Beregnet utgiftsbehov, ressursbruk og produksjon

Beregnet utgiftsbehov i Oslo kommune

Samlet sett har Oslo et utgiftsbehov per innbygger når det gjelder kommunale oppgaver som ligger klart under landsgjennomsnittet. I 2022 var det kommunale utgiftsbehovet i Oslo 9,5 prosent lavere enn landsgjennomsnittet.

Oslo har et relativt høyt utgiftsbehov til sosialtjeneste, barnevern og barnehager. Det høye utgiftsbehovet innenfor sosialtjeneste skyldes hovedsakelig at Oslo har relativt mange flyktninger uten integreringstilskudd, relativ stor opphopning av skilte, arbeidsledige og innbyggere med lav inntekt og relativt mange aleneboende.

Oslo har relativt lavt utgiftsbehov til pleie og omsorg, grunnskole og helsetjeneste. Det lave utgiftsbehovet innenfor pleie og omsorg skyldes i stor grad at Oslo har relativt få innbyggere 67 år og over og relativt få psykisk utviklingshemmede 16 år og over.

Samlet sett har Oslo et utgiftsbehov per innbygger når det gjelder fylkeskommunale oppgaver som ligger langt under landsgjennomsnittet. I 2023 var det fylkeskommunale utgiftsbehovet i Oslo 27,3 prosent lavere enn landsgjennomsnittet. Det er særlig det lave utgiftsbehovet til ferje, fylkesveier og videregående utdanning som trekker samlet utgiftsbehovet ned. Motsatt ligger Oslos utgiftsbehov til kollektivtransport langt over landsgjennomsnittet.

Utgiftsbehovet fremover

Utgiftsbehovet er nært knyttet til befolkningsutvikling og befolkningssammensetning. I dette avsnittet ønsker vi å finne frem til hvilke sektorer Lillestrøm kan vente seg de største utfordringene i årene fremover.

Dette gjør vi ved hjelp av befolkningsstatistikk og framskrivninger fra SSB publisert i juni 2024. Vi bruker det såkalte MMMM-alternativet (middels nasjonal vekst). I denne artikkelen ser på perioden 2018– 2030, det vil si 6 år frem og 6 år tilbake i forhold til 202024. Befolkningsutviklingen er angitt som indekser der antall innbyggere i 2024 = 1. 

Oslo forventes å få noe høyere befolkningsvekst frem til 2030 enn de øvrige ASSS-kommunene. De øvrige ASSS-kommunene forventes å få en befolkningsvekst frem til 2028 på 3,6 prosent, mens veksten i Oslo er anslått til om lag 4,3 prosent. Dette tilsvarer en årlig vekst på om lag 0,7 prosent. Målt i antall innbyggere tilsvarer dette en gjennomsnittlig økning på 5 200 personer per år.

Dette er likevel lavere enn Oslos befolkningsvekst fra 2018 til 2024. Da økte befolkningen i gjennomsnitt med 1,1 prosent per år, noe som tilsvarte om lag 7 400 personer per år. Også i denne perioden hadde Oslo høyere vekst enn i de øvrige ASSS-kommunene.

Det antas at antall personer i aldersgruppen 67 år og over vil ha klar vekst frem til 2030. Når det gjelder aldersgruppen 16-18 år forventes det sterk vekst de to første årene før veksten flater ut. Antall innbyggere 0-5 år har gått noe ned fra perioden 2018-2024, og det antas at antall personer i denne gruppen holder seg stabilt framover. Det forventes videre at veksten i antall innbyggere i aldersgruppene 6-15 år vil stoppe opp og antallet i denne aldersgruppen vil gå svakt ned gjennom perioden.    

Antall personer 67 år og over forventes å øke med 17,3 prosent frem mot 2030. Dette tilsvarer en årlig vekst på 2,7 prosent. Dette vil gi en gjennomsnittlig økning i antall personer i denne aldersgruppen på om lag 2 400 personer per år. Dette er mer enn i årene 2018 til 2024 da antall personer 67 år og over gikk opp med 1 600 personer i gjennomsnitt per år.

Fra 2024 til 2030 forventes antall innbyggere 16-18 år å gå opp med 6,3 prosent. Dette tilsvarer en årlig vekst på 1,0prosent. Dette vil gi en gjennomsnittlig økning i antall innbyggere 16-18 år på om lag 220 personer per år, men denne veksten er antatt å komme de to første årene i perioden.

Det forventes sterk vekst både innenfor aldersgruppen 80-89 år. Aldergruppen 67-79 år ventes også å få en vekst, mens antall over 90 år ventes å gå ned i første delene av perioden før antall innbyggere over 90 år øker noe igjen.      

Frem til 2030 er økningen i antall innbyggere i aldersgruppen 67-79 år anslått til 1,4 prosent i gjennomsnitt per år, noe som betyr en gjennomsnittlig økning på 880 personer per år. Det er videre anslått at antall innbyggere i aldersgruppen 80-89 år i samme periode vil øke med 6,8 prosent i gjennomsnitt per år. Dette betyr en årlig gjennomsnittlig økning på om lag 1 470 personer.

I figuren nedenfor ser vi på hvordan SSBs MMMM-alternativ vil påvirke utgiftsbehovet i Oslo frem mot 2030.

Frem til 2030 tilsier SSBs befolkningsframskriving for Oslo at brutto driftsutgifter må gå opp med om lag 4,9 prosent for å kunne videreføre standarder og dekningsgrader fra 2024. Dette gjelder de kommunale oppgavene. Det er forventet en relativt sterk vekst i utgiftsbehov innenfor pleie og omsorg med om lag 15,1 prosent frem til 2030. I samme periode er det forventet en nedgang i utgiftsbehov innenfor grunnskole på 5,1 prosent. Innenfor barnehage er det anslått at utgiftsbehovet vil avta med 0,2 prosent.

Når det gjelder de fylkeskommunale oppgavene tilsier SSBs befolkningsframskriving for Oslo at brutto driftsutgifter må gå opp med om lag 5,1 prosent for å kunne videreføre standarder og dekningsgrader fra 2024. Det er forventet sterk vekst i utgiftsbehov innenfor videregående utdanning med om lag 6,3 prosent. Frem til 2030 er det også forventet en økning i utgiftsbehov innenfor samferdsel og tannhelse på henholdsvis 3,8 og 1,7 prosent.

I figuren nedenfor har vi anslått hva dette vil utgjøre årlig i 2024-kroner samlet sett for kommunale og fylkeskommunale oppgaver. Vi har samtidig fordelt demografikostnadene på ulike sektorer. «Øvrige» sektorer omfatter kommunehelsetjeneste, sosialtjeneste, barnevern, lokale ruter og tannhelse.

Ifølge disse beregningene vil Oslo de neste 6 årene i gjennomsnitt måtte øke brutto driftsutgifter med nesten 500 mill. kroner årlig for å kunne videreføre tjenestetilbudet på nivå med landsgjennomsnittets standard og dekningsgrader for 2024. Utgiftsbehovet til pleie og omsorg antas å øke med i gjennomsnitt 463 mill. kroner per år, videregående utdanning med 52 mill. kroner per år, øvrige sektorer med om lag 100 mill. kroner per år. Utgiftsbehovet innen barnehage ventes å avta med 3 mill. kroner, men utgiftsbehovet innen grunnskole ventes i gjennomsnitt gå ned 112 mill. kroner per år.

Ressursbruk

Nedenfor ser vi på ressursbruken i Fredrikstad sammenliknet med landsgjennomsnittet. Ett formål med kapittelet er å få frem informasjon om hvilke muligheter og begrensninger Fredrikstad har innenfor sin inntektsramme. Et annet formål er å gi et bilde på i hvilken grad Fredrikstad anvender inntektene på en annen måte enn landet for øvrig. Dette betyr ikke at det er noe mål i seg selv å ligge nærmest mulig landsgjennomsnittet. Avvik fra landsgjennomsnittet er i seg selv verken bra eller dårlig. Det er opp til kommunen å vurdere om resultatene er i samsvar med kommunens egne prioriteringer

I vurderingen av tallene for 2021 og 2022 må en særlig ta hensyn til at håndteringen av koronapandemien har påvirket kommunenes ressursbruk. Det har også vært store forskjeller mellom kommunene hvordan og hvor mye kommunens økonomi har blitt påvirket.

Disponible inntekter og ressursbruk

Søylene helt til venstre i figuren over viser hvor høye frie inntekter Oslo har i forhold til landsgjennomsnittet etter at vi har korrigert for forskjeller i utgiftsbehov, arbeidsgiveravgift og pensjon. Denne inntekten tilsvarer det kommunen har anvendt til netto driftsutgifter for tjenestene (korrigert for utgiftsbehov, pensjon, arbeidsgiveravgift m.m.), netto renteutgifter og avdrag og netto driftsresultat. Forskjellen i disponibel inntekt gjenspeiler at kommunene har forskjellig inntektsgrunnlag og dermed ikke kan bruke like mye ressurser til de kommunale tjenestene. I 2023 var inntektene i Oslo 5 400 kroner høyere per innbygger enn landsgjennomsnittet. Dette innebærer en merinntekt på om lag 3 830 mill. kroner.

De øvrige søylene viser hvordan Oslo har fordelt disse merinntektene på ulike anvendelser sammenliknet med landsgjennomsnittet. For hvert år vil summen av de øvrige søylene være lik mer/mindreinntekten som er vist helt til venstre i figuren.

Målt i kroner per innbygger ligger Oslo høyest på netto rente og avdrag og netto driftsutgifter innenfor inntektssystemet. Motsatt ligger Oslo under landsgjennomsnittet når det gjelder netto driftsresultat og administrasjon.

Sammenliknet med landsgjennomsnittet gikk inntektene i Oslo opp med om lag 1 700 kroner per innbygger fra 2022 til 2023. Samtidig gikk netto rente og avdrag opp, mens netto driftsutgifter til sektorer innenfor inntektssystemet gikk ned.

Søylene helt til venstre i figuren over viser hvor høye frie inntekter Oslo har i forhold til landsgjennomsnittet til fylkeskommunale oppgaver etter at vi har korrigert for forskjeller i utgiftsbehov etc. I 2023 var inntektene i Oslo 900 kroner lavere per innbygger enn landsgjennomsnittet. Dette innebærer en mindreinntekt på om lag 700 mill. kroner.

De øvrige søylene viser hvordan Oslo har fordelt disse mindreinntektene på ulike anvendelser sammenliknet med landsgjennomsnittet. For hvert år vil summen av de øvrige søylene være lik mindreinntekten som er vist helt til venstre i figuren.

Målt i kroner per innbygger ligger Oslo lavest på netto driftsutgifter utenfor inntektssystemet.

Sammenliknet med landsgjennomsnittet gikk disponibel inntekt opp med om lag 750 kroner per innbygger fra 2022 til 2023. Økningen kom i all hovedsak fra tjenesteområdene innen inntektssystemet. Oppgang må trolig ses i sammenheng med endring i inntektssystemet. 

Når Oslo har forskjellig inntektsutvikling når vi ser på de kommunale oppgavene og når vi ser på de fylkeskommunale oppgavene, har dette sammenheng med hvordan vi bestemmer inntektene i vår analyse. I vår analyse er inntektene per definisjon lik sum anvendelser. Som en følge av dette vil Oslo isolert sett få økte inntekter til kommunale oppgaver og reduserte inntekter til fylkeskommunale oppgaver, dersom Oslo isolert sett øker utgiftene til kommunale oppgaver på bekostning av fylkeskommunale oppgaver.

I figuren nedenfor ser vi på sum kommunale og fylkeskommunale oppgaver. Disse tallene vil være upåvirket av hvordan Oslo fordeler inntektene mellom kommunale og fylkeskommunale oppgaver.

Søylene helt til venstre i figuren over viser hvor høye frie inntekter Oslo har i forhold til landsgjennomsnittet for kommuner og fylkeskommuner samlet etter at vi har korrigert for forskjeller i utgiftsbehov etc. I 2023 var inntektene i Oslo om lag 4 400 kroner høyere per innbygger enn landsgjennomsnittet for kommuner og fylkeskommuner. Dette innebærer en merinntekt på om lag 3 100 mill. kroner.

De øvrige søylene viser hvordan Oslo har fordelt disse merinntektene på ulike anvendelser sammenliknet med landsgjennomsnittet for kommuner og fylkeskommuner. For hvert år vil summen av de øvrige søylene være lik merinntekten som er vist helt til venstre i figuren.

Målt i kroner per innbygger ligger Oslo høyest på netto rente og avdrag og netto driftsutgifter til sektorer innenfor inntektssystemet. Netto driftsresultat lå under landsgjennomsnittet. Fylkeskommunal administrasjon er gruppert under andre sektorer.

Sammenliknet med landsgjennomsnittet gikk inntektene i Oslo opp med om lag 2 500 kroner per innbygger fra 2022 til 2023. Netto rente og avdrag og netto driftsutgifter til sektorer innenfor inntektssystemet økte mest, mens netto driftsresultat gikk mest ned.

Ressursbruk og utgiftsbehov i sektorene innenfor inntektssystemet

Vi har beregnet at det utgiftsbehovet til sektorene innenfor den kommunale delen av inntektssystemet inkludert administrasjon i Oslo utgjorde om lag 61 900 kroner per innbygger i 2022. Oslo kommunes netto driftsutgifter til de samme sektorene var om lag 2 440kroner høyere per innbygger enn dette. Oslo hadde dermed en merutgift i forhold til beregnet utgiftsbehov inkludert administrasjon på om lag 1 700 mill. kroner.

Vi har beregnet at det utgiftsbehovet til sektorene innenfor den kommunale delen av inntektssystemet inkludert administrasjon i Oslo utgjorde om lag 68 200 kroner per innbygger i 2023. Oslo kommunes netto driftsutgifter til de samme sektorene var om lag 1 600 kroner høyere per innbygger enn dette. Oslo hadde dermed en merutgift i forhold til beregnet utgiftsbehov inkludert administrasjon på om lag 1 150 mill. kroner.

Figuren over viser hvordan Oslo har fordelt disse merutgiftene på de ulike tjenesteområdene innenfor inntektssystemet. De relativt lave utgiftene innenfor administrasjon og barnevern gjør det mulig å ha relativt høye utgifter innenfor grunnskole og sosialtjeneste.

Sammenliknet med beregnet utgiftsbehov gikk Oslos utgifter til sektorene innenfor inntektssystemet ned med vel 110 kroner per innbygger fra 2022 til 2023. Det var størst nedgang innenfor helsetjeneste og pleie og omsorg. I og med at ressursbruken sammenliknes med landssnittet og landssnittet er et resultat av prioriteringene i alle landets kommuner, vil det kunne være endringer i kommunens prioriteringer fra 2022 til 2023 selv om ressursbruken per innbygger i egen kommune har vært tilnærmet den samme i begge årene (hensyntatt lønns- og prisvekst).   

I figuren over har vi sett på beløpsmessige avvik. I figuren nedenfor ser vi på de prosentvise avvikene. Siden det er stor forskjell mellom størrelsen på de ulike sektorene, kan relativt store beløpsmessige avvik i store sektorer som pleie og omsorg og grunnskole gi forholdsvis beskjedne utslag i prosent, mens det motsatte vil være tilfelle i de øvrige sektorene.

Figuren nedenfor viser hvordan Oslo har fordelt merutgiftene på de ulike fylkeskommunale tjenesteområdene innenfor inntektssystemet. Oslo har lavere utgifter enn beregnet utgiftsbehov innenfor fylkesveger og høyere enn beregnet utgiftsbehov innen kollektivtransport og videregående skole.

Sammenliknet med beregnet utgiftsbehov gikk Oslos utgifter til de fylkeskommunale sektorene innenfor inntektssystemet opp med om lag 800 kroner per innbygger fra 2022 til 2023.

Ressursbruk oi sektorene utenfor inntektssystemet

Nedenfor ser vi på Oslo ressursbruk i sektorene utenfor inntektssystemet (= andre sektorer). På landsbasis utgjorde sektorene utenfor inntektssystemet 6 prosent av de samlede netto driftsutgiftene i 2023.

For landet under ett var netto driftsutgifter i sektorene utenfor inntektssystemet på om lag 4 300 kroner per innbygger i 2023. Oslos utgifter var om lag 1 200 kroner høyere per innbygger enn dette. Dette tilsvarer en merutgift på 870 mill. kroner.

Figuren over viser hvordan Oslo har fordelt disse merutgiftene på de ulike sektorene utenfor inntektssystemet. Det er kultur og idrett, næring og bolig som trekker utgiftene opp, mens Oslo har lavere netto driftsutgifter enn landsgjennomsnittet innenfor blant annet samferdsel. 

Sammenliknet med landsgjennomsnittet hadde Oslo en nedgang i netto driftsutgifter til sektorene utenfor inntektssystemet på om lag 660 kroner per innbygger fra 2022 til 2023. Nedgangen var størst innenfor VAR.

Fordeling av disponible inntekter på ulike anvendelser

Til nå har vi sett på hvordan Bergen prioriterer sammenlignet med landsgjennomsnittet når det tas hensyn til forskjeller i utgiftsbehovet. Kommunene har imidlertid ulike inntekter og dette har til nå vært vist som høyere eller lavere frie disponible inntekter enn landsgjennomsnittet.For å få et fullstendig bilde av kommunens prioriteringer kan også ulikheter i inntektsnivået avspeiles direkte. Spesielt viktig er dette for kommuner med lave disponible inntekter, som må ha en samlet ressursbruk som er under landsgjennomsnittet.

Nedenfor sammenlignes ressursbruken i Oslo med landsgjennomsnittet hvor det både er tatt hensyn til forskjeller i utgiftsbehov og korrigerte frie inntekter. Figuren nedenfor er satt opp slik at hvis Oslo bruker en større del av inntektene på en bestemt anvendelse enn landsgjennomsnittet, må dette ha sitt motstykke i at Oslo må bruke en mindre del av inntektene enn landsgjennomsnittet på andre anvendelser. Summen av positive og negative avvik mellom Oslo og landsgjennomsnittet er alltid lik null. Avvik fra landsgjennomsnittet kan dermed tas som et uttrykk for hvordan kommunen har prioritert ressursbruken sammenliknet med landet for øvrig.

Oslo skiller seg fra landsgjennomsnittet gjennom relativt lave netto driftsutgifter til pleie og omsorg og relativt lavt netto driftsresultat. Dette har sitt motstykke i relativt høye utgifter til rente og avdrag og lave høye driftsutgifter til grunnskole. Dersom Oslo i 2023 hadde fordelt inntektene på samme måte som landsgjennomsnittet, ville utgiftene til pleie og omsorg vært 1 510 mill. kroner høyere og utgiftene til rente og avdrag vært 1 995 mill. kroner lavere.

Produksjon og effektivitet

Nedenfor ser vi på Oslos produksjon og effektivitet innenfor grunnskole, pleie og omsorg, helsetjenester, sosiale tjenester, barnevern og barnehager samt summen av produksjonen i disse sektorene.  I artikkelen om produksjonsindeksen ser vi på Oslos produksjon innenfor hver sektor. I den artikkelen går det også frem hvilke kriterier som er lagt til grunn for produksjonsindeksene innenfor hver sektor.

Figuren over viser at i 2023 var samlet produksjon i Oslo av disse tjenestene 1,1 prosent lavere i Oslo enn ASSS-snittet. Produksjonen var høyest innenfor grunnskole som var 2,2 prosent høyere enn ASSS-snittet og lavest innenfor barnevern med 8,5 prosent under ASSS-snittet.  

Når vi sammenholder forskjellene i produksjon med forskjellene i brutto driftsutgifter får vi et utrykk for relativ effektivitet. Dersom søylen for produksjon innenfor for eksempel grunnskole er høyere enn tilsvarende søyle for brutto driftsutgifter, vil kommunen være mer effektiv enn ASSS-snittet og vice versa.

I 2023 var brutto driftsutgifter 4,7 prosent høyere i Oslo enn ASSS-snittet. Dermed var effektiviteten i Oslo 5,6 lavere enn ASSS-snittet.

Relativt sett var Oslo mest effektiv i produksjonen innenfor barnevern som lå 6,6 prosent over ASSS-snittet. Produksjonen var relativt minst effektiv innenfor grunnskole med 9,3 prosent under ASSS-snittet.

I motsetning til produksjonsindeksen som viser det relative forholdet mellom kommunene, gjelder endringen i produksjon over tid i tabellen bare den enkelte kommune og er beregnet ved å vekte sammen den prosentvise endringen i hver produksjonsindikator innenfor den enkelte tjenestesektor.

Tabellen over viser at produksjonen i Oslo økte med 0,3 prosent fra 2022 til 2023. Produksjonen gikk mest opp innenfor pleie og omsorg. Produksjonen gikk mest ned innenfor barnevern.

Beregnet utgiftsbehovet økte samlet sett med 1,1 prosent. Det vil si at endringen i produksjonen var 1,1 prosentpoeng lavere enn endringen i beregnet utgiftsbehov. Utgiftsbehovet økte innenfor særlig innenfor barnevern og pleie og omsorg.

Mens produksjonen i Oslo øke med 0,3 prosent gikk brutto driftsutgifter reelt sett opp med 1,3 prosent. Dette gir et fall i effektivitet fra 2022 til 2023 på 1,1 prosent. Effektiviteten gikk mest opp innenfor helsetjenester. Motsatt gikk effektiviteten ned innenfor det øvrige områdene. Endringen i både produksjon og effektivitet må ses i sammenheng med håndteringen av koronapandemien.  Endring i produksjon innen barnevern kan ha sammenheng med barnevernsreformen der kommunene blir oppfordret til å vri ressursbruken mot forebygging.