Beregnet utgiftsbehov

Samlet sett har Bergen et utgiftsbehov per innbygger som ligger under landsgjennomsnittet.  I 2021 var utgiftsbehovet i Bergen 5,0 prosent lavere enn landsgjennomsnittet.

Bergen har et relativt høyt utgiftsbehov til barnehager og sosialtjenester. Det relativt høye utgiftsbehovet innenfor sosialtjeneste skyldes hovedsakelig at Bergen har relativt mange aleneboende.

Bergen har relativt lavt utgiftsbehov til grunnskole, helsetjenester og administrasjon. Det lave utgiftsbehovet innenfor helsetjenester skyldes at Bergen er uten smådriftsulemper og at kommunen har relativt få innbyggere 67 år og over.

Utgiftsbehovet fremover

Utgiftsbehovet er nært knyttet til befolkningsutvikling og befolkningssammensetning. I dette avsnittet ønsker vi å finne frem til hvilke sektorer Bergen kan vente seg de største utfordringene i årene fremover.

Dette gjør vi ved hjelp av befolkningsstatistikk og framskrivninger fra SSB publisert i juli 2022. Vi bruker det såkalte MMMM-alternativet (middels nasjonal vekst). Vi ser på perioden 2016 – 2028, det vil si 6 år frem og 6 år tilbake i forhold til 2022. Befolkningsutviklingen er angitt som indekser der antall innbyggere i 2022 = 1. 

Bergen forventes å få svakere befolkningsvekst frem mot 2028 enn de øvrige ASSS-kommunene. De øvrige ASSS-kommunene forventes å få en befolkningsvekst frem mot 2028 på 4,5 prosent, mens veksten i Bergen er anslått til 3,9 prosent. Dette tilsvarer en årlig vekst på om lag 0,6 prosent. Målt i antall innbyggere tilsvarer dette en gjennomsnittlig økning på om lag 1 900 personer per år.

Også i perioden 2016 til 2022 økte befolkningen i gjennomsnitt med 0,6 prosent per år. Også i denne perioden hadde Bergen lavere vekst enn i de øvrige ASSS-kommunene.

Det antas at antall personer i aldersgruppen 67 år og over fortsatt vil ha klar vekst frem mot 2028. Antall innbyggere 0-5 år har gått noe ned og antas å avta videre fram til 2023 for deretter å øke noe.  Det forventes at antall innbyggere i aldersgruppene 6-15 år vil gå litt ned fra 2023 til 2028.   

Antall personer 67 år og over forventes å øke med over 15,5 prosent frem mot 2028. Dette tilsvarer en årlig vekst på 2,4 prosent. Dette vil gi en gjennomsnittlig økning i antall personer i denne aldersgruppen på 1 050 personer per år frem mot 20287. Dette er mer enn i årene 2016 til 2022 da antall personer 67 år og over gikk opp med 780 personer i gjennomsnitt per år. 

Det forventes forholdsvis sterk vekst innenfor alle de eldre aldersgruppene frem mot 2028. Fra 2016 til 2022 har det vært små endringer i antall innbyggere 80-89 år sammenlikne med den veksten man framover kan forvente i denne aldersgruppen.  

Frem til 2028 er økningen i antall innbyggere i aldersgruppen 67-79 år anslått til 1,6 prosent i gjennomsnitt per år. Det er videre anslått at antall innbyggere i aldersgruppen 80-89 år vil øke med 5,0 prosent i gjennomsnitt per år, noe som betyr en gjennomsnittlig økning på om lag 550 personer per år. Antall personer i aldersgruppen 90 år og over vil øke med 1,1 prosent per år.

Frem til 2028 tilsier SSBs befolkningsframskriving for Bergen at brutto driftsutgifter må gå opp med 4,6 prosent for å kunne videreføre standarder og dekningsgrader fra 2022. Det er forventet en relativt sterk vekst i utgiftsbehov innenfor pleie og omsorg med vel 13 prosent. Utgiftsbehovet innenfor barnehage forventes å avta med om lag 1,2 pst. fram til 2027. Nedgangen ventes å komme det første året før det deretter blir en vekst i utgiftsbehovet. Innenfor grunnskole er det forventet først en liten økning første året før utgiftsbehovet ventes å avta.

I figuren under har vi anslått hva dette vil utgjøre årlig i 2022-kroner, og samtidig fordelt demografikostnadene på ulike sektorer. «Øvrige» sektorer omfatter kommunehelsetjenesten, sosiale tjenester og barnevern.

Ifølge disse beregningene vil Bergen de neste 6 årene i gjennomsnitt måtte øke brutto driftsutgifter med 144 mill. kroner årlig for å kunne videreføre tjenestetilbudet på nivå med landsgjennomsnittets standard og dekningsgrader for 2022. Utgiftsbehovet til pleie og omsorg antas å øke med i gjennomsnitt 162 mill. kroner per år, øvrige sektorer er antatt å øke med 18 mill. kroner per år. Det er antatt at utgiftsbehovet innen grunnskole og barnehage vil gå ned med henholdsvis 30 og 6 mill. kroner i gjennomsnitt per år. Dette innebærer at økningen i utgiftsbehovet innenfor pleie og omsorg delvis må finansieres gjennom reduserte utgifter til grunnskole.

Tabellen under viser en mer detaljert oppstilling for neste år.

Samlet sett kan demografikostnadene i 2023 for disse sektorene anslås til om lag 109 mill. kroner. Av dette bidrar pleie og omsorg med 129 mill. kroner og grunnskole med 24 mill. kroner.

Ressursbruk

Nedenfor ser vi på ressursbruken i Bergen sammenliknet med landsgjennomsnittet. Ett formål er å få frem informasjon om hvilke muligheter og begrensninger Bergen har innenfor sin inntektsramme. Et annet formål er å få frem informasjon om i hvilken grad Bergen anvender inntektene på en annen måte enn landet for øvrig. Dette betyr ikke at det er noe mål i seg selv å ligge nærmest mulig landsgjennomsnittet. Avvik fra landsgjennomsnittet er i seg selv verken bra eller dårlig. Det er opp til kommunen å vurdere om resultatene er i samsvar med kommunens egne prioriteringer.

I vurderingen av tallene for 2020 og 2021 må en særlig ta hensyn til håndteringen av koronapandemien har påvirket kommunenes ressursbruk. Det har også vært store forskjeller mellom kommunene hvordan og hvor mye kommunens økonomi har blitt påvirket.

Disponible inntekter og ressursbruk

Søylene helt til venstre i figuren over viser hvor høye frie disponible inntekter Bergen har i forhold til landsgjennomsnittet etter at vi har korrigert for forskjeller i utgiftsbehov, arbeidsgiveravgift og pensjon. Denne inntekten tilsvarer det kommunen har anvendt til netto driftsutgifter for tjenestene (korrigert for utgiftsbehov, pensjon, arbeidsgiveravgift m.m.), netto renteutgifter og avdrag og netto driftsresultat. Forskjellen i disponibel inntekt gjenspeiler at kommunene har forskjellig inntektsgrunnlag og dermed ikke kan bruke like mye ressurser til de kommunale tjenestene. I 2021 var inntektene i Bergen 100 kroner høyere per innbygger enn landsgjennomsnittet. Det innebærer en merinntekt på om lag 30 mill. kroner.

De øvrige søylene viser hvordan Bergen har fordelt disse mindreinntektene på ulike anvendelser sammenliknet med landsgjennomsnittet. For hvert år vil summen av de øvrige søylene være lik mindreinntekten som er vist helt til venstre i figuren.

Målt i kroner per innbygger ligger Bergen lavest på netto renteutgifter og avdrag. Motsatt ligger Bergen over landsgjennomsnittet når det gjelder driftsutgifter utenfor og innenfor inntektssystemet.  

Sammenliknet med landsgjennomsnittet økte inntektene i Bergen med vel 700 kroner per innbygger fra 2020 til 2021. Det er da hensyntatt at kommunene har ulik befolkningsvekst og at utgiftsbehovet per innbygger utvikler seg forskjellig kommunene imellom. Samtidig gikk utgiftene til sektorer innenfor inntektssystemet og premieavvik opp, mens utgiftene til sektorene utenfor inntektssystemet gikk ned.

Ressursbruk og utgiftsbehov i sektorene innenfor inntektssystemet

Utgiftsbehovet til sektorene innenfor inntektssystemet inkludert administrasjon i Bergen utgjorde om lag 58 200 kroner per innbygger i 2021. Bergen kommunes netto driftsutgifter til de samme sektorene var om lag 770 kroner høyere per innbygger enn dette. Bergen hadde dermed en merutgift i forhold til beregnet utgiftsbehov inkludert administrasjon på 220 mill. kroner.

Figuren over viser hvordan Bergen har fordelt disse merutgiftene på de ulike tjenesteområdene innenfor inntektssystemet. De relativt lave utgiftene innenfor administrasjon, barnehage og grunnskole gjør det mulig å ha relativt høye utgifter innenfor sosialtjeneste og pleie og omsorg.

Sammenliknet med beregnet utgiftsbehov gikk Bergens utgifter til sektorene innenfor inntektssystemet opp med om lag 450 kroner per innbygger fra 2020 til 2021. Det var størst oppgang var innenfor pleie og omsorg og sosialtjenester.  Motsatt var det nedgang innenfor grunnskole og administrasjon. I og med at ressursbruken sammenliknes med landssnittet og landssnittet er et resultat av prioriteringene i alle landets kommuner, vil det kunne være endringer i kommunens prioriteringer fra 2020 til 2021 selv om ressursbruken per innbygger i egen kommune har vært tilnærmet den samme i begge årene (hensyntatt lønns- og prisvekst). Både for 2020 og 2021 vil håndteringen av koronapandemien påvirke resultatene.

I figuren ovenfor har vi sett på beløpsmessige avvik. I figuren nedenfor ser vi på de prosentvise avvikene. Siden det er stor forskjell mellom størrelsen på de ulike sektorene, kan relativt store beløpsmessige avvik i store sektorer som pleie og omsorg og grunnskole gi forholdsvis beskjedne utslag i prosent, mens det motsatte vil være tilfelle i de øvrige sektorene.

Samlet sett lå Bergens utgifter i sektorene innenfor inntektssystemet 1,3 prosent over beregnet utgiftsbehov i 2021. Det var utgiftene til sosialtjeneste og barnevern som var høyest med henholdsvis 27,7 og 4,3 prosent høyere enn beregnet utgiftsbehov. Motsatt var det utgifter til administrasjon som lå lavest med 5,0 prosent under beregnet utgiftsbehov.

Ressursbruk i sektorene utenfor inntektssystemet

Nedenfor ser vi på Bergens ressursbruk i sektorene utenfor inntektssystemet (= andre sektorer). På landsbasis utgjorde sektorene innenfor inntektssystemet 94 prosent og sektorene utenfor inntektssystemet 6 prosent av de samlede netto driftsutgiftene i 2021.

For landet under ett var netto driftsutgifter i sektorene utenfor inntektssystemet på om lag 3 700 kroner per innbygger i 2021. Bergens utgifter var 580 kroner høyere per innbygger enn dette. Dette tilsvarer en merutgift på 166 mill. kroner.

Figuren over viser hvordan Bergen har fordelt disse mindreutgiftene på de ulike sektorene utenfor inntektssystemet. Det er særlig VAR og kultur og idrett som trekker utgiftene opp, mens Bergen har lavere netto driftsutgifter enn landsgjennomsnittet innenfor samferdsel og brann- og ulykkesvern. 

Sammenliknet med landsgjennomsnittet hadde Bergen en nedgang i netto driftsutgifter til sektorene utenfor inntektssystemet på om lag 550 kroner per innbygger fra 2020 til 2021. Nedgangen kom særlig innenfor samferdsel som gikk ned med om lag 360 kroner per innbygger.  

Fordeling av disponible inntekter på ulike anvendelser

Til nå har vi sett på hvordan Bergen prioriterer sammenlignet med landsgjennomsnittet når det tas hensyn til forskjeller i utgiftsbehovet. Kommunene har imidlertid ulike inntekter, og dette har vært vist som høyere eller lavere frie disponible inntekter enn landsgjennomsnittet.

For å få et fullstendig bilde av kommunens prioriteringer kan også ulikheter i inntektsnivået avspeiles direkte. Spesielt viktig er dette for kommuner med lave disponible inntekter, som må ha en samlet ressursbruk som er under landsgjennomsnittet.

Nedenfor sammenlignes Bergens ressursbruk med landsgjennomsnittet hvor det både er tatt hensyn til forskjeller i utgiftsbehov og korrigerte frie inntekter. Figuren nedenfor viser hvordan Bergen anvender sine inntekter sammenliknet med landsgjennomsnittet. Figuren er satt opp slik at hvis Bergen bruker en større del av inntektene på en bestemt anvendelse enn landsgjennomsnittet, må dette ha sitt motstykke i at Bergen må bruke en mindre del av inntektene enn landsgjennomsnittet på andre anvendelser. Summen av positive og negative avvik mellom Bergen og landsgjennomsnittet er alltid lik null. Avvik fra landsgjennomsnittet kan dermed tas som et uttrykk for hvordan kommunen har prioritert ressursbruken sammenliknet med landet for øvrig.

Bergen skiller seg fra landsgjennomsnittet gjennom relativt høye utgifter til sosialtjenester og til sektorer utenfor inntektssystemet. Dette har sitt motstykke i relativt lave netto renteutgifter og avdrag og relativt lave utgifter til administrasjon. Dersom Bergen i 2021 hadde fordelt inntektene på samme måte som landsgjennomsnittet, ville netto renteutgifter og avdrag vært 510 mill. kroner høyere, og utgiftene til sosialtjenester vært om lag 290 mill. kroner lavere.

Bergens netto driftsutgifter til sektorer utenfor inntektssystemet har avtatt i forhold til landsgjennomsnittet. Dette har blant annet sitt motstykke i relativt sett økning i netto driftsresultat.

Produksjon og effektivitet

Nedenfor ser vi på Bergens produksjon og effektivitet innenfor grunnskole, pleie og omsorg, helsetjenester, sosiale tjenester, barnevern og barnehager samt summen av produksjonen i disse sektorene. I tjenestekapitlene ser vi på Bergens produksjon innenfor hver sektor. I disse avsnittene går det også frem hvilke kriterier som er lagt til grunn for produksjonsindeksene innenfor hver sektor.

Figuren over viser at i 2021 var samlet produksjon i Bergen av disse tjenestene 1,9 prosent høyere enn ASSS-snittet. Produksjonen var høyest innenfor barnevern og barnehage som var henholdsvis 7,6 og 4,7 prosent høyere enn ASSS-snittet. Motsatt var produksjonen lavest innenfor sosialtjenester som lå 4,1 prosent under ASSS-snittet.  

Når vi sammenholder forskjellene i produksjon med forskjellene i brutto driftsutgifter får vi et utrykk for relativ effektivitet. Dersom søylen for produksjon innenfor for eksempel grunnskole er høyere enn tilsvarende søyle for brutto driftsutgifter, vil kommunen være mer effektiv enn ASSS-snittet og vice versa.

I 2021 var brutto driftsutgifter 1,4 prosent lavere i Bergen enn ASSS-snittet. Dermed var effektiviteten i Bergen 3,3 prosent høyere enn ASSS-snittet.

Relativt sett var Bergen mest effektiv i produksjonen av helsetjenester som lå 19,9 prosent over ASSS-snittet. Produksjonen var relativt minst effektiv innenfor sosialtjenester som lå 2,9 prosent under ASSS-snittet.

I figuren over har vi ikke tatt hensyn til forskjeller i utgifter til administrasjon. Når vi tar med i beregningen at Bergen hadde høyere utgifter til administrasjon enn ASSS-gjennomsnittet, var effektiviteten i Bergen 2,7 prosent høyere enn ASSS-gjennomsnittet.

I motsetning til produksjonsindeksen som viser det relative forholdet mellom kommunene, gjelder endringen i produksjon over tid i tabellen bare den enkelte kommune og er beregnet ved å vekte sammen den prosentvise endringen i hver produksjonsindikator innenfor den enkelte tjenestesektor. Tabellen over viser at produksjonen i Bergen gikk opp med 0,8 prosent fra 2020 til 2021. Produksjonen gikk mest opp innenfor helsetjenester. Produksjonene gikk ned innen barnevern.

Fra 2020 til 2021 økte beregnet utgiftsbehov i Bergen med 0,3 prosent. Det vil si at produksjonen i Bergen gikk opp med 0,6 prosent i forhold til beregnet utgiftsbehov. Utgiftsbehovet økte mest innenfor pleie og omsorg. Utgiftsbehovet gikk ned innenfor barnehage, barnevern og grunnskole.

Mens produksjonen i Bergen økte med 0,8 prosent gikk brutto driftsutgifter^[1] reelt sett opp med 2,0 prosent. Dette gir nedgang i effektivitet fra 2020 til 2021 på 1,2 prosent. Effektiviteten gikk ned innenfor helsetjeneste, og opp for de øvrige områdene.  Endringen i både produksjon og effektivitet må ses i sammenheng med håndteringen av koronapandemien. Innenfor helsetjenester fanger ikke produksjonsindeksen opp ekstra innsats i kommunene knyttet til håndteringen av koronapandemien slik som for eksempel vaksineringer og testing og smittesporing (TISK).  Det forklarer økning i ressursbruk og nedgangen i effektivitet.  Også innen pleie og omsorg, grunnskole og barnehage hadde kommunene øke kostnader både i 2020 og 2021 uten at denne ressursinnsatsen fanges opp i produksjonsindeksen. 

[1] Brutto driftsutgifter eksklusiv avskrivninger og sosiale utgifter. Det er brukt data fra PAI-registeret for årslønnsvekst i Bergen for hver enkelt sektor. For kjøp av varer og tjenester er det for alle kommuner og alle sektorer lagt inn en prisstigning på 7,6 prosent. Dette er hentet fra deflatoren til TBU. Det er lagt inn samme lønnsandel og andel kjøp av varer og tjenester for alle kommunene. Andelene er basert på gjennomsnittstall for ASSS-kommunene. Det er gjort separate beregninger for hver sektor, slik at det tas hensyn til at lønnsandelen er høyere i noen sektorer enn andre.