Analyseopplegg

Det er betydelige forskjeller mellom ASSS-kommunene med hensyn til inntektsgrunnlag, utgiftsbehov og ressursbruk. I dette kapitlet ser vi nærmere på disse forskjellene. Alle analyser bygger på konserndata.

I og med at ASSS-kommunene har forskjellig inntektsgrunnlag, kan de heller ikke ha samme nivå på de kommunale tjenestene. ASSS-kommunene med de høyeste inntektene kan gjennomgående ha bedre tjenestetilbud enn ASSS-kommunene med de laveste inntektene.

ASSS-kommunene har også forskjellig utgiftsbehov. Forskjeller i utgiftsbehov skyldes forskjeller i befolkningssammensetning, forskjeller sosioøkonomiske forhold og forskjeller i bosettingsmønster. En kommune med mange eldre må nødvendigvis bruke mer penger på eldreomsorg enn en kommune med få eldre, dersom tjenestetilbudet skal være det samme. Utgiftsutjevningen i inntektssystemet skal fange opp forskjeller i beregnet utgiftsbehov. I våre analyser har vi brukt gjeldende kostnadsnøkler i inntektssystemet til å korrigere for forskjeller i beregnet utgiftsbehov når vi sammenlikner ressursbruken kommunene imellom.

I tillegg til å korrigere for forskjeller i beregnet utgiftsbehov har vi korrigert ressursbruken for forskjeller i pensjonsinnskudd og arbeidsgiveravgift. Forskjeller i pensjonsinnskudd og arbeidsgiveravgift gir kostnadsforskjeller kommunene imellom, og vil dermed påvirke hvor mye tjenester den enkelte kommune kan få ut av hver krone.

Når vi sammenlikner inntektsgrunnlaget kommunene imellom bruker vi et inntektsbegrep vi har definert som korrigert disponibel inntekt. Korrigert disponibel inntekt er lik den inntekten kommunen har anvendt til netto driftsutgifter, netto renteutgifter og avdrag og netto driftsresultat, der netto driftsutgifter er korrigert for forskjeller i beregnet utgiftsbehov og for forskjeller i pensjonsinnskudd og arbeidsgiveravgift. Forskjeller i korrigert disponibel inntekt skal dermed gjenspeile at de ulike ASSS-kommunene har forskjellige muligheter til å yte det samme tjenestetilbudet.

I analysen ser vi på hvordan inntekter, utgifter og netto driftsresultat i de enkelte ASSS-kommunene avviker fra landsgjennomsnittet i kroner per innbygger. Kommuner med frie disponible inntekter over landsgjennomsnittet kan ligge over gjennomsnittet innenfor alle anvendelser, mens kommuner med frie disponible inntekter under landsgjennomsnittet nødvendigvis må ligge under gjennomsnittet innenfor minst en anvendelse.

I analysen viser vi også hvordan ressursbruken i kommunene varierer når vi tar hensyn til forskjeller i fri disponibel inntekt. På denne måten kan vi for eksempel få frem at en kommune med lave inntekter kan bruke relativt mye av inntektene sine på grunnskole til tross for at kommunen bruker mindre på grunnskole enn landsgjennomsnittet.

I dette kapitlet er gjennomsnittstallene for ASSS-kommunene vektet med folketallet i hver kommune.

I tillegg til å vise forskjeller i ressursbruk (input) ser vi i dette kapitlet også på forskjeller i produksjon (output) og effektivitet. Produksjon måles ved hjelp av produksjonsindekser som i hovedsak er utarbeidet av Senter for økonomisk analyse (SØF)^[1].  Produksjonsindeksene er nærmere beskrevet i vedlegg 6.

 

[1] «Bedre måling av tjenesteproduksjonen i kommunene», Lars-Erik Borge, Ole Henning Nyhus, Per Tovmo (SØF-rapport 06/11)

I denne artikkelen ser vi på hvordan ASSS-kommunene anvender sine frie disponible inntekter korrigert for forskjeller i utgiftsbehov etc. Vi ser her på samlet anvendelse fordelt på netto driftsutgifter til tjenestesektorene som inngår i inntektssystemet, administrasjon, andre sektorer, premieavvik, netto renteutgifter og avdrag og netto driftsresultat. Tjenestesektorene som inngår i inntektssystemet er grunnskole, pleie og omsorg, helsetjeneste, sosialtjeneste, barnevern og barnehager.

I vurderingen av tallene for 2021 og 2022 må en særlig ta hensyn til hvordan koronapandemien har påvirket kommuneøkonomien. Det har vært store forskjeller mellom kommunene hvordan og hvor mye kommunens økonomi har blitt påvirket.

Forskjeller i korrigert disponibel inntekt

Figuren under viser forskjeller i korrigert disponibel inntekt ASSS-kommunene imellom. De forskjellene som fremkommer i denne figuren skal i prinsippet vise hvor store forskjeller det er ASSS-kommunene imellom med hensyn til hvilke muligheter de har til å gi et tjenestetilbud på linje med landsgjennomsnittet.

Figur 1 Korrigert fri disponibel inntekt. Avvik fra landsgjennomsnittet. Kroner per innbygger

Figuren over viser at av ASSS-kommunene var det Oslo som hadde høyest korrigert fri disponibel inntekt i 2022 mens Drammen hadde lavest. I tillegg til Oslo hadde Tromsø, Bærum, Stavanger korrigert disponibel inntekt over landsgjennomsnittet, mens Sandnes, Lillestrøm, Fredrikstad, Kristiansand, Trondheim, Bergen og Asker hadde korrigert disponibel inntekt under gjennomsnittet.

I 2023 lå korrigert disponibel inntekt per innbygger i ASSS-kommunene i gjennomsnitt 575 kroner over landsgjennomsnittet. I gjennomsnitt var det en økning i i disponibel inntekt for ASSS- komunene. Veksten var størst for Oslo.

Netto driftsutgifter i tjenestesektorene innenfor inntektssystemet

Figur 2 Netto driftsutgifter tjenestesektorene innenfor inntektssystemet. Avvik fra korrigert beregnet utgiftsbehov. Kroner per innbygger

Figuren over viser at i 2023 var ressursbruken innenfor tjenestesektorene som omfattes av inntektssystemet størst i Tromsø og lavest i Drammen.

Tjenestesektorene innenfor inntektssystemet omfatter grunnskole, pleie og omsorg, helsetjeneste, sosialtjeneste, barnevern og barnehager. Inntektssystemet omfatter også administrasjon, men administrasjon er utelatt når vi ser på tjenestesektorene innenfor inntektssystemet.

I 2023 lå ASSS-kommunenes netto driftsutgifter innenfor disse sektorene i gjennomsnitt 570 kroner under utgiftsbehovet per innbygger. Det var ni ASSS-kommuner som hadde netto driftsutgifter som var lavere enn beregnet utgiftsbehov, mens tre kommuner hadde høyere. Asker hadde størst nedgang, mens Tromsø hadde sterkest vekst netto driftsutgifter fra 2022 til 2023.

Netto driftsutgifter til administrasjon 

Figur 3 Netto driftsutgifter administrasjon alle funksjoner. Avvik fra korrigert utgiftsbehov. Kroner per innbygger

Figuren viser at i 2023 var ressursbruken innenfor administrasjon størst i Bærum og lavest i Trondheim. I 2023 lå ASSS-kommunenes netto driftsutgifter til administrasjon i gjennomsnitt 250 kroner under utgiftsbehovet per innbygger. Det var sju ASSS-kommuner som hadde netto driftsutgifter til administrasjon som var lavere enn beregnet utgiftsbehov, mens fem ASSS-kommuner hadde høyere. Kristiansand hadde sterkest nedgang i driftsutgiftenene til administrasjon, mens Oslo hadde størst økning fra 2022 til 2023.

Mens figur over viser summen av alle funksjonene som går inn under administrasjon (F100 Politisk styring, F110 Kontroll og revisjon, F120 Administrasjon, F121 Forvaltningsutgifter i eiendomsforvaltningen, F130 Administrasjonslokaler, F180 Diverse fellesutgifter og F190 Diverse serviceenheter), ser vi i figuren nedenfor kun på funksjon 120 Administrasjon.

Figur 4 Netto driftsutgifter funksjon 120. Avvik fra korrigert utgiftsbehov. Kroner per innbygger

Profilen mellom kommunene i de to figurene er om lag den samme. For de fleste kommunene er avvikene fra beregnet utgiftsbehov lavere regnet i kroner per innbygger figuren der en bare ser på funksjon 120. Dette er naturlig i og med at vi ser på en mindre del av utgiftene. Bærum har klart lavere netto utgifter når vi bare ser på funksjon 120. De er det Stavanger som kommer ut med høyest netto driftsutgifter, mens Kristiansand har de laveste.

Netto driftsutgifter til sektorene utenfor inntektssystemet

I figuren under ser vi på hvor store netto driftsutgifter ASSS-kommunene hadde på sektorene utenfor inntektssystemet sammenliknet med landsgjennomsnittet regnet per innbygger. Tallene er korrigert for forskjeller i pensjonsinnskudd og arbeidsgiveravgift. Det må presiseres at vi her ser på netto driftsutgifter, det vil si forskjeller i hvor mye som finansieres gjennom de frie inntektene. Sektorer utenfor inntektssystemet er i stor grad finansiert av egenbetaling og gebyrer. Omfanget av slik finansiering kan variere mellom kommunene, og for den enkelte kommune vil det her også være store forskjeller mellom netto og brutto driftsutgifter.  

Netto driftsutgifter til sektorene utenfor inntektssystemet 

I figuren under ser vi på hvor store netto driftsutgifter ASSS-kommunene hadde på sektorene utenfor inntektssystemet sammenliknet med landsgjennomsnittet regnet per innbygger.Sektorene utenfor inntektssystemet omfatter VAR, fysisk planlegging, kultur og idrett, kirker, samferdsel, bolig, næring, brann- og ulykkesvern, interkommununale samarbveid og oppgaver utenfor kommunenes ansvarsområde.Tallene er korrigert for forskjeller i pensjonsinnskudd og arbeidsgiveravgift. Det må presiseres at vi her ser på netto driftsutgifter, det vil si forskjeller i hvor mye som finansieres gjennom de frie inntektene. Sektorer utenfor inntektssystemet er i stor grad finansiert av egenbetaling og gebyrer. Omfanget av slik finansiering kan variere mellom kommunene, og for den enkelte kommune vil det her også være store forskjeller mellom netto og brutto driftsutgifter.  

Figur 5 Netto driftsutgifter sektorene utenfor inntektssystemet Avvik fra landsgjennomsnitt korrigert for forskjeller i pensjonsinnskudd og arbeidsgiveravgift. Kroner per innbygger

Figuren overfor viser at i 2023 var ressursbruken i sektorene utenfor inntektssystemet minst i Fredrikstadog høyest i Stavanger. I 2023 lå ASSS-kommunenes netto driftsutgifter til sektorene utenfor inntektssystemet i gjennomsnitt 730 kroner over landsgjennomsnittet per innbygger. Sju ASSS-kommuner hadde netto driftsutgifter som var høyere enn landsgjennomsnittet, mens fem ASSS-kommuner hadde lavere. Det var Stavanger som hadde størt økning fra året før, mens Kristiansand hadde størst nedgang. Økningen i Stavanger må ses i sammenheng med finansieringen av gratis kollektivtrasnport i første halvår 2023.

Netto renteutgifter og avdrag 

Figur 6 Netto renteutgifter og avdrag. Avvik fra landsgjennomsnittet. Kroner per innbygger

Figuren over viser at i 2023 var netto renteutgifter og avdrag høyest i Oslo og lavest i Stavanger. I 2023 lå ASSS-kommunenes netto renteutgifter og avdrag i gjennomsnitt om lag 140 kroner under landsgjennomsnittet per innbygger. Åtte ASSS-kommuner hadde netto renteutgifter og avdrag som var høyere enn landsgjennomsnittet, mens fire ASSS-kommuner hadde lavere. Oslo hadde sterkest økning i renteutgifter og avdrag, mens Sandes hadde sterkes nedgang fra året før. Året før var det motsatt og netto rente og avdragsutgiftene kan variere betydelig får år til år dersom kommunen betaler inn ekstraordinære avdrag.

Netto driftsresultat 

Figur 7 Netto driftsresultat. Avvik fra landsgjennomsnittet. Kroner per innbygger

Figuren viser at i 2023 var netto driftsresultat per innbygger høyest i Sandnes og lavest i Tromsø. I 2023 lå ASSS-kommunenes netto driftsresultat i gjennomsnitt 55 kroner under landsgjennomsnittet per innbygger. Fem ASSS-kommuner hadde netto driftsresultat som var lavere enn landsgjennomsnittet, mens sju ASSS-kommuner hadde høyere. Oslo hadde størst nedgang fra året før, mens det var størst Asker.  

Forskjeller i produksjon og effektivitet i 2023

I figuren under viser vi hvor stor produksjon, hvor høye brutto driftsutgifter og hvor effektiv hver enkelt ASSS-kommune var i forhold til ASSS-gjennomsnittet i 2023. Når vi ser på effektivitet bruker vi brutto driftsutgifter, mens vi i analysen foran har brukt netto driftsutgifter, og når vi måler forskjeller i produksjon og effektivitet ser vi på avvik fra ASSS-gjennomsnittet, mens vi i analysen foran har sett på avvik fra landsgjennomsnittet (beregnet utgiftsbehov).

Dersom en kommune har relativt sett høyere produksjon enn brutto driftsutgifter er kommunen mer effektiv enn ASSS-gjennomsnittet og vice versa. Om lag halvparten av ASSS-kommunene vil være mer effektive enn ASSS-snittet, og om lag halvparten vil være mindre effektive.Sum tjenester består av sektorene grunnskole, pleie og omsorg, helsetjenestetjeneste, sosialtjeneste, barnevern og barnehager.

Figur 8 Tjenestesektorene i inntektssystemet. Effektivitet, produksjon og brutto driftsutgifter 2023

Figur over viser at produksjonen av sum tjenester i 2023 var størst i Tromsø og lavest i Stavanger. Tromsøs produksjon av sum tjenester var 11,2 prosent høyere enn ASSS-snittet, mens produksjonene i Stavanger var 3,9 prosent lavere.

Når vi sammenholder forskjellene i produksjon med forskjellene i brutto driftsutgifter får vi et utrykk for relativ effektivitet. Dersom søylen for produksjon er høyere enn tilsvarende søyle for brutto driftsutgifter, vil kommunen være mer effektiv enn ASSS-snittet og vice versa. Figuren over viser at i 2023 var det Asker som hadde mest effektiv produksjon av tjenester innenfor tjenestesektorene i inntektssystemet, mens Oslo  hadde minst effektiv produksjon.

Effektiviteten i Asker var 12,0 prosent høyere enn ASSS-snittet. Dette fremkommer som resultat av at produksjonen i Asker var 4,8 prosent høyere enn ASSS-snittet, mens brutto driftsutgifter var 6,4  prosent lavere.  

Endringer i produksjon og effektivitet fra 2022 til 2023

I tabellen nedenfor ser vi på prosentvis endring i produksjon og effektivitet (eksklusiv sosialtjeneste og administrasjon) fra 2022 til 2023. I motsetning til produksjonsindeksen som viser det relative forholdet mellom kommunene, gjelder endringen i produksjon over tid i tabellen bare endringen for den enkelte kommune. Hver enkelt ASSS-kommune sammenliknes med seg selv året før. I tillegg er det lagt inn beregninger for prosentvis endring i utgiftsbehovet i den enkelte kommune fra 2022 til 2023.

Effektiviteten i en kommune har økt dersom produksjonen har økt mer enn brutto driftsutgifter. Brutto driftsutgifter er fratrukket avskrivninger og sosiale utgifter. Ved inflateringen av 2022-tallene er det brukt tall for årslønnsvekst for hver enkelt kommune og sektor. Det er tatt hensyn til at lønnsandelen varierer mellom de ulike sektorene, mens det er brukt samme gjennomsnittlige lønnsandel for alle ASSS-kommunene innenfor hver sektor. Det er brukt TBUs deflator for kjøp av varer og tjenester innenfor alle sektorer.

Tabell 1 Endring i produksjon, effektivitet og behov. 2022-2023

Samlet sett gikk produksjone i ASSS-kommunene opp med 0,7 prosent. Produksjonen økte mest i Sandnes. Alle ASSS-kommunene  hadde økning i utgiftsbehovet. Produksjonen økte mindre enn utgiftsbehovet i alle ASSS-kommunene.Ressursbruken økte i gjennomsnitt med 1,2 prosent i ASSS- kommunene. Økningen var størst i Stavanger, mens nedgangen var størst i Asker. Større økning i ressusbruken enn i produksjon gir mindre effektiv produksjon av tjenestene. Samtidig har måling av endring i effektivitet vært særlig utfordrende de siste årene på grunn av  håndteringen av koronapandemien. Indikatorene som produksjonsindeksen er bygget opp av vil i liten grad fange opp den økte aktiviteten i kommunene til vaksinering, smittevern, testing og smittesporing.  I tillegg har barnevernsreformen oppfordret til oppfordret kommunene til å vri ressursbruken mot forebygging. 

Fremtidig utvikling i utgiftsbehov 

Vekst i prosent

Beregningene i dette kapitlet bygger på MMMM-alternativet i SSBs befolkningsfremskrivning som ble publisert i juli 2024.  I figur 1 nedenfor ser vi på hvordan den demografiske utviklingen frem mot 2030 påvirker utgiftsbehovet i ASSS-kommunene samlet sett. Det er ikke tatt med den delen av demografikostnadene som berører Oslos fylkeskommunale oppgaver.

Merkostnader som følge av endringer i befolkningen

Vi har tatt utgangspunkt i TBUs beregningsopplegg for hvordan kommunesektorens utgifter påvirkes av den demografiske utviklingen. Metoden tar utgangspunkt i en forenkling av kostnadsnøklene, slik at bare aldersfordelte innbyggertall inngår. Beregningene omfatter sektorene grunnskole, pleie og omsorg, kommunehelsetjeneste, sosiale tjenester, barnevern og barnehager.

Demografikostnaden viser således hvor mye brutto driftsutgifter innenfor disse sektorene må øke i årene fremover hvis kommunen skal videreføre standard og dekningsgrad- forutsatt at kostnadene per innbygger ligger på samme nivå som landsgjennomsnittet i 2023, og forutsatt at produktiviteten er konstant. 

Befolkningen er delt inn i 12 aldersgrupper og det er beregnet en «sats» per innbygger innenfor hver aldersgruppe. Ved å bruke disse «satsene» på forventet økning i folketallet, kan vi beregne hvor mye utgiftsbehovet vil øke som følge av den forventede økningen i folketallet. For eksempel vil en «ny» innbygger i aldersgruppen 90 år og over øke utgiftsbehovet i kommunen med om lag 550 00 kroner, mens en «ny» innbygger i aldergruppen 23-29 år vil øke utgiftsbehovet med om lag 24 300 kroner.

Figur 9 ASSS-kommunene. Merutgifter som følge av befolkningsendringer.  2024 = 1

Frem til 2030 tilsier forventet befolkningsutvikling i ASSS-kommunene at brutto driftsutgifter må øke med om lag 4,5 prosent for å kunne videreføre standarder og dekningsgrader fra 2024. Veksten i utgiftsbehov kommer innenfor pleie og omsorg der det er forventet en økning på om lag 15 prosent. Innen barnehage er det ventet nedgang, før utgiftene øker noe mot slutten av perioden. For grunnskole ventes kostnadene å avta med om lag 5 prosent. Figuren under viser hvordan samlet vekst i utgiftsbehov varierer mellom ASSS-kommunene og sett i forhold til resten av landet.'

Figur 10 Tjenestesektorene i inntektssystemet Prosentvis økning i demografikostnader frem til 2030

Vi ser at ASSS-kommunene frem mot 2030 kan forvente en vekst i demografikostnadene i tjenestesektorene innenfor inntektssystemet på om lag 4,6 prosent. Dette er svakere vekst enn resten av landet. Lillestrøm er den av ASSS-kommunene som kan forvente sterkest vekst med 8,0 prosent.Figuren under viser hvordan veksten i utgiftsbehov innenfor grunnskole varierer mellom ASSS-kommunene og sett i forhold til resten av landet.

Figur 11 Grunnskole Prosentvis økning i demografikostnader frem til 2030

Vi ser at ASSS-kommunene frem til 2030 kan forvente en nedgang i demografikostnadene innenfor grunnskole på 6,1 prosent. Dette er mindre nedgang enn i resten av landet som kan forvente en nedgang på i 7,0 prosent. Tromsø er den av ASSS-kommunene som kan forvente sterkest nedgang med om lag 10,0 prosent.Figuren under viser hvordan veksten i utgiftsbehov innenfor pleie og omsorg varierer mellom ASSS-kommunene og sett i forhold til resten av landet.

Figur 12 Pleie og omsorg. Prosentvis økning i demografikostnader frem til 2030

Vi ser at ASSS-kommunene frem til 2030 kan forvente en vekst i demografikostnadene innenfor pleie og omsorg på om lag 14,9 prosent. Dette er marginalt lavere enn veksten i resten av landet der veksten forventes å bli 15,0 prosent. Asker og Trondheim er de av ASSS-kommunene som kan forvente sterkest vekst med om lag 17,7 og 17,6 rosent. Blant ASSS-kommunene er det forventet lavest vekst i Bergen med 12,7 prosent.Figuren under viser hvordan veksten i utgiftsbehov innenfor barnehager varierer mellom ASSS-kommunene og sett i forhold til resten av landet.

Figur 13 Barnehager Prosentvis økning i demografikostnader frem til 2030

Vekst i kronebeløp

Nedenfor ser vi på hvordan den demografiske utviklingen frem mot 2030 påvirker utgiftsbehovet i ASSS-kommunene. Beregningene omfatter tjenestesektorene innenfor inntektssystemet i kommunene, det vil si at Oslos fylkeskommunale oppgaver er holdt utenfor.

I figuren under har vi anslått hva dette vil utgjøre årlig i 2024-kroner for ASSS-kommunene samlet sett, og samtidig fordelt demografikostnadene på ulike sektorer. «Øvrige» sektorer omfatter helsetjenesten, sosialtjeneste og barnevern.

Figur 14 ASSS-kommunene. Merutgifter som følge av befolkningsendringer. 1000 kroner

I følge disse beregningene vil ASSS-kommunene de neste 6 årene i gjennomsnitt måtte øke brutto driftsutgifter med 1,3 mill. kroner årlig for å kunne videreføre tjenestetilbudet på nivå med landsgjennomsnittets standard og dekningsgrader for 2024. Om lag 1,6 mrd. kroner årlig skyldes økte kostnader til pleie og omsorg og 200 mill. kroner kan henføres til øvrige sektorer. Innenfor grunnskole og barnehage er det anslått en gjennomsnittlig årlig nedgang på henholdsvis om lag 20 og 445 mill. kroner. Dette innebærer at økningen i utgiftsbehovet innenfor pleie og omsorg delvis må finansieres gjennom reduserte utgifter innen barnehage og grunnskole