Beregnet utgiftsbehov, ressursbruk og produksjon

Beregnet utgiftsbehov i Stavanger kommune

Samlet sett har Stavanger et utgiftsbehov per innbygger som ligger under landsgjennomsnittet.  I 2022 var utgiftsbehovet i Stavanger 4,8 prosent lavere enn landsgjennomsnittet.

Stavanger har et relativt høyt utgiftsbehov til barnehager og sosialtjenester. Stavanger ha en relativt ung befolkning. Det høye utgiftsbehovet innenfor sosialtjeneste skyldes hovedsakelig at Stavanger har relativt høy opphopning av skilte, arbeidsledige og innbyggere med lav inntekt. Utgiftsbehovet innenfor sosialtjeneste har gått betydelig ned siden 2019.

Stavanger har relativt lavt utgiftsbehov til pleie og omsorg, helsetjenester. Det lave utgiftsbehovet innenfor pleie og omsorg skyldes at Stavanger har relativt få psykisk utviklingshemmede 16 år og over, relativt få innbyggere 67 år og over og relativt få ikke-gifte 67 år og over.

Utgiftsbehovet fremover

Utgiftsbehovet er nært knyttet til befolkningsutvikling og befolkningssammensetning. I dette avsnittet ønsker vi å finne frem til hvilke sektorer Stavanger kan vente seg de største utfordringene i årene fremover.

Dette gjør vi ved hjelp av befolkningsstatistikk og framskrivninger fra SSB publisert. SSB publiserer ikke nye befolkningsframskrivinger i år. Vi bruker derfor tallene som ble publisert i juli 2022 og justerer for faktisk utvikling fram til 1.1. 2023.  Vi bruker det såkalte MMMM-alternativet (middels nasjonal vekst). I tallene som ble publisert i fjor, ble det lagt til grunn at kommunene ville bosette 10 000 flyktninger fra Ukraina i løpet av 2023. Teknisk Beregningsutvalg for kommunal og fylkeskommunal økonomi (TBU) har ved beregninger av demografikostnadene for 2024 anslått som sitt hovedalternativ at netto innvandring ville bli om lag 20 000 høyere enn lagt til grunn i middelalternativet til SSB.

Utvalget anslo kommunesektorens merutgifter til demografi i 2024 til 4,6 mrd. 2023- kroner. Bosetting av 20 000 flere flyktninger enn anslått i befolkningsframskrivingene trekker opp kostnadene 1,9 mrd. kroner. I beregningene i denne artikkelen har vi ikke fordelt økningen i antall flyktninger ned på kommunenivå. Det vil være for stor usikkerhet både i antall flyktninger som bosettes og aldersfordelingen i hver kommune. I beregningene nedenfor er det derfor tatt utgangspunkt i SSBs befolkningsframskriving. Demografikostnadene knyttet til bosetting av flyktninger utover dette må beregnes av hver enkelt kommune.  

Vi ser på perioden 2017– 2029, det vil si 6 år frem og 6 år tilbake i forhold til 2023. Befolkningsutviklingen er angitt som indekser der antall innbyggere i 2023 = 1. 

Stavanger forventes å få svakere befolkningsvekst frem mot 2029 enn de øvrige ASSS-kommunene. De øvrige ASSS-kommunene forventes å få en befolkningsvekst frem mot 2029 på 3,9 prosent, mens veksten i Stavanger er anslått til 2,2 prosent. Dette tilsvarer en årlig vekst på om lag 0,4 prosent. Målt i antall innbyggere tilsvarer dette en gjennomsnittlig økning på om lag 530 personer per år.

I perioden 2017 til 2023 økte befolkningen i gjennomsnitt med 0,6 prosent per år. Også i denne perioden hadde Stavanger lavere vekst enn i de øvrige ASSS-kommunene.

Antall personer i aldersgruppen 67 år og over vil fortsatt ha klar vekst frem mot 2029. Antall innbyggere 0-5 år har gått ned, og nedgangen antas å fortsette framover. Det forventes at også antall innbyggere i aldersgruppene 6-15 år vil gå litt ned fra 2023 til 2029.   

Antall personer 67 år og over forventes å øke med 20,1 prosent frem mot 2029. Dette tilsvarer en årlig vekst på 3,1 prosent. Dette vil gi en gjennomsnittlig økning i antall personer i denne aldersgruppen på 665 personer per år frem mot 2029. Dette noe sterkere vekst enn i årene 2017 til 2023 da antall personer 67 år og over gikk opp med om lag 590 personer i gjennomsnitt per år.

Det forventes svært sterk vekst i antall innbyggere i aldersgruppene 80-89 år frem til 2029. 

Det forventes svært sterk vekst i antall innbyggere i aldersgruppene 80-89 år frem til 2029. 

Det er anslått at antall innbyggere i aldersgruppen 80-89 år vil øke med 6,6 prosent i gjennomsnitt per år noe som tilsvarer en gjennomsnittlig vekst på 330 personer per år. 

Antall innbyggere i aldersgruppen 67-79 år er anslått å øke med 2,2 prosent i gjennomsnitt per år, noe som betyr en gjennomsnittlig økning på om lag 340 personer per år. Befolkningen i aldersgruppen 90 år og over ventes først å falle og deretter øke fra 2026 til 2029.

Frem til 2029 tilsier SSBs befolkningsframskriving for Stavanger at brutto driftsutgifter må gå opp med 2,1 prosent for å kunne videreføre standarder og dekningsgrader fra 2023. Det er forventet en relativt sterk vekst i utgiftsbehov innenfor pleie og omsorg med nesten 15 prosent. Utgiftsbehovet innenfor barnehage og grunnskole forventes å avta henholdsvis 7,4 og 5,9 prosent fram til 2029.

I figuren nedenfor har vi anslått hva dette vil utgjøre årlig i 2023-kroner, og samtidig fordelt demografikostnadene på ulike sektorer. «Øvrige» sektorer omfatter kommunehelsetjenesten, sosiale tjenester og barnevern.

Ifølge disse beregningene vil Stavanger de neste 6 årene i gjennomsnitt måtte øke brutto driftsutgifter med 37 mill. kroner årlig for å kunne videreføre tjenestetilbudet på nivå med landsgjennomsnittets standard og dekningsgrader for 2023. Utgiftsbehovet til pleie og omsorg antas å øke med i gjennomsnitt 90 mill. kroner per år, øvrige sektorer er antatt å øke med 3 mill. kroner per år. Det er antatt at utgiftsbehovet barnehage vil avta med 18 mill. kroner per år, mens utgiftsbehovet til grunnskole vil gå ned med 38 mill. kroner i gjennomsnitt per år. Dette innebærer at økningen i utgiftsbehovet innenfor pleie og omsorg delvis må finansieres gjennom reduserte utgifter til grunnskole.

Tabellen nedenfor viser en mer detaljert oppstilling for neste år.

Samlet sett kan demografikostnadene i 2024 for disse sektorene anslås til om lag 24 mill. kroner. Av dette bidrar pleie og omsorg med 61 mill. kroner, mens behovet innen barnehager reduseres med 42 mill. kroner.

Ressursbruk

Nedenfor ser vi på ressursbruken i Stavanger sammenliknet med landsgjennomsnittet. Ett formål er å få frem informasjon om hvilke muligheter og begrensninger Stavanger har innenfor sin inntektsramme. Et annet formål er å få frem informasjon om i hvilken grad Stavanger anvender inntektene på en annen måte enn landet for øvrig. Dette betyr ikke at det er noe mål i seg selv å ligge nærmest mulig landsgjennomsnittet. Avvik fra landsgjennomsnittet er i seg selv verken bra eller dårlig. Det er opp til kommunen å vurdere om resultatene er i samsvar med kommunens egne prioriteringer.

I vurderingen av tallene i 2020, 2021 og 2022 må en særlig ta hensyn til håndteringen av koronapandemien har påvirket kommunenes ressursbruk. Det har også vært store forskjeller mellom kommunene hvordan og hvor mye kommunens økonomi har blitt påvirket.

Disponible inntekter og ressursbruk

Søylene helt til høyre i figuren over viser hvor høye frie inntekter Stavanger har i forhold til landsgjennomsnittet etter at vi har korrigert for forskjeller i utgiftsbehov, arbeidsgiveravgift og pensjon. Denne inntekten tilsvarer det kommunen har anvendt til netto driftsutgifter for tjenestene (korrigert for utgiftsbehov, pensjon, arbeidsgiveravgift m.m.), netto renteutgifter og avdrag og netto driftsresultat. Forskjellen i disponibel inntekt gjenspeiler at kommunene har forskjellig inntektsgrunnlag og dermed ikke kan bruke like mye ressurser til de kommunale tjenestene. I 2022 var inntektene i Stavanger 1 480 kroner høyere per innbygger enn landsgjennomsnittet. Det innebærer en merinntekt på om lag 215 mill. kroner.

De øvrige søylene viser hvordan Stavanger har fordelt disse merinntektene på ulike anvendelser sammenliknet med landsgjennomsnittet. For hvert år vil summen av de øvrige søylene være lik merinntekten som er vist helt til venstre i figuren.

Målt i kroner per innbygger ligger Stavanger lavest på netto renteutgifter og avdrag. Motsatt ligger Stavanger over landsgjennomsnittet når det gjelder netto driftsresultat og driftsutgifter til sektorer utenfor inntektssystemet.  

Sammenliknet med landsgjennomsnittet økte inntektene i Stavanger med nesten 500 kroner per innbygger fra 2021 til 2022. Samtidig var det nedgang i netto rente og avdrag sammenliknet med landsgjennomsnittet mens utgiftene til sektorer innenfor inntektssystemet gikk opp.

Ressursbruk og utgiftsbehov i sektorene innenfor inntektssystemet

Utgiftsbehovet til sektorene innenfor inntektssystemet inkludert administrasjon i Stavanger utgjorde om lag 61 500 kroner per innbygger i 2022. Stavanger kommunes netto driftsutgifter til de samme sektorene var om lag 290 kroner høyere per innbygger enn dette. Stavanger hadde dermed en merutgift i forhold til beregnet utgiftsbehov inkludert administrasjon på om lag 42 mill. kroner.

Figuren over viser hvordan Stavanger har fordelt disse merutgiftene på de ulike tjenesteområdene innenfor inntektssystemet. De relativt lave utgiftene innenfor grunnskole gjør det mulig å ha relativt høye utgifter innenfor sosialtjeneste og administrasjon.

Sammenliknet med beregnet utgiftsbehov gikk Stavangers utgifter til sektorene innenfor inntektssystemet opp med om lag 900 kroner per innbygger fra 2021 til 2022. Det var størst oppgang innenfor grunnskole og barnehage. Motsatt var det nedgang innenfor sosiale tjenester. I og med at ressursbruken sammenliknes med landssnittet og landssnittet er et resultat av prioriteringene i alle landets kommuner, vil det kunne være endringer i kommunens prioriteringer fra 2021 til 2022 selv om ressursbruken per innbygger i egen kommune har vært tilnærmet den samme i begge årene (hensyntatt lønns- og prisvekst). I alle årene i figuren vil håndteringen av koronapandemien påvirke resultatene.

I figuren ovenfor har vi sett på beløpsmessige avvik. I figuren nedenfor ser vi på de prosentvise avvikene. Siden det er stor forskjell mellom størrelsen på de ulike sektorene, kan relativt store beløpsmessige avvik i store sektorer som pleie og omsorg og grunnskole gi forholdsvis beskjedne utslag i prosent, mens det motsatte vil være tilfelle i de øvrige sektorene.

Samlet sett lå Stavangers utgifter i sektorene innenfor inntektssystemet 0,5 prosent over beregnet utgiftsbehov i 2022. Det var utgiftene til administrasjon og sosialtjeneste som var høyest med henholdsvis 15,4 og10,6 prosent høyere utgifter enn beregnet utgiftsbehov, mens utgiftene til barnevern lå 7,1 prosent under beregnet utgiftsbehov.

Ressursbruk i sektorene utenfor inntektssystemet

Nedenfor ser vi på Stavangers ressursbruk i sektorene utenfor inntektssystemet (= andre sektorer). På landsbasis utgjorde sektorene innenfor inntektssystemet 94 prosent og sektorene utenfor inntektssystemet 6 prosent av de samlede netto driftsutgiftene i 2022.

For landet under ett var netto driftsutgifter i sektorene utenfor inntektssystemet på om lag 4 040 kroner per innbygger i 2022. Stavangers utgifter var om lag 460 kroner høyere per innbygger enn dette. Dette tilsvarer en merutgift på 66 mill. kroner.

Figuren over viser hvordan Stavanger har fordelt disse merutgiftene på de ulike sektorene utenfor inntektssystemet. Det er særlig kultur og idrett sog fysisk planlegging om trekker utgiftene opp, mens Stavanger har lavere netto driftsutgifter enn landsgjennomsnittet særlig innenfor VAR, bolig og samferdsel.

Sammenliknet med landsgjennomsnittet hadde Stavanger en nedgang i netto driftsutgifter til sektorene utenfor inntektssystemet på om lag 30 kroner per innbygger fra 2021 til 2022. Nedgangen kom særlig innenfor bolig og VAR, mens driftsutgifter til kultur og idrett og næring økte.

Fordeling av disponible inntekter på ulike anvendelser

Til nå har vi sett på hvordan Stavanger prioriterer sammenlignet med landsgjennomsnittet når det tas hensyn til forskjeller i utgiftsbehovet. Kommunene har imidlertid ulike inntekter, og dette har vært vist som høyere eller lavere frie disponible inntekter enn landsgjennomsnittet.

For å få et fullstendig bilde av kommunens prioriteringer kan også ulikheter i inntektsnivået avspeiles direkte. Spesielt viktig er dette for kommuner med lave disponible inntekter, som må ha en samlet ressursbruk som er under landsgjennomsnittet.

Nedenfor sammenlignes Stavangers ressursbruk med landsgjennomsnittet hvor det både er tatt hensyn til forskjeller i utgiftsbehov og korrigerte frie inntekter. Figuren nedenfor viser hvordan Stavanger anvender sine inntekter sammenliknet med landsgjennomsnittet. Figuren er satt opp slik at hvis Stavanger bruker en større del av inntektene på en bestemt anvendelse enn landsgjennomsnittet, må dette ha sitt motstykke i at Stavanger må bruke en mindre del av inntektene enn landsgjennomsnittet på andre anvendelser. Summen av positive og negative avvik mellom Stavanger og landsgjennomsnittet er alltid lik null. Avvik fra landsgjennomsnittet kan dermed tas som et uttrykk for hvordan kommunen har prioritert ressursbruken sammenliknet med landet for øvrig.

Stavanger skiller seg fra landsgjennomsnittet gjennom relativt høyt netto driftsresultat. Dette har sitt motstykke i relativt lave netto rente- og avdragsutgifter og relativt lave utgifter til grunnskole.  Dersom Stavanger i 2022 hadde fordelt inntektene på samme måte som landsgjennomsnittet, ville netto renteutgifter og avdrag vært 410 mill. kroner høyere, og netto driftsresultatet vært om lag 480 mill. kroner lavere.

Produksjon og effektivitet

Nedenfor ser vi på Stavangers produksjon og effektivitet innenfor grunnskole, pleie og omsorg, helsetjenester, sosiale tjenester, barnevern og barnehager samt summen av produksjonen i disse sektorene. I tjenestekapitlene ser vi på Stavangers produksjon innenfor hver sektor. I disse avsnittene går det også frem hvilke kriterier som er lagt til grunn for produksjonsindeksene innenfor hver sektor.

Figuren over viser at i 2022 var samlet produksjon i Stavanger av disse tjenestene 3,3 prosent lavere enn ASSS-snittet. Produksjonen var høyest innenfor barnevern som var 7,5 prosent høyere enn ASSS-snittet. Motsatt var produksjonen lavest innenfor pleie og omsorg som lå 7,6 prosent under ASSS-snittet.  

Når vi sammenholder forskjellene i produksjon med forskjellene i brutto driftsutgifter får vi et utrykk for relativ effektivitet. Dersom søylen for produksjon innenfor for eksempel grunnskole er høyere enn tilsvarende søyle for brutto driftsutgifter, vil kommunen være mer effektiv enn ASSS-snittet og vice versa.

I 2022 var brutto driftsutgifter 1,5 prosent lavere i Stavanger enn ASSS-snittet. Dermed var effektiviteten i Stavanger 1,8 prosent lavere enn ASSS-snittet.

Relativt sett var Stavanger mest effektiv i produksjonen av barnehage som lå 4,6 prosent over ASSS-snittet. Produksjonen var relativt minst effektiv innenfor pleie og omsorg som lå 7,9 prosent under ASSS-snittet.

I figuren over har vi ikke tatt hensyn til forskjeller i utgifter til administrasjon. Når vi tar med i beregningen at Stavanger hadde høyere utgifter til administrasjon enn ASSS-gjennomsnittet, var effektiviteten i Stavanger 3,1 prosent under ASSS-gjennomsnittet.

I motsetning til produksjonsindeksen som viser det relative forholdet mellom kommunene, gjelder endringen i produksjon over tid i tabellen bare den enkelte kommune og er beregnet ved å vekte sammen den prosentvise endringen i hver produksjonsindikator innenfor den enkelte tjenestesektor. Tabellen over viser at produksjonen i Stavanger gikk ned med 0,4 prosent fra 2021 til 2022. Produksjonen gikk mest ned innenfor barnevern. Produksjonene gikk opp innen helsetjenester.

Fra 2021 til 2022 økte beregnet utgiftsbehov i Stavanger med 1,0 prosent. Det vil si at produksjonen i Stavanger gikk ned med 1,3 prosent utover beregnet utgiftsbehov. Utgiftsbehovet økte mest innenfor pleie og omsorg og helsetjenester. Utgiftsbehovet gikk ned innenfor barnehager.

Mens produksjonen i Stavanger gikk ned med 0,4 prosent gikk brutto driftsutgifter^[1] reelt sett opp med 3,8 prosent. Dette gir nedgang i effektivitet fra 2021 til 2022 på 4,2 prosent. Effektiviteten gikk opp innenfor helsetjeneste og ned innenfor barnevern.  Endringen i både produksjon og effektivitet må ses i sammenheng med håndteringen av koronapandemien. Innenfor helsetjenester fanget ikke produksjonsindeksen opp ekstra innsats i kommunene knyttet til håndteringen av koronapandemien i 2021 slik som for eksempel vaksineringer og testing og smittesporing (TISK).  Det kan forklare økning i produksjon og nedgang i ressursbruk fra 2021 til 2022. Endring i produksjon innen barnevern kan ha sammenheng med barnevernsreformen der kommunene blir oppfordret til å vri ressursbruken mot forebygging.

[1] Brutto driftsutgifter eksklusiv avskrivninger og sosiale utgifter. Det er brukt data fra PAI-registeret for årslønnsvekst i Stavanger for hver enkelt sektor. For kjøp av varer og tjenester er det for alle kommuner og alle sektorer lagt inn en prisstigning på 10,4 prosent. Dette er hentet fra deflatoren til TBU. Det er lagt inn samme lønnsandel og andel kjøp av varer og tjenester for alle kommunene. Andelene er basert på gjennomsnittstall for ASSS-kommunene. Det er gjort separate beregninger for hver sektor, slik at det tas hensyn til at lønnsandelen er høyere i noen sektorer enn andre.