Beregnet utgiftsbehov 

Samlet sett har Oslo et utgiftsbehov per innbygger når det gjelder kommunale oppgaver som ligger klart under landsgjennomsnittet. I 2021 var det kommunale utgiftsbehovet i Oslo 9,5 prosent lavere enn landsgjennomsnittet.

Oslo har et relativt høyt utgiftsbehov til sosialtjeneste, barnevern og barnehager. Det høye utgiftsbehovet innenfor sosialtjeneste skyldes hovedsakelig at Oslo har relativt mange flyktninger uten integreringstilskudd, relativ stor opphopning av skilte, arbeidsledige og innbyggere med lav inntekt og relativt mange aleneboende.

Oslo har relativt lavt utgiftsbehov til pleie og omsorg, grunnskole og helsetjeneste. Det lave utgiftsbehovet innenfor pleie og omsorg skyldes i stor grad at Oslo har relativt få innbyggere 67 år og over og relativt få psykisk utviklingshemmede 16 år og over.

Samlet sett har Oslo et utgiftsbehov per innbygger når det gjelder fylkeskommunale oppgaver som ligger langt under landsgjennomsnittet. I 2021 var det fylkeskommunale utgiftsbehovet i Oslo 25,5 prosent lavere enn landsgjennomsnittet. Det er særlig det lave utgiftsbehovet til båt og ferje, fylkesveier og videregående utdanning som trekker samlet utgiftsbehovet ned. Motsatt ligger Oslos utgiftsbehov til buss og bane langt over landsgjennomsnittet.

Utgiftsbehovet fremover

Utgiftsbehovet er nært knyttet til befolkningsutvikling og befolkningssammensetning. I dette avsnittet ønsker vi å finne frem til hvilke sektorer Oslo kan vente seg de største utfordringene i årene fremover.

Dette gjør vi ved hjelp av befolkningsstatistikk og framskrivninger fra SSB publisert i juli 2022. Vi bruker det såkalte MMMM-alternativet (middels nasjonal vekst). Vi ser på perioden 2016 – 2028, det vil si 6 år frem og 6 år tilbake i forhold til 2022. Befolkningen er angitt som indekser der antall innbyggere i 2022= 1.

Oslo forventes å få høyere befolkningsvekst frem til 2028 enn de øvrige ASSS-kommunene. De øvrige ASSS-kommunene forventes å få en befolkningsvekst frem til 2028 på 4,3 prosent, mens veksten i Oslo er anslått til om lag 4,6 prosent. Dette tilsvarer en årlig vekst på om lag 0,8 prosent. Målt i antall innbyggere tilsvarer dette en gjennomsnittlig økning på 5 400 personer per år.

Dette er likevel lavere enn Oslos befolkningsvekst fra 2016 til 2022. Da økte befolkningen i gjennomsnitt med 1,0 prosent per år, noe som tilsvarte om lag 6 900 personer per år. Også i denne perioden hadde Oslo høyere vekst enn i de øvrige ASSS-kommunene.

Det antas at antall personer i aldersgruppen 67 år og over vil ha klar vekst frem til 2027. Også når det gjelder aldersgruppen 16-18 år forventes det sterk vekst frem til 2028, men veksten er sterkest de første åren. Antall innbyggere 0-5 år har gått noe ned fra perioden 2016-2022, og det antas at antall personer i denne gruppen holder seg stabilt framover. Det forventes videre at veksten i antall innbyggere i aldersgruppene 6-15 år vil stoppe opp og antallet i denne aldersgruppen vil gå svakt ned mot slutten av perioden.    

Antall personer 67 år og over forventes å øke med 17,5 prosent frem mot 2027. Dette tilsvarer en årlig vekst på 2,7 prosent. Dette vil gi en gjennomsnittlig økning i antall personer i denne aldersgruppen på om lag 2 300 personer per år frem til 2028. Dette er mer enn i årene 2016 til 2022 da antall personer 67 år og over gikk opp med 1 580 personer i gjennomsnitt per år.

Fra 2022 til 2028 forventes antall innbyggere 16-18 år å gå opp med 15,7 prosent. Dette tilsvarer en årlig vekst på 2,5 prosent. Dette vil gi en gjennomsnittlig økning i antall innbyggere 16-18 år på om lag 355 personer per år frem til 2028. Denne sterke veksten i aldersgruppen 16-18 år i Oslo skiller seg klart fra anslått utvikling på landsbasis. På landsbasis er det anslått en vekst i aldersgruppen 16-18 år på 5,8 prosent fra 2021 til 2027. Det vil si en samlet økning på om lag 11 100 personer. I Oslo alene er det i samme perioden anslått en vekst i aldergruppen 16-18 år på om lag 3 100 personer.

Det forventes sterk vekst både innenfor aldersgruppen 80-89 år. Aldergruppen 67-79 år ventes også å få en vekst, mens antall over 90 år ventes å gå ned.      

Frem til 2028 er økningen i antall innbyggere i aldersgruppen 67-79 år anslått til 1,6 prosent i gjennomsnitt per år, noe som betyr en gjennomsnittlig økning på 930 personer per år. Det er videre anslått at antall innbyggere i aldersgruppen 80-89 år i samme periode vil øke med 7,1 prosent i gjennomsnitt per år. Dette betyr en årlig gjennomsnittlig økning på om lag 1420 personer.

I figuren under ser vi på hvordan SSBs MMMM-alternativ vil påvirke utgiftsbehovet i Trondheim frem mot 2028.

Frem til 2028 tilsier SSBs befolkningsframskriving for Oslo at brutto driftsutgifter må gå opp med om lag 5,2 prosent for å kunne videreføre standarder og dekningsgrader fra 2022. Dette gjelder de kommunale oppgavene. Det er forventet en relativt sterk vekst i utgiftsbehov innenfor pleie og omsorg med om lag 14 prosent frem til 2028. I samme periode er det forventet en nedgang i utgiftsbehov innenfor grunnskole på 2,7 prosent. Innenfor barnehage er det anslått at utgiftsbehovet vil være om lag på samme i nivå i 2028 som i 2022.

Når det gjelder de fylkeskommunale oppgavene tilsier SSBs befolkningsframskriving for Oslo at brutto driftsutgifter må gå opp med om lag 10,6 prosent for å kunne videreføre standarder og dekningsgrader fra 2022. Det er forventet sterk vekst i utgiftsbehov innenfor videregående utdanning med om lag 15,7prosent. Frem til 2028 er det også forventet en økning i utgiftsbehov innenfor tannhelse og lokale ruter på henholdsvis 4,3 og 4,0 prosent.

I figuren nedenfor har vi anslått hva dette vil utgjøre årlig i 2022-kroner samlet sett for kommunale og fylkeskommunale oppgaver. Vi har samtidig fordelt demografikostnadene på ulike sektorer. «Øvrige» sektorer omfatter kommunehelsetjeneste, sosialtjeneste, barnevern, lokale ruter og tannhelse.

Ifølge disse beregningene vil Oslo de neste 6 årene i gjennomsnitt måtte øke brutto driftsutgifter med 516 mill. kroner årlig for å kunne videreføre tjenestetilbudet på nivå med landsgjennomsnittets standard og dekningsgrader for 2022. Utgiftsbehovet til pleie og omsorg antas å øke med i gjennomsnitt 365 mill. kroner per år, videregående utdanning med 120 mill. kroner per år, øvrige sektorer med 82 mill. kroner per år. Utgiftsbehovet grunnskole ventes i gjennomsnitt gå ned 51 mill. kroner per år, mens det ventes om lag uendrede kostnader innen  barnehage.

Tabellen under viser en mer detaljert oppstilling for neste år.

Samlet sett kan demografikostnadene i 2023 for disse sektorene anslås til 709 mill. kroner, hvorav 371 mill. kroner kan knyttes til kommunale oppgaver og 338 mill. kroner til fylkeskommunale oppgaver. Av dette er bidraget fra pleie og omsorg på 260 mill. kroner og videregående opplæring med 291 mill. kroner.

Ressursbruk

Nedenfor ser vi på ressursbruken i Fredrikstad sammenliknet med landsgjennomsnittet. Ett formål med kapittelet er å få frem informasjon om hvilke muligheter og begrensninger Fredrikstad har innenfor sin inntektsramme. Et annet formål er å gi et bilde på i hvilken grad Fredrikstad anvender inntektene på en annen måte enn landet for øvrig. Dette betyr ikke at det er noe mål i seg selv å ligge nærmest mulig landsgjennomsnittet. Avvik fra landsgjennomsnittet er i seg selv verken bra eller dårlig. Det er opp til kommunen å vurdere om resultatene er i samsvar med kommunens egne prioriteringer

I vurderingen av tallene for 2020 og 2021 må en særlig ta hensyn til at håndteringen av koronapandemien har påvirket kommunenes ressursbruk. Det har også vært store forskjeller mellom kommunene hvordan og hvor mye kommunens økonomi har blitt påvirket.

Disponible inntekter og ressursbruk

Søylene helt til venstre i figuren over viser hvor høye frie inntekter Oslo har i forhold til landsgjennomsnittet etter at vi har korrigert for forskjeller i utgiftsbehov, arbeidsgiveravgift og pensjon. Denne inntekten tilsvarer det kommunen har anvendt til netto driftsutgifter for tjenestene (korrigert for utgiftsbehov, pensjon, arbeidsgiveravgift m.m.), netto renteutgifter og avdrag og netto driftsresultat. Forskjellen i disponibel inntekt gjenspeiler at kommunene har forskjellig inntektsgrunnlag og dermed ikke kan bruke like mye ressurser til de kommunale tjenestene. I 2022 var inntektene i Oslo 5 325 kroner høyere per innbygger enn landsgjennomsnittet. Dette innebærer en merinntekt på 3 707 mill. kroner.

De øvrige søylene viser hvordan Oslo har fordelt disse merinntektene på ulike anvendelser sammenliknet med landsgjennomsnittet. For hvert år vil summen av de øvrige søylene være lik mer/mindreinntekten som er vist helt til venstre i figuren.

Målt i kroner per innbygger ligger Oslo høyest på netto driftsutgifter innenfor og utenfor inntektssystemet. Motsatt ligger Oslo under landsgjennomsnittet når det gjelder netto driftsutgifter til administrasjon.

Sammenliknet med landsgjennomsnittet gikk inntektene i Oslo opp med om lag 3 250 kroner per innbygger fra 2020 til 2021. Det er da hensyntatt at kommunene har ulik befolkningsvekst og at utgiftsbehovet per innbygger utvikler seg forskjellig kommunene imellom. Samtidig gikk netto driftsutgifter til sektorer innenfor inntektssystemet opp med om lag 2 010 kroner per innbygger i forhold til landsgjennomsnittet og netto driftsresultat gikk ned med om lag 600 kroner per innbygger. Økningen i driftsutgiftene innenfor inntektssystemet må trolig ses i sammenheng med koronapandemien.

Søylene helt til venstre i figuren over viser hvor høye frie inntekter Oslo har i forhold til landsgjennomsnittet til fylkeskommunale oppgaver etter at vi har korrigert for forskjeller i utgiftsbehov etc. I 2021 var inntektene i Oslo 2 657 kroner lavere per innbygger enn landsgjennomsnittet. Dette innebærer en mindreinntekt på om lag 1 850 mill. kroner.

De øvrige søylene viser hvordan Oslo har fordelt disse mindreinntektene på ulike anvendelser sammenliknet med landsgjennomsnittet. For hvert år vil summen av de øvrige søylene være lik mindreinntekten som er vist helt til venstre i figuren.

Målt i kroner per innbygger ligger Oslo lavest på netto driftsutgifter utenfor inntektssystemet.

Sammenliknet med landsgjennomsnittet gikk disponibel inntekt ned med om lag 200 kroner per innbygger fra 2020 til 2021. Samtidig gikk netto driftsresultatet og netto driftsutgifter til sektorer innenfor inntektssystemet ned med henholdsvis 270 og 240 kroner per innbygger sammenliknet med landsgjennomsnittet. Motsatt gikk netto driftsutgifter til sektorer utenfor inntektssystemet opp med 170 kroner per innbygger i forhold til landsgjennomsnittet.

Når Oslo har forskjellig inntektsutvikling når vi ser på de kommunale oppgavene og når vi ser på de fylkeskommunale oppgavene, har dette sammenheng med hvordan vi bestemmer inntektene i vår analyse. I vår analyse er inntektene per definisjon lik sum anvendelser. Som en følge av dette vil Oslo isolert sett få økte inntekter til kommunale oppgaver og reduserte inntekter til fylkeskommunale oppgaver, dersom Oslo isolert sett øker utgiftene til kommunale oppgaver på bekostning av fylkeskommunale oppgaver.

I figuren nedenfor ser vi på sum kommunale og fylkeskommunale oppgaver. Disse tallene vil være upåvirket av hvordan Oslo fordeler inntektene mellom kommunale og fylkeskommunale oppgaver.

Søylene helt til venstre i figuren over viser hvor høye frie inntekter Oslo har i forhold til landsgjennomsnittet for kommuner og fylkeskommuner samlet etter at vi har korrigert for forskjeller i utgiftsbehov etc. I 2021 var inntektene i Oslo 2 657 kroner høyere per innbygger enn landsgjennomsnittet for kommuner og fylkeskommuner. Dette innebærer en merinntekt på om lag 1 857 mill. kroner.

De øvrige søylene viser hvordan Oslo har fordelt disse merinntektene på ulike anvendelser sammenliknet med landsgjennomsnittet for kommuner og fylkeskommuner. For hvert år vil summen av de øvrige søylene være lik merinntekten som er vist helt til venstre i figuren.

Målt i kroner per innbygger ligger Oslo høyest på netto driftsutgifter til sektorer innenfor inntektssystemet. Netto driftsutgifter utenfor inntektssystemet lå under landsgjennomsnittet. Fylkeskommunal administrasjon er gruppert under andre sektorer.

Sammenliknet med landsgjennomsnittet gikk inntektene i Oslo opp med om lag 3 050 kroner per innbygger fra 2020 til 2021. Netto driftsutgifter til sektorer innenfor inntektssystemet gikk opp med om lag 2 070 kroner per innbygger. Netto renteutgifter og avdrag økte med om lag 1 030 kroner per innbygger. Samtidig gikk netto driftsresultat ned med om lag 860 kroner per innbygger.

Ressursbruk og utgiftsbehov i sektorene innenfor inntektssystemet

Vi har beregnet at det utgiftsbehovet til sektorene innenfor den kommunale delen av inntektssystemet inkludert administrasjon i Oslo utgjorde om lag 57 500 kroner per innbygger i 2020. Oslo kommunes netto driftsutgifter til de samme sektorene var om lag 3 870 kroner høyere per innbygger enn dette. Oslo hadde dermed en merutgift i forhold til beregnet utgiftsbehov inkludert administrasjon på om lag 2 700 mill. kroner.

Figuren over viser hvordan Oslo har fordelt disse merutgiftene på de ulike tjenesteområdene innenfor inntektssystemet. De relativt lave utgiftene innenfor administrasjon og barnevern gjør det mulig å ha relativt høye utgifter innenfor grunnskole og sosialtjeneste.

Sammenliknet med beregnet utgiftsbehov gikk Oslos utgifter til sektorene innenfor inntektssystemet opp med nesten 2 300 kroner per innbygger fra 2020 til 2021. Det var størst økning innenfor helsetjeneste og grunnskole. Oppgangen må sammenheng med Oslos kommune håndtering av koronapandemien. I og med at ressursbruken sammenliknes med landssnittet og landssnittet er et resultat av prioriteringene i alle landets kommuner, vil det kunne være endringer i kommunens prioriteringer fra 2019 til 2020 selv om ressursbruken per innbygger i egen kommune har vært tilnærmet den samme i begge årene (hensyntatt lønns- og prisvekst).   

I figuren over har vi sett på beløpsmessige avvik. I figuren nedenfor ser vi på de prosentvise avvikene. Siden det er stor forskjell mellom størrelsen på de ulike sektorene, kan relativt store beløpsmessige avvik i store sektorer som pleie og omsorg og grunnskole gi forholdsvis beskjedne utslag i prosent, mens det motsatte vil være tilfelle i de øvrige sektorene.

Samlet sett lå Oslos utgifter i sektorene innenfor inntektssystemet 6,7 prosent over beregnet utgiftsbehov. Det var utgiftene til helsetjeneste som lå høyest med 38,1 prosent høyere enn beregnet utgiftsbehov, mens utgifter til administrasjon lå lavest med 19,2 prosent under beregnet utgiftsbehov. 

Figuren over viser hvordan Oslo har fordelt merutgiftene på de ulike fylkeskommunale tjenesteområdene innenfor inntektssystemet. Oslo har lavere utgifter enn beregnet utgiftsbehov innenfor fylkesveger og tannhelse.

Sammenliknet med beregnet utgiftsbehov gikk Oslos utgifter til de fylkeskommunale sektorene innenfor inntektssystemet ned med om lag 240 kroner per innbygger fra 2020 til 2021. Det var størst økning innenfor videregående som trolig må ses i sammenheng med koronapandemien.

Ressursbruk i sektorene utenfor inntektssystemet

Nedenfor ser vi på Oslos ressursbruk i sektorene utenfor inntektssystemet (= andre sektorer). På landsbasis utgjorde sektorene utenfor inntektssystemet 4 prosent av de samlede netto driftsutgiftene i 2021.

For landet under ett var netto driftsutgifter i sektorene utenfor inntektssystemet på om lag 3 700 kroner per innbygger i 2021. Oslos utgifter var 590 kroner høyere per innbygger enn dette. Dette tilsvarer en merutgift på 411 mill. kroner.

Figuren over viser hvordan Oslo har fordelt disse merutgiftene på de ulike sektorene utenfor inntektssystemet. Det er kultur og idrett og bolig som trekker utgiftene opp, mens Oslo har lavere netto driftsutgifter enn landsgjennomsnittet innenfor samferdsel og brann- og ulykkesvern. 

Sammenliknet med landsgjennomsnittet hadde Oslo en oppgang i netto driftsutgifter til sektorene utenfor inntektssystemet på om lag 90 kroner per innbygger fra 2020 til 2021. Oppgangen var størst innenfor kultur og idrett og samferdsel. Motsatt avtok utgiftene til næring i forhold til landsgjennomsnittet.

Fordeling av disponible inntekter på ulike anvendelser

Til nå har vi sett på hvordan Bergen prioriterer sammenlignet med landsgjennomsnittet når det tas hensyn til forskjeller i utgiftsbehovet. Kommunene har imidlertid ulike inntekter og dette har til nå vært vist som høyere eller lavere frie disponible inntekter enn landsgjennomsnittet.

For å få et fullstendig bilde av kommunens prioriteringer kan også ulikheter i inntektsnivået avspeiles direkte. Spesielt viktig er dette for kommuner med lave disponible inntekter, som må ha en samlet ressursbruk som er under landsgjennomsnittet.

Nedenfor sammenlignes ressursbruken i Oslo med landsgjennomsnittet hvor det både er tatt hensyn til forskjeller i utgiftsbehov og korrigerte frie inntekter. Figuren nedenfor er satt opp slik at hvis Oslo bruker en større del av inntektene på en bestemt anvendelse enn landsgjennomsnittet, må dette ha sitt motstykke i at Oslo må bruke en mindre del av inntektene enn landsgjennomsnittet på andre anvendelser. Summen av positive og negative avvik mellom Oslo og landsgjennomsnittet er alltid lik null. Avvik fra landsgjennomsnittet kan dermed tas som et uttrykk for hvordan kommunen har prioritert ressursbruken sammenliknet med landet for øvrig.

Oslo skiller seg fra landsgjennomsnittet gjennom relativt høyt netto driftsresultat, relativt høye utgifter til helsetjenester, sosialtjeneste og grunnskole. Dette har sitt motstykke i relativt lave netto driftsutgifter til administrasjon og pleie og omsorg. Dersom Oslo i 2021 hadde fordelt inntektene på samme måte som landsgjennomsnittet, ville utgiftene til helsetjenester vært 805 mill. kroner lavere og netto driftsutgifter til administrasjon vært 893 mill. kroner høyere.

Oslos netto driftsutgifter til blant annet helsetjenester har økt i forhold til landsgjennomsnittet fra 2020 til 2021. Dette har sitt motstykke i relativt sett lavere utgifter til pleie og omsorg o lavere netto driftsresultat.

Produksjon og effektivitet

Nedenfor ser vi på Oslos produksjon og effektivitet innenfor grunnskole, pleie og omsorg, helsetjenester, sosiale tjenester, barnevern og barnehager samt summen av produksjonen i disse sektorene.  I en egen omtale av produksjonsindeksen ser vi på Oslos produksjon innenfor hver sektor. Det går det også frem hvilke kriterier som er lagt til grunn for produksjonsindeksene innenfor hver sektor.

Figuren over viser at i 2021 var samlet produksjon i Oslo av disse tjenestene 1,0 prosent lavere i Oslo enn ASSS-snittet. Produksjonen var høyest innenfor bgrunnskole som var 2,1 prosent høyere enn ASSS-snittet og lavest innenfor sosialtjeneste med 1,9 prosent under ASSS-snittet.  

Når vi sammenholder forskjellene i produksjon med forskjellene i brutto driftsutgifter får vi et utrykk for relativ effektivitet. Dersom søylen for produksjon innenfor for eksempel grunnskole er høyere enn tilsvarende søyle for brutto driftsutgifter, vil kommunen være mer effektiv enn ASSS-snittet og vice versa.

I 2021 var brutto driftsutgifter 5,9 prosent høyere i Oslo enn ASSS-snittet. Dermed var effektiviteten i Oslo 6,5 lavere enn ASSS-snittet.

Relativt sett var Oslo mest effektiv i produksjonen innenfor barnevern som lå 1,3 prosent over ASSS-snittet. Produksjonen var relativt minst effektiv innenfor helsetjenester med 16,2 prosent under ASSS-snittet. Det må ses i sammenheng med ekstra høye kostnader for Oslo under koronapandemien.

I figuren over har vi ikke tatt hensyn til forskjeller i utgifter til administrasjon. Når vi tar med i beregningen at Oslo hadde lavere utgifter til administrasjon enn ASSS-gjennomsnittet, var effektiviteten i Oslo 5,2 prosent lavere enn ASSS-gjennomsnittet.

I motsetning til produksjonsindeksen som viser det relative forholdet mellom kommunene, gjelder endringen i produksjon over tid i tabellen bare den enkelte kommune og er beregnet ved å vekte sammen den prosentvise endringen i hver produksjonsindikator innenfor den enkelte tjenestesektor.

Tabellen over viser at produksjonen i Oslo økte med 0,9 prosent fra 2020 til 2021. Produksjonen gikk mest opp innenfor pleie og omsorg. Produksjonen gikk mest ned innenfor barnevern.

Fra 2020 til 2021 økte var det beregnet utgiftsbehovet samlet sett uendret for Oslo. Det vil si at endringen i produksjonen var 0,9 prosentpoeng høyere enn endringen i beregnet utgiftsbehov. Utgiftsbehovet økte innenfor pleie og omsorg, men avtok i innenfor innen barnehage, grunnskole og barnevern.

Mens produksjonen i Oslo øke med 0,9 prosent gikk brutto driftsutgifter reelt sett opp med 4,7 prosent. Dette gir en nedgang i effektivitet fra 2020 til 2021 på 3,9 prosent. Effektiviteten gikk mest ned innenfor helsetjenester. Motsatt gikk effektiviteten opp innenfor pleie og omsorg. Endringen i både produksjon og effektivitet må ses i sammenheng med håndteringen av koronapandemien.  Innenfor helsetjenester fanger ikke produksjonsindeksen opp ekstra innsats i kommunene knyttet til håndteringen av koronapandemien slik som for eksempel vaksineringer og testing og smittesporing (TISK).  Det forklarer økning i ressursbruk og nedgangen i effektivitet.  Også innen pleie og omsorg, grunnskole og barnehage hadde kommunene øke kostnader både i 2020 og 2021 uten at denne ressursinnsatsen fanges opp i produksjonsindeksen.