Beregnet utgiftsbehov

Samlet sett har Fredrikstad et utgiftsbehov per innbygger som ligger noe under landsgjennomsnittet. I 2020 var utgiftsbehovet i Fredrikstad 2,1 prosent lavere enn landsgjennomsnittet

Fredrikstad har et relativt høyt utgiftsbehov til sosialtjeneste og barnevern. Det høye utgiftsbehovet innenfor sosialtjeneste skyldes at Fredrikstad har relativt mange flyktninger uten integreringstilskudd, uføre 18-49 år og har relativt høy opphopning av skilte, arbeidsledige og innbyggere med lav inntekt.

Fredrikstad har et relativt lavt utgiftsbehov til barnehager og administrasjon. Det lave utgiftsbehovet innenfor barnehager skyldes at Fredrikstad har relativt få innbyggere i alderen 2-5 år, innbyggere på 1 år uten kontantstøtte og innbyggere med høyere utdanning.

Utgiftsbehovet fremover

Utgiftsbehovet er nært knyttet til befolkningsutvikling og befolkningssammensetning. I dette avsnittet ønsker vi å finne frem til hvilke sektorer Fredrikstad kan vente seg de største utfordringene i årene fremover.

Dette gjør vi ved hjelp av befolkningsstatistikk og framskrivninger fra SSB publisert i juli 2022. Vi bruker det såkalte MMMM-alternativet (middels nasjonal vekst). Vi ser på perioden 2016 – 2028, det vil si 6 år frem og 6 år tilbake i forhold til 2022. Befolkningen er angitt som indekser der antall innbyggere i 2022= 1. 

Fredrikstad forventes å få noe lavere befolkningsvekst frem til 2028 enn de øvrige ASSS-kommunene. De øvrige ASSS-kommunene forventes å få en befolkningsvekst på om lag 4,5 prosent, mens veksten i Fredrikstad er anslått til 3,6 prosent frem om 2028. Dette tilsvarer en årlig vekst på om lag 0,6 prosent. Målt i antall innbyggere tilsvarer dette en gjennomsnittlig økning på i underkant av 500 personer per år.

Dette er lavere befolkningsvekst enn Fredrikstad hadde i perioden fra 2016 til 2022. I denne perioden hadde Fredrikstad litt høyere befolkningsvekst enn de øvrige ASSS-kommunene.

Det anslås at antall personer aldersgruppen 67 år og over fortsatt vil ha klar vekst. I aldersgruppene 0-5 år og 6-15 år ventes det svak nedgang.

Antall personer 67 år og over forventes å øke med 15,7 prosent frem mot 2028. Dette tilsvarer en årlig vekst på 2,5 prosent. Dette vil gi en gjennomsnittlig økning i antall personer i denne aldersgruppen på om lag 380 personer per år frem mot 2028. Dette er om lag samme veksten som i årene 2016 til 2022.

Fra 2022 til 2028 forventes antall innbyggere 0-5 år å gå reduseres med 1,4 prosent. Nedgangen ventes å komme i tre første årene, før antallet deretter øker svakt.  Antall innbyggere i aldere 6-15 år ventes å avta med 4,8 prosent i løpet av seksårsperioden. Dette tilsvarer en årlig nedgang på 0,8 prosent.

Sammensetningen av veksten på ulike aldersgrupper 67 år og eldre vil endre seg betydelig fram mot 2028. Aldersgruppene 80-89 år vil vise klart sterkere vekst enn de de foregående årene.

Økningen i antall innbyggere i aldersgruppen 67-79 år er anslått til 1,6 prosent i gjennomsnitt per år noe som betyr en gjennomsnittlig økning på om lag 150 personer per år. Det er videre anslått at antall innbyggere i aldersgruppen 80-89 år vil øke med 6,0 prosent i gjennomsnitt per år og at aldersgruppen 90 år og over vil øke med 1,6 prosent per år.

I figuren under ser vi på hvordan SSBs MMMM-alternativ vil påvirke utgiftsbehovet i Fredrikstad frem mot 2028.

Frem til 2028 tilsier SSBs befolkningsframskriving for Fredrikstad at brutto driftsutgifter må øke med om lag 5,3 prosent for å kunne videreføre standarder og dekningsgrader fra 2022. Innenfor pleie og omsorg er det forventet en vekst på 16,6 prosent. Innenfor grunnskole og barnehage er det er forventet en nedgang på henholdsvis 4,8 og 2,8 prosent

I figuren under har vi anslått hva dette vil utgjøre årlig i 2022-kroner, og samtidig fordelt demografikostnadene på ulike sektorer. «Øvrige» sektorer omfatter kommunehelsetjenesten, sosiale tjenester og barnevern.

Ifølge disse beregningene vil Fredrikstad de neste 6 årene i gjennomsnitt måtte øke brutto driftsutgifter med om lag 49 mill. kroner årlig for å kunne videreføre et tjenestetilbud på nivå med landsgjennomsnittets standard og dekningsgrader for 2022. Det er pleie og omsorg som bidrar klart mest til økningen i utgiftsbehov. Utgiftsbehovet til pleie og omsorg antas å øke med i gjennomsnitt vel 60 mill. kroner per år og grunnskole har en nedgang på 12 mill. kroner. Det gir i utgangspunktet behov for å overføre ressurser fra grunnskole til pleie og omsorg som i seg selv er en utfordring.  

I tabellen under vises en mer detaljert oppstilling for neste år.

Samlet sett kan demografikostnadene i 2023 for disse sektorene anslås til om lag 30 mill. kroner. Utgiftene til pleie og omsorg anslås å øke med 38 mill. kroner, mens utgiftene til barnehager antas å gå ned.

Ressursbruk

Nedenfor ser vi på ressursbruken i Fredrikstad sammenliknet med landsgjennomsnittet. Ett formål med avsnittet er å få frem informasjon om hvilke muligheter og begrensninger Fredrikstad har innenfor sin inntektsramme. Et annet formål er å gi et bilde på i hvilken grad Fredrikstad anvender inntektene på en annen måte enn landet for øvrig. Dette betyr ikke at det er noe mål i seg selv å ligge nærmest mulig landsgjennomsnittet. Avvik fra landsgjennomsnittet er i seg selv verken bra eller dårlig. Det er opp til kommunen å vurdere om resultatene er i samsvar med kommunens egne prioriteringer.

I vurderingen av tallene for 2020 og 2021 må en særlig ta hensyn til at håndteringen av koronapandemien har påvirket kommunenes ressursbruk. Det har også vært store forskjeller mellom kommunene hvordan og hvor mye kommunens økonomi har blitt påvirket.

Disponible inntekter og ressursbruk

Søylene helt til venstre i figuren over viser hvor høye frie inntekter Fredrikstad har i forhold til landsgjennomsnittet etter at vi har korrigert for forskjeller i utgiftsbehov, arbeidsgiveravgift og pensjon. Denne inntekten tilsvarer det kommunen har anvendt til netto driftsutgifter for tjenestene (korrigert for utgiftsbehov, pensjon, arbeidsgiveravgift m.m.), netto renteutgifter og avdrag og netto driftsresultat. Forskjellen i disponibel inntekt gjenspeiler at kommunene har forskjellig inntektsgrunnlag og dermed ikke kan bruke like mye ressurser til de kommunale tjenestene. I 2022 var inntektene i Fredrikstad 2 984 kroner lavere per innbygger enn landsgjennomsnittet. Dette innebærer en mindreinntekt på 249 mill. kroner.

De øvrige søylene viser hvordan Fredrikstad har fordelt disse mindreinntektene på ulike anvendelser sammenliknet med landsgjennomsnittet. For hvert år vil summen av de øvrige søylene være lik mindreinntekten som er vist helt til venstre i figuren.

Målt i kroner per innbygger ligger Fredrikstad lavest på netto driftsresultat, netto driftsutgifter til sektorene utenfor inntektssystemet.  Motsatt ligger Fredrikstad over landsgjennomsnittet når det gjelder administrasjon og sektorer innenfor inntektssystemet.  

Sammenliknet med landsgjennomsnittet økte inntektene i Fredrikstad med 243 kroner per innbygger fra 2020 til 2021.Det er da hensyntatt at kommunene har ulik befolkningsvekst og at utgiftsbehovet per innbygger utvikler seg forskjellig kommunene imellom. Samtidig gikk utgiftene til sektorer innenfor inntektssystemet og administrasjon opp med henholdsvis om lag 850 og 750 kroner per innbygger, mens netto driftsresultatet gikk ned med om lag 1 100 kroner per innbygger.

Ressursbruk og utgiftsbehov i sektorene innenfor inntektssystemet

Vi har beregnet at utgiftsbehovet til sektorene innenfor inntektssystemet inkludert administrasjon i Fredrikstad utgjorde om lag 60 000 kroner per innbygger i 2021. Fredrikstad kommunes netto driftsutgifter til de samme sektorene var om lag 1 177 kroner høyere per innbygger enn dette. Fredrikstad hadde dermed en merutgift i forhold til beregnet utgiftsbehov inkludert administrasjon på 98 mill. kroner.

Figuren over viser hvordan Fredrikstad har fordelt disse mindreutgiftene på de ulike tjenesteområdene innenfor inntektssystemet. De relativt lave utgiftene innenfor grunnskole, gjør det mulig å ha relativt høye utgifter innenfor administrasjon, pleie og omsorg og barnevern.

Fredrikstads utgifter til sektorene innenfor inntektssystemet økte med om lag 1 600 kroner per innbygger fra 2020 til 2021 sammenliknet med beregnet utgiftsbehov. Samtidig var det en nedgang i utgifter til grunnskole mens de relative utgiftene til administrasjon og helsetjenester økte.  I og med at ressursbruken sammenliknes med landssnittet og landssnittet er et resultat av prioriteringene i alle landets kommuner, vil det kunne være endringer i kommunens prioriteringer fra 2020 til 2021 selv om ressursbruken per innbygger i egen kommune har vært tilnærmet den samme i begge årene (hensyntatt lønns- og prisvekst). 

I figuren overfor har vi sett på beløpsmessige avvik. I figuren nedenfor ser vi på de prosentvise avvikene. Siden det er stor forskjell mellom størrelsen på de ulike sektorene, kan relativt store beløpsmessige avvik i store sektorer som pleie og omsorg og grunnskole gi forholdsvis beskjedne utslag i prosent, mens det motsatte vil være tilfelle i de øvrige sektorene.

Samlet sett lå Fredrikstads utgifter i sektorene innenfor inntektssystemet 2,0 prosent over beregnet utgiftsbehov. Det var utgifter til grunnskole som lå lavest med 9,0 prosent under beregnet utgiftsbehov. Motsatt var utgiftene til administrasjon og barnevern henholdsvis 17,9 og 16,4 prosent høyere enn beregnet utgiftsbehov.

Ressursbruk i sektorene utenfor inntektssystemet

Nedenfor ser vi på Fredrikstad ressursbruk i sektorene utenfor inntektssystemet (= andre sektorer). På landsbasis utgjorde sektorene utenfor inntektssystemet vel 6 prosent av de samlede netto driftsutgiftene i 2021.

For landet under ett var netto driftsutgifter i sektorene utenfor inntektssystemet på om lag 3 700 kroner per innbygger i 2021. Fredrikstads utgifter var om lag 967 kroner lavere per innbygger enn dette. Dette tilsvarer en mindreutgift på 81 mill. kroner.

Figuren over viser hvordan disse mindreutgiftene fordeler seg på de ulike sektorene utenfor inntektssystemet. Det er særlig bolig, samferdsel, fysisk planlegging som trekker utgiftene ned.

Fra 2020 til 2021 gikk Fredrikstads utgifter til sektorene utenfor inntektssystemet ned med 14 kroner per innbygger sammenliknet med landsgjennomsnittet. Nedgangen kom hovedsakelig innenfor samferdsel, VAR og kultur og idrett. Samtidig var det oppgang i forhold til landsgjennomsnittet innenfor næring.

Fordeling av disponible inntekter på ulike anvendelser

Til nå har vi sett på hvordan Fredrikstad prioriterer sammenlignet med landsgjennomsnittet når det tas hensyn til forskjeller i utgiftsbehovet. Kommunene har imidlertid ulike inntekter og dette har til nå vært vist som høyere eller lavere frie disponible inntekter enn landsgjennomsnittet.

For å få et fullstendig bilde av kommunens prioriteringer kan også ulikheter i inntektsnivået avspeiles direkte. Spesielt viktig er dette for kommuner med lave disponible inntekter, som må ha en samlet ressursbruk som er under landsgjennomsnittet.

Nedenfor sammenlignes ressursbruken i Fredrikstad med landsgjennomsnittet hvor det både er tatt hensyn til forskjeller i utgiftsbehov og korrigerte frie inntekter. Figuren nedenfor er satt opp slik at hvis Fredrikstad bruker en større del av inntektene på en bestemt anvendelse enn landsgjennomsnittet, må dette ha sitt motstykke i at Fredrikstad må bruke en mindre del av inntektene enn landsgjennomsnittet på andre anvendelser. Summen av positive og negative avvik mellom Fredrikstad og landsgjennomsnittet er alltid lik null. Avvik fra landsgjennomsnittet kan dermed tas som et uttrykk for hvordan kommunen har prioritert ressursbruken sammenliknet med landet for øvrig.

Fredrikstad skiller seg fra landsgjennomsnittet gjennom relativt høye utgifter til pleie og omsorg, noe som har sitt motstykke i relativt lave utgifter til sektorene utenfor inntektssystemet og lavt netto driftsresultat. Dersom Fredrikstad i 2021 hadde fordelt inntektene på samme måte som landsgjennomsnittet, ville netto driftsutgifter til pleie og omsorg vært om lag 137 mill. kroner lavere og netto driftsresultat vært 278 mill. kroner høyere.

Fredrikstads netto driftsresultat har avtatt relativt sett sammenliknet til landsgjennomsnittet. Dette har sitt motstykke i økte utgifter til de fleste andre sektorer utenom grunnskole og «andre sektorer».  

Produksjon og effektivitet

Nedenfor ser vi på Fredrikstads produksjon og effektivitet innenfor grunnskole, pleie og omsorg, helsetjenester, sosiale tjenester, barnevern og barnehager samt summen av produksjonen i disse sektorene.  I en egen omtale av produksjonsindeksen ser vi på Fredrikstads produksjon innenfor hver sektor. Det går det også frem hvilke kriterier som er lagt til grunn for produksjonsindeksene innenfor hver sektor.

Figuren over viser at i 2021 var samlet produksjon i Fredrikstad av disse tjenestene 0,9 prosent lavere i Fredrikstad enn ASSS-snittet. Produksjonen var høyest innenfor barnevern som var 8,5 prosent høyere enn ASSS-snittet og lavest innenfor sosialtjeneste med 13,5 prosent under ASSS-snittet.  

Når vi sammenholder forskjellene i produksjon med forskjellene i brutto driftsutgifter får vi et utrykk for relativ effektivitet. Dersom søylen for produksjon innenfor for eksempel grunnskole er høyere enn tilsvarende søyle for brutto driftsutgifter, vil kommunen være mer effektiv enn ASSS-snittet og vice versa.

I 2021 var brutto driftsutgifter 3,1 prosent lavere i Fredrikstad enn ASSS-snittet. Dermed var effektiviteten i Fredrikstad 2,2 høyere enn ASSS-snittet.

Relativt sett var Fredrikstad mest effektiv i produksjonen innenfor grunnskole som lå 5,8 prosent over ASSS-snittet. Produksjonen var relativt minst effektiv innenfor barnevern med 12,1 prosent under ASSS-snittet.

I figuren over har vi ikke tatt hensyn til forskjeller i utgifter til administrasjon. Når vi tar med i beregningen at Fredrikstad hadde høyere utgifter til administrasjon enn ASSS-gjennomsnittet, var effektiviteten i Fredrikstad om lag som ASSS-gjennomsnittet.

I motsetning til produksjonsindeksen som viser det relative forholdet mellom kommunene, gjelder endringen i produksjon over tid i tabellen bare den enkelte kommune og er beregnet ved å vekte sammen den prosentvise endringen i hver produksjonsindikator innenfor den enkelte tjenestesektor.

Tabellen over viser at produksjonen i Fredrikstad økte med 0,5 prosent fra 2020 til 2021. Produksjonen gikk mest opp innenfor helsetjenester. Produksjonen gikk mest ned innenfor grunnskole.

Fra 2020 til 2021 økte beregnet utgiftsbehov i Fredrikstad med 0,8 prosent. Det vil si at endringen i produksjonen var 0,3 prosentpoeng lavere enn endringen i beregnet utgiftsbehov. Utgiftsbehovet økte mest innenfor pleie og omsorg. Utgiftsbehovet avtok innenfor innen barnevern, barnehage og grunnskole.

Mens produksjonen i Fredrikstad øke med 0,5 prosent gikk brutto driftsutgifter^[1] reelt sett opp med 2,1 prosent. Dette gir en nedgang i effektivitet fra 2020 til 2021 på 1,7 prosent. Effektiviteten gikk mest ned innenfor helsetjenester. Motsatt gikk effektiviteten opp innenfor pleie og omsorg. Endringen i både produksjon og effektivitet må ses i sammenheng med håndteringen av koronapandemien.  Innenfor helsetjenester fanger ikke produksjonsindeksen opp ekstra innsats i kommunene knyttet til håndteringen av koronapandemien slik som for eksempel vaksineringer og testing og smittesporing (TISK).  Det forklarer økning i ressursbruk og nedgangen i effektivitet.  Også innen pleie og omsorg, grunnskole og barnehage hadde kommunene øke kostnader både i 2020 og 2021 uten at denne ressursinnsatsen fanges opp i produksjonsindeksen. 

[1] Brutto driftsutgifter eksklusiv avskrivninger og sosiale utgifter. Det er brukt data fra PAI-registeret for årslønnsvekst i Fredrikstad for hver enkelt sektor. For kjøp av varer og tjenester er det for alle kommuner og alle sektorer lagt inn en prisstigning på 7,6 prosent. Dette er hentet fra deflatoren til TBU. Det er lagt inn samme lønnsandel og andel kjøp av varer og tjenester for alle kommunene. Andelene er basert på gjennomsnittstall for ASSS-kommunene. Det er gjort separate beregninger for hver sektor, slik at det tas hensyn til at lønnsandelen er høyere i noen sektorer enn andre.