registrere så mange hjem i portalen at den vil fungere etter hensikten, gitt de forutsetningene som ligger til grunn for denne utredningen.

Utredningen er gjennomført ut fra de forutsetningene som følger av høringsnotatet av 17. mars 2016, om endret ansvarsdeling mellom stat og kommune. Etter det endelige lovvedtaket skal Bufetat fortsatt ha ansvaret for å bistå kommunene med å finne fosterhjem. Kommunene vil ha nytte av å få innsyn i Bufetats oversikt over tilgjengelige fosterhjem, uavhengig av ansvarsfordelingen. Hva som skal til for at en slik oversikt skal være mest mulig nyttig i rekrutteringsarbeidet, krever ytterligere utredninger.

Utredningens bakgrunn og problemstillinger

Barne- og likestillingsdepartementet (BLD) er i ferd med å gjennomføre en omfattende reform av barnevernet. Fosterhjemsområdet står sentralt i reformarbeidet, og det har vært vurdert flere forslag til endringer. Ett av forslagene er å gi kommunene et helhetlig ansvar for rekrutteringen av fosterhjem. Dette i motsetning til i dag der staten ved Bufetat har en plikt til å bistå kommunene med å finne fosterhjem. Forslaget ble presentert i et høringsnotat datert 17. mars 2016. Høringsnotatet tar opp spørsmålet om hvorvidt det er behov for en nasjonal oversikt over tilgjengelige fosterhjem. Vår utredning følger opp forslaget i høringsnotatet og gir en vurdering av en nasjonal oversikt over tilgjengelige fosterhjem gjennom å besvare følgende punkter:

Om det er behov for en nasjonal oversikt over tilgjengelige, kommunalt rekrutterte fosterhjem

Hvordan en slik oversikt eventuelt kan utformes

Hvilke forutsetninger som bør være oppfylt for at fosterhjem i oversikten kan brukes av andre kommuner enn den som har rekruttert hjemmet

Styrker og svakheter ved eventuelle andre ordninger eller samarbeidsmåter som kan bidra til god tilgang på fosterhjem

Beskrivelse og vurdering av tilsvarende systemer i Danmark og Sverige

BLD la 31. mars 2017 fram en proposisjon for Stortinget, Prop. 73 L (2016–2017), om endringer i barnevernloven. Dette lovforslaget ble vedtatt i juni 2017. Vedtaket innebærer bl.a. at Bufetat fortsatt skal ha en plikt til å bistå kommunene med å finne fosterhjem. Det framgår likevel at det på sikt vil være en ambisjon å overføre hele ansvaret på fosterhjemsområdet til kommunene.

Er det behov for en oversikt over kommunalt rekrutterte fosterhjem?

Kommunene har per i dag ingen liste over tilgjengelige fosterhjem i andre kommuner. Dersom kommunene skal overta ansvaret for tilbudet av fosterhjem til barna i sin kommune, vil de være helt avhengig av å samarbeide med andre kommuner om rekrutteringen – og en oversikt over tilgjengelige hjem. Svaret fra kommunene på spørsmål om de trenger en oversikt dersom de skal overta ansvaret er: Ja, noe trengs. Spørsmålet er hva, og om det vil fungere.

Bufetat har i dag en oversikt over deler av fosterhjemstilbudet, men denne oversikten har ikke kommunene tilgang til. Fra kommunenes side pekes det på at en oversikt over tilgjengelige fosterhjem vil kunne være nyttig selv om Bufetat beholder ansvaret for rekruttering. Kommunene vil da kunne vurdere flere hjem parallelt, og dermed raskere finne et hjem som matcher et barn som trenger fosterhjem. Dette i motsetning til i dag der vurderingen av potensielle fosterhjem levert fra Bufetat er mer sekvensiell.

En oversikt vil ha begrenset virkning på utnyttelsen av, og antallet, ledige fosterhjem

Det er ikke grunnlag for å anta at en nasjonal oversikt over tilgjengelige fosterhjem vil gi en vesentlig bedre utnyttelse av fosterhjem som i dag står ledige og klare til bruk. Det er i dag mange hjem som står ledige, samtidig som det er mange barn og unge som venter lenge på fosterhjem, og lenger enn den lovfestede grensen på seks uker. Det ser imidlertid ut til at de ledige hjemmene ikke anses som egnet for de lengeventende barna, og en portal kan ikke endre på dette.

Både Bufetat og barnevernstjenestene har i dag informasjon om hvilke kategorier barn det er krevende å plassere, eller som det ikke finnes tilbud til, og hvilke kategorier barn det finnes tilbud til i ulike regioner. Det er med andre ord ikke mangelfull kunnskap om tilbudssiden som gjør at hjem står tomme samtidig som barn venter på et egnet hjem. En portal vil således ikke bringe ny kunnskap som kan bidra til en mer målrettet rekruttering av fosterhjem. En portal vil heller ikke gi flere hjem med mindre den kombineres med andre virkemidler som gir kommunene insentiver til å rekruttere hjem til portalen.

En portal med oversikt over ledige hjem vil være nyttig, uavhengig av organisering

Vi konkluderer med at en nasjonal oversikt over ledige hjem i første rekke vil være nyttig for kommunene i arbeidet med å finne et ledig hjem til et konkret barn. Arbeidet med å matche barn og fosterhjem kan også muligens bli mer effektivt ved at flere hjem kan vurderes parallelt. Dette vil riktignok gi en risiko for at flere kommuner vurderer de samme hjemmene samtidig, men fordelene med å kunne vurdere flere hjem parallelt kan likevel være større enn ulempene som følger med denne risikoen.

Kommunene vil ha nytte av en oversikt over tilgjengelige fosterhjem, uavhengig av om rekrutteringsansvaret ligger hos kommunene eller hos Bufetat. Nytten avhenger imidlertid av at portalen fungerer etter hensikten. Dette krever at den er oppdatert, at alle bidrar og registrerer ledige fosterhjem, og at fosterhjemmene i portalen holder en tilstrekkelig kvalitet.

Hvordan kan en slik oversikt utformes?

I utformingen av en portal må det tas stilling til flere spørsmål:

Hvordan kan det sikres at alle hjem i portalen har nødvendig kvalitet?

Hvilke opplysninger om fosterhjemmet bør registreres, og av hvem?

Hvem bør ha ansvaret for å drifte og oppdatere portalen?

Vi argumenterer for at det bør være fosterhjemskommunens ansvar å kvalitetssikre hjemmene før de legges inn i portalen dersom kommunene etter hvert skal overta hele ansvaret for fosterhjemsområdet. Kvalitetssikringen bør omfatte hele prosessen til og med grunnopplæring. Når hjemmet tas ut av portalen, overtar omsorgskommunen, dvs. at de fortsatt skal ha ansvaret for godkjenning av hjemmet opp mot det aktuelle barnet, oppfølging og veiledning osv.

Vi legger til grunn at portalen bør være nasjonal, slik at ansvaret ligger hos én aktør. Aktøren bør videre være offentlig, igjen av hensyn til personvern og effektivitet, og det bør ses hen til mulige gevinster knyttet til andre oppgaver aktøren har. Bufetat vil etter vår vurdering være den som har de beste forutsetningene for å gjøre denne oppgaven effektivt.

Vi argumenterer videre for at en nasjonal oversikt må inneholde alle tilgjengelige fosterhjem, uavhengig av kategori og hvem som i utgangspunktet rekrutterte fosterhjemmet. Dersom oversikten avgrenses til å kun inkludere kommunalt rekrutterte fosterhjem, er det en risiko for at det kan oppstå flere parallelle markeder. Et fosterhjem som ikke kommer gjennom kvalitetssikringen til den nasjonale oversikten, kan da tilbys til kommunene gjennom andre kanaler. Dersom ansvaret for fosterhjemsområdet overføres til kommunene, må det også forventes at flere kommuner vil bruke private leverandører til ulike oppgaver på fosterhjemsområdet. Disse bør være gjenstand for den samme kvalitetssikringen og sikres den samme opplæringen som øvrige fosterhjem. Dette krever at fosterhjemsmarkedet reguleres.

Hvordan få kommunene til å registrere hjem og sikre at de blir tilgjengelige for andre?

Hver enkelt kommune vil velge om de vil registrere et ledig hjem eller ikke, ut fra den nytten og de kostnadene kommunen selv opplever. Kommunens nytte ved å registrere hjem kommer i form av solidaritet med barna og andre kommuner, og forventninger om gjensidighet i den forstand at de selv kan hente ut et hjem når de trenger det. Nytten kan være liten, ned mot null. Kommunens kostnader kommer i form av det arbeidet de må gjøre i forkant av registreringen, og økt risiko for at dette hjemmet forsvinner til en annen kommune. Kvalitetssikringen omfatter hjemmebesøk, innhenting av attester, opplæring mv., i tillegg til arbeidet med å finne fosterhjemmet, og å registrere det i portalen. Kostnadene ved å registrere hjem vil alltid være større enn null, og ofte betydelige.

Mange kommuner vil dermed la være å registrere ledige hjem. Vi tror dette vil gjelde de fleste, basert på hva kommunene sier selv i intervjuene, og på hva vi vet om de ulike nytte- og kostnadselementene. På lang sikt vil dessuten antallet registrerte hjem bli stadig færre: Når kommunene ser at andre kommuner ikke registrerer hjem, kan de i mindre grad regne med å hente ut hjem selv, og de vil antakelig kjenne mindre solidaritet med de andre kommunene.

For å få en portal til å fungere, må dermed kommunene gis et puff for å registrere hjemmene sine. Et puff kan komme i form av en økonomisk kompensasjon som gjør at det blir lønnsomt for kommunene å registrere hjemmet. Denne kompensasjonen må imidlertid settes så høyt at kommunenes nytte ved å registrere hjem blir større enn kostnadene. En så stor kompensasjon vil få omsorgskommuner være villig til å betale. Et alternativ er at staten tar regningen ved å kompensere fosterhjemskommunen. Dette skaper nye problemer, ved at kommunene overforbruker portalen i stedet for å skaffe hjem til egne barn selv.

Uansett hvem som kompenserer, vil en kompensasjonsordning gi en todeling mellom kommunene: Noen spesialiserer seg på å rekruttere inn i portalen, mens andre velger å hente hjem ut av den. Kompensasjonen må dessuten være basert på gjennomsnittsberegninger, og kan ikke fange opp de hjemmene som er spesielt dyre å rekruttere. Disse vil dermed neppe bli registrert i portalen.

Alt i alt er vår vurdering at det ikke er mulig å få kommunene til å registrere så mange hjem i portalen at den vil fungere etter hensikten. Tvert imot kan en portal på sikt gi en todeling av kommunene der noen rekrutterer og andre henter ut, noe som vil gi flere plasseringer utenfor omsorgskommunene og større samlede kostnader enn uten en portal. En portal kan også gi lengre ventetid for barna ved at kommunene lar være å ta kontakt med foreldre de ellers ville hatt «på vent», i frykt for at de vil forsvinne til andre kommuner.

Kommunenes behov og andre løsninger

Vil andre løsninger enn en nasjonal oversikt kunne være vel så nyttig i kommunenes rekrutteringsarbeid? Dette har vi søkt å besvare gjennom intervjuene foretatt i forbindelse med denne rapporten. Respondentene er bedt om å vurdere sitt behov for en portal, og i den sammenhengen også nytten av andre former for samarbeid mellom kommunene.

Det er allerede etablert flere interkommunale samarbeid om rekruttering av fosterhjem, gjennom de interkommunale barnevernstjenestene. Her samarbeider kommunene også om det øvrige barnevernsarbeidet, slik at rekrutteringen inngår som én av flere tjenester. Vi kjenner imidlertid ikke til at det er etablert samarbeid om rekrutteringen alene, slik det er gjort for en del andre tjenester, som veiledning av fosterforeldre og barnevernsvakt. En åpenbar grunn til at dette ikke er gjort til nå, er at kommunene foreløpig ikke har det fulle ansvaret for rekrutteringen. Kommunene kan dermed velge å bestille et hjem fra Bufetat fremfor å ta bryet med å etablere et samarbeid med omkringliggende kommuner. Dersom kommunene får økt ansvar for rekrutteringen, blir slike samarbeid mer aktuelle.

Hva er fordelene med interkommunale samarbeid om rekrutteringen, sammenliknet med en portal? Interkommunale samarbeid innebærer at en gruppe kommuner blir enige om å rekruttere hjem til hverandre, etter et sett av regler. Samarbeidene kan være store, over flere fylker; fylkesvise; eller mellom noen få kommuner innad i et fylke. Én fordel med slike samarbeid er at det vil være forutsigbart hvilken del av landet fosterhjemmet befinner seg i: Det vil være i en av de kommunene som inngår i samarbeidet. Det vil dermed normalt være i rimelig avstand til omsorgskommunen, og det vil være i en kommune barneverntjenesten i omsorgskommunen kjenner. Dette kjennskapet kan være viktig: Det kan gjøre at informasjonen mellom de to barneverntjenestene flyter friere, slik at matchen mellom barn og hjem blir bedre. Det kan også gi tjenestene en sterkere forpliktelse til å gjøre et godt arbeid, siden de vil anta at de skal samarbeide også senere.

En ulempe er at det kan være behov for et stort samarbeid for å fremskaffe alle de nødvendige typene fosterhjem – og med dette følger et behov for en sentralisert oversikt. Sett at bare to kommuner samarbeider. Det kan løses enkelt administrativt ved at barnevernstjenestene tar kontakt fra gang til gang. Samtidig vil det lett kunne oppstå tilfeller der ingen av de to kommunene har hjem som passer det aktuelle barnets behov. Disse tilfellene vil bli færre dersom samarbeidet utvides til å omfatte flere kommuner. Men dermed øker også behovet for en sentralisert oversikt, i den forstand at noen tar på seg å holde oversikt over hvilke hjem som er ledige til enhver tid. Og dermed er vi tilbake til en portal.

Oppsummert kan samarbeid mellom enkeltkommuner være et godt alternativ til en portal dersom de involverte kommunene til sammen har nok fosterhjem å velge blant, dvs. at de er av en viss størrelse, er flinke til å rekruttere og har mange hjem å rekruttere fra. I områder der kommunene er små, slik at det er behov for å etablere større samarbeid for å dekke det samlede behovet, vil transaksjonskostnadene være så store at det vanskelig kan erstatte en portal fullt ut

Ulike løsninger i Danmark og Sverige

Vi viser til Danmark der det er etablert en nasjonal oversikt over en rekke tiltak innen sosial- og omsorgssorgstjenesten, deriblant tilgjengelige fosterhjemsplasser. Kommunene har kun lov å bruke fosterhjem fra Tilbudsportalen. Tilbudet er kvalitetssikret og alle hjem som tilbys har gjennomført en standardisert grunnopplæring. Markedet for private leverandører er regulert, blant annet innebærer det at kommunene har dirkete kontakt med fosterhjemmene, uavhengig av hvem som har rekruttert hjemmet og hvor hjemmet har fått grunnopplæringen. Standardisering, lovbestemt bruk, markedsregulering og kvalitetssikring er viktige og nødvendige elementer for at Tilbudsportalen skal fungere. Med dette på plass, er erfaringene fra Danmark positive.

I Sverige er ansvaret for fosterhjem lagt til kommunene. Det er ikke etablert en felles nasjonal tilbudsportal som tilsvarer den danske portalen. Derimot finnes det flere markedsportaler som er etablert på kommersiell basis, hvorav minst en gir uttrykk for en ambisjon om å bli den største markedsplassen på feltet. Sveriges Kommuner og Landsting (SKL) har i tillegg utviklet en nasjonal tjeneste for personer som ønsker å bli fosterhjem. Denne tjenesten konkurrerer med de kommersielle kanalene som både søker etter og tilbyr fosterhjem. Også i Sverige arbeides det med standardisering av metoder, kvalitetssikring og opplæring. Tilbudte fosterhjem og fosterhjemstjenester som markedsførers gjennom de mange markedsplassene er imidlertid ikke kvalitetssikret etter de samme standardardene. Kommuner som trenger fosterhjem kan annonsere gjennom flere av de etablerte markedsportalene. Kommunene må da vurdere tilbudet, kvalitetssikre hjemmene og sikre at hjemmene som brukes har den nødvendige opplæringen.