Beregnet utgiftsbehov, ressursbruk og produksjon

Beregnet utgiftsbehov i Sandnes kommune

Samlet sett har Sandnes et utgiftsbehov per innbygger som ligger under landsgjennomsnittet. I 2022 var utgiftsbehovet i Sandnes 2,3 prosent lavere enn landsgjennomsnittet. Sandnes har et relativt høyt utgiftsbehov til barnehager og grunnskole. Det skyldes at Sandnes ha en relativt ung befolkning og mange innbyggere på 1 år uten kontantstøtte.

Sandnes har relativt lavt utgiftsbehov til pleie og omsorg, helsetjenester og administrasjon. Det lave utgiftsbehovet innenfor pleie og omsorg skyldes at Sandnes har relativt få innbyggere 67 år og over, relativt få ikke-gifte innbyggere 67 år og over og at kommunen har relativt få psykisk utviklingshemmede 16 år og over.

Utgiftsbehovet fremover

Utgiftsbehovet er nært knyttet til befolkningsutvikling og befolkningssammensetning. I dette avsnittet ønsker vi å finne frem til hvilke sektorer Sandnes kan vente seg de største utfordringene i årene fremover.

Dette gjør vi ved hjelp av befolkningsstatistikk og framskrivninger fra SSB publisert. SSB publiserer ikke nye befolkningsframskrivinger i år. Vi bruker derfor tallene som ble publisert i juli 2022 og justerer for faktisk utvikling fram til 1.1. 2023.  Vi bruker det såkalte MMMM-alternativet (middels nasjonal vekst). I tallene som ble publisert i fjor, ble det lagt til grunn at kommunene ville bosette 10 000 flyktninger fra Ukraina i løpet av 2023. Teknisk Beregningsutvalg for kommunal og fylkeskommunal økonomi (TBU) har ved beregninger av demografikostnadene for 2024 anslått som sitt hovedalternativ at netto innvandring ville bli om lag 20 000 høyere enn lagt til grunn i middelalternativet til SSB.

Utvalget anslo kommunesektorens merutgifter til demografi i 2024 til 4,6 mrd. 2023- kroner. Bosetting av 20 000 flere flyktninger enn anslått i befolkningsframskrivingene trekker opp kostnadene 1,9 mrd. kroner. I beregningene i denne artikkelen har vi ikke fordelt økningen i antall flyktninger ned på kommunenivå. Det vil være for stor usikkerhet både i antall flyktninger som bosettes og aldersfordelingen i hver kommune. I beregningene nedenfor er det derfor tatt utgangspunkt i SSBs befolkningsframskriving. Demografikostnadene knyttet til bosetting av flyktninger utover dette må beregnes av hver enkelt kommune.  

Vi ser på perioden 2017– 2029, det vil si 6 år frem og 6 år tilbake i forhold til 2023. Befolkningsutviklingen er angitt som indekser der antall innbyggere i 2023 = 1. 

Sandnes forventes å få noe sterkere befolkningsvekst frem mot 2029 enn de øvrige ASSS-kommunene. De øvrige ASSS-kommunene forventes å få en befolkningsvekst frem mot 2029 på 3,8 prosent, mens veksten i Sandnes er anslått til 4,1 prosent. Dette tilsvarer en årlig vekst på om lag 0,7 prosent. Målt i antall innbyggere tilsvarer dette en gjennomsnittlig økning på om lag 570 personer per år.

I perioden 2017 til 2023 økte befolkningen i gjennomsnitt med 1,2 prosent per år. Også i denne perioden hadde Sandnes høyere vekst enn i de øvrige ASSS-kommunene.

Antall personer i aldersgruppen 67 år og over vil fortsatt ha klar vekst frem mot 2029. Antall innbyggere 0-5 år har gått ned, og nedgangen antas å fortsette framover. Antall innbyggere i aldersgruppene 6-15 år ventes å flate ut for deretter å avta noe vil gå fra 2025 til 2029.   

Antall personer 67 år og over forventes å øke med 23,3 prosent frem mot 2029. Dette tilsvarer en årlig vekst på 3,5 prosent. Dette vil gi en gjennomsnittlig økning i antall personer i denne aldersgruppen på 390 personer per år frem mot 2029. Dette noe sterkere vekst enn i årene 2017 til 2023 da antall personer 67 år og over gikk opp med om lag 345 personer i gjennomsnitt per år.

Det forventes svært sterk vekst i antall innbyggere i aldersgruppene 80-89 år frem til 2029. 

Det er anslått at antall innbyggere i aldersgruppen 80-89 år vil øke med 6,6 prosent i gjennomsnitt per år noe som tilsvarer en gjennomsnittlig vekst på 165 personer per år. 

Antall innbyggere i aldersgruppen 67-79 år er anslått å øke med 2,8 prosent i gjennomsnitt per år, noe som betyr en gjennomsnittlig økning på om lag 220 personer per år. Befolkningen i aldersgruppen 90 år og over ventes først å falle og deretter øke fra 2025 til 2029.

Frem til 2029 tilsier SSBs befolkningsframskriving for Sandnes at brutto driftsutgifter må gå opp med 2,0 prosent for å kunne videreføre standarder og dekningsgrader fra 2023. Det er forventet en relativt sterk vekst i utgiftsbehov innenfor pleie og omsorg med 16,5 prosent. Utgiftsbehovet innenfor barnehage og grunnskole forventes å avta henholdsvis 9,5 og 5,2 prosent fram til 2029.

I figuren nedenfor har vi anslått hva dette vil utgjøre årlig i 2023-kroner, og samtidig fordelt demografikostnadene på ulike sektorer. «Øvrige» sektorer omfatter kommunehelsetjenesten, sosiale tjenester og barnevern.

Ifølge disse beregningene vil Sandnes de neste 6 årene i gjennomsnitt måtte øke brutto driftsutgifter med 21 mill. kroner årlig for å kunne videreføre tjenestetilbudet på nivå med landsgjennomsnittets standard og dekningsgrader for 2023. Utgiftsbehovet til pleie og omsorg antas å øke med i gjennomsnitt 52 mill. kroner per år, øvrige sektorer er antatt å øke med 4 mill. kroner per år. Det er antatt at utgiftsbehovet barnehage vil avta med 19 mill. kroner per år, mens utgiftsbehovet til grunnskole vil gå ned med 17 mill. kroner i gjennomsnitt per år. Dette innebærer at økningen i utgiftsbehovet innenfor pleie og omsorg delvis må finansieres gjennom reduserte utgifter til grunnskole.

Tabellen nedenfor viser en mer detaljert oppstilling for neste år.

Samlet sett kan demografikostnadene i 2024 for disse sektorene anslås til om lag 34 mill. kroner. Av dette bidrar pleie og omsorg med 43 mill. kroner, mens behovet innen barnehager reduseres med 18 mill. kroner.

Ressursbruk

Nedenfor ser vi på ressursbruken i Sandnes sammenliknet med landsgjennomsnittet. Ett formål er å få frem informasjon om hvilke muligheter og begrensninger Sandnes har innenfor sin inntektsramme. Et annet formål er å få frem informasjon om i hvilken grad Sandnes anvender inntektene på en annen måte enn landet for øvrig. Dette betyr ikke at det er noe mål i seg selv å ligge nærmest mulig landsgjennomsnittet. Avvik fra landsgjennomsnittet er i seg selv verken bra eller dårlig. Det er opp til kommunen å vurdere om resultatene er i samsvar med kommunens egne prioriteringer.

I vurderingen av tallene i 2020, 2021 og 2022 må en særlig ta hensyn til håndteringen av koronapandemien har påvirket kommunenes ressursbruk. Det har også vært store forskjeller mellom kommunene hvordan og hvor mye kommunens økonomi har blitt påvirket.

Disponible inntekter og ressursbruk

Søylene helt til høyre i figuren over viser hvor høye frie inntekter Sandnes har i forhold til landsgjennomsnittet etter at vi har korrigert for forskjeller i utgiftsbehov, arbeidsgiveravgift og pensjon. Denne inntekten tilsvarer det kommunen har anvendt til netto driftsutgifter for tjenestene (korrigert for utgiftsbehov, pensjon, arbeidsgiveravgift m.m.), netto renteutgifter og avdrag og netto driftsresultat. Forskjellen i disponibel inntekt gjenspeiler at kommunene har forskjellig inntektsgrunnlag og dermed ikke kan bruke like mye ressurser til de kommunale tjenestene. I 2022 var inntektene i Sandnes 5 400 kroner lavere per innbygger enn landsgjennomsnittet. Det innebærer en mindreinntekt på om lag 445 mill. kroner.

De øvrige søylene viser hvordan Sandnes har fordelt disse mindreinntektene på ulike anvendelser sammenliknet med landsgjennomsnittet. For hvert år vil summen av de øvrige søylene være lik mindreinntekten som er vist helt til venstre i figuren.

Målt i kroner per innbygger ligger Sandnes lavest driftsutgifter for sektorer innenfor inntektssystemet. Motsatt ligger Sandnes over landsgjennomsnittet når det gjelder netto rente og avdrag.  

Sammenliknet med landsgjennomsnittet falt inntektene i Sandnes med nesten 380 kroner per innbygger fra 2021 til 2022. Samtidig var det nedgang i nedgang i netto driftsresultat, mens netto rente og avdrag gikk opp.

Ressursbruk og utgiftsbehov i sektorene innenfor inntektssystemet

Utgiftsbehovet til sektorene innenfor inntektssystemet inkludert administrasjon i Sandnes utgjorde om lag 62 700 kroner per innbygger i 2022. Sandnes kommunes netto driftsutgifter til de samme sektorene var om lag 4 370 kroner lavere per innbygger enn dette. Sandnes hadde dermed en mindreutgift i forhold til beregnet utgiftsbehov inkludert administrasjon på om lag 360 mill. kroner.

Figuren over viser hvordan Sandnes har fordelt disse merutgiftene på de ulike tjenesteområdene innenfor inntektssystemet. De relativt lave utgiftene innenfor grunnskole gjør det mulig å ha relativt høye utgifter innenfor sosialtjeneste og administrasjon.

Sammenliknet med beregnet utgiftsbehov gikk utgifter til sektorene innenfor inntektssystemet ned med om lag 400 kroner per innbygger fra 2021 til 2022. Det var størst nedgang innenfor pleie og omsorg. Motsatt var det oppgang innenfor sosiale tjenester. I og med at ressursbruken sammenliknes med landssnittet og landssnittet er et resultat av prioriteringene i alle landets kommuner, vil det kunne være endringer i kommunens prioriteringer fra 2021 til 2022 selv om ressursbruken per innbygger i egen kommune har vært tilnærmet den samme i begge årene (hensyntatt lønns- og prisvekst). I alle årene i figuren vil håndteringen av koronapandemien påvirke resultatene.

I figuren ovenfor har vi sett på beløpsmessige avvik. I figuren nedenfor ser vi på de prosentvise avvikene. Siden det er stor forskjell mellom størrelsen på de ulike sektorene, kan relativt store beløpsmessige avvik i store sektorer som pleie og omsorg og grunnskole gi forholdsvis beskjedne utslag i prosent, mens det motsatte vil være tilfelle i de øvrige sektorene.

Samlet sett lå utgifter i sektorene innenfor inntektssystemet 7,0 prosent under beregnet utgiftsbehov i 2022. Det var utgiftene til barnevern og administrasjon som var lavest med henholdsvis 29,3 og 15,5 prosent under beregnet utgiftsbehov, mens utgiftene til sosiale tjenester lå 7,4 prosent over beregnet utgiftsbehov.

Ressursbruk i sektorene utenfor inntektssystemet

Nedenfor ser vi på Sandnes sin ressursbruk i sektorene utenfor inntektssystemet (= andre sektorer). På landsbasis utgjorde sektorene innenfor inntektssystemet 94 prosent og sektorene utenfor inntektssystemet 6 prosent av de samlede netto driftsutgiftene i 2022.

For landet under ett var netto driftsutgifter i sektorene utenfor inntektssystemet på om lag 4 040 kroner per innbygger i 2022. Utgiftene i Sandnes var om lag 3 300 kroner lavere per innbygger enn dette. Dette tilsvarer en mindreutgift på 270 mill. kroner.

Figuren over viser hvordan Sandnes har fordelt disse merutgiftene på de ulike sektorene utenfor inntektssystemet. Det er særlig næring om trekker utgiftene ned.

Sammenliknet med landsgjennomsnittet hadde Sandnes en nedgang i netto driftsutgifter til sektorene utenfor inntektssystemet på om lag 2 000 kroner per innbygger fra 2021 til 2022. Nedgangen kom særlig innenfor næring.

Fordeling av disponible inntekter på ulike anvendelser

Til nå har vi sett på hvordan Sandnes prioriterer sammenlignet med landsgjennomsnittet når det tas hensyn til forskjeller i utgiftsbehovet. Kommunene har imidlertid ulike inntekter, og dette har vært vist som høyere eller lavere frie disponible inntekter enn landsgjennomsnittet.

For å få et fullstendig bilde av kommunens prioriteringer kan også ulikheter i inntektsnivået avspeiles direkte. Spesielt viktig er dette for kommuner med lave disponible inntekter, som må ha en samlet ressursbruk som er under landsgjennomsnittet.

Nedenfor sammenlignes ressursbruken i Sandnes med landsgjennomsnittet hvor det både er tatt hensyn til forskjeller i utgiftsbehov og korrigerte frie inntekter. Figuren nedenfor viser hvordan Sandnes anvender sine inntekter sammenliknet med landsgjennomsnittet. Figuren er satt opp slik at hvis Sandnes bruker en større del av inntektene på en bestemt anvendelse enn landsgjennomsnittet, må dette ha sitt motstykke i at Sandnes må bruke en mindre del av inntektene enn landsgjennomsnittet på andre anvendelser. Summen av positive og negative avvik mellom Sandnes og landsgjennomsnittet er alltid lik null. Avvik fra landsgjennomsnittet kan dermed tas som et uttrykk for hvordan kommunen har prioritert ressursbruken sammenliknet med landet for øvrig.

Sandnes skiller seg fra landsgjennomsnittet gjennom relativt høye netto rente og avdrag. Dette har sitt motstykke i relativt lave driftsutgifter til sektorer utenfor inntektssystemet og relativt lave utgifter til barnevern.  Dersom Sandnes i 2022 hadde fordelt inntektene på samme måte som landsgjennomsnittet, ville netto renteutgifter og avdrag vært 240 mill. kroner lavere og driftsutgifter til sektorer utenfor inntektssystemet vært om lag 245 mill. kroner lavere.

Produksjon og effektivitet

Nedenfor ser vi på produksjon og effektivitet i Sandnes innenfor grunnskole, pleie og omsorg, helsetjenester, sosiale tjenester, barnevern og barnehager samt summen av produksjonen i disse sektorene. I tjenestekapitlene ser vi på produksjon i Sandnes innenfor hver sektor. I disse avsnittene går det også frem hvilke kriterier som er lagt til grunn for produksjonsindeksene innenfor hver sektor.

Figuren over viser at i 2022 var samlet produksjon i Sandnes av disse tjenestene 2,6 prosent lavere enn ASSS-snittet. Produksjonen var høyest innenfor sosiale tjenester som var 6,7 prosent høyere enn ASSS-snittet. Motsatt var produksjonen lavest innenfor helsetjenester som lå 12,1 prosent under ASSS-snittet.  

Når vi sammenholder forskjellene i produksjon med forskjellene i brutto driftsutgifter får vi et utrykk for relativ effektivitet. Dersom søylen for produksjon innenfor for eksempel grunnskole er høyere enn tilsvarende søyle for brutto driftsutgifter, vil kommunen være mer effektiv enn ASSS-snittet og vice versa.

I 2022 var brutto driftsutgifter 6,2 prosent lavere i Sandnes enn ASSS-snittet. Dermed var effektiviteten i Sandnes 3,8 prosent høyere enn ASSS-snittet.

Relativt sett var Sandnes mest effektiv i produksjonen av barnevern som lå 22,8 prosent over ASSS-snittet. Produksjonen var relativt minst effektiv innenfor pleie og omsorg som lå 2,5 prosent under ASSS-snittet.

I figuren over har vi ikke tatt hensyn til forskjeller i utgifter til administrasjon. Når vi tar med i beregningen at Sandnes hadde lavere utgifter til administrasjon enn ASSS-gjennomsnittet, var effektiviteten i Sandnes 4,1 prosent over ASSS-gjennomsnittet.

I motsetning til produksjonsindeksen som viser det relative forholdet mellom kommunene, gjelder endringen i produksjon over tid i tabellen bare den enkelte kommune og er beregnet ved å vekte sammen den prosentvise endringen i hver produksjonsindikator innenfor den enkelte tjenestesektor. Tabellen over viser at produksjonen i Sandnes økte med 0,9 prosent fra 2021 til 2022. Produksjonene gikk opp innen grunnskole. Produksjonen gikk mest ned innenfor barnevern.

Fra 2021 til 2022 økte beregnet utgiftsbehov i Sandnes med 1,5 prosent. Det vil si at produksjonen i Sandnes gikk ned med 0,6 prosent utover beregnet utgiftsbehov. Utgiftsbehovet økte mest innenfor pleie og omsorg og helsetjenester. Utgiftsbehovet gikk ned innenfor barnehager.

Mens produksjonen i Sandnes gikk ned med 0,9 prosent gikk brutto driftsutgifter^[1] reelt sett opp med 1,2 prosent. Dette gir nedgang i effektivitet fra 2021 til 2022 på 0,2 prosent. Effektiviteten gikk mest ned innenfor barnevern.  Endringen i både produksjon og effektivitet må ses i sammenheng med håndteringen av koronapandemien. Innenfor helsetjenester fanget ikke produksjonsindeksen opp ekstra innsats i kommunene knyttet til håndteringen av koronapandemien i 2021 slik som for eksempel vaksineringer og testing og smittesporing (TISK).  Endring i produksjon innen barnevern kan ha sammenheng med barnevernsreformen der kommunene blir oppfordret til å vri ressursbruken mot forebygging.

[1] Brutto driftsutgifter eksklusiv avskrivninger og sosiale utgifter. Det er brukt data fra PAI-registeret for årslønnsvekst i Sandnes for hver enkelt sektor. For kjøp av varer og tjenester er det for alle kommuner og alle sektorer lagt inn en prisstigning på 10,4 prosent. Dette er hentet fra deflatoren til TBU. Det er lagt inn samme lønnsandel og andel kjøp av varer og tjenester for alle kommunene. Andelene er basert på gjennomsnittstall for ASSS-kommunene. Det er gjort separate beregninger for hver sektor, slik at det tas hensyn til at lønnsandelen er høyere i noen sektorer enn andre.