Beregnet utgiftsbehov

Beregnet utgiftsbehov i Oslo kommune

Samlet sett har Oslo et utgiftsbehov per innbygger når det gjelder kommunale oppgaver som ligger klart under landsgjennomsnittet. I 2020 var det kommunale utgiftsbehovet i Oslo 9,2 prosent lavere enn landsgjennomsnittet.

Oslo har et relativt høyt utgiftsbehov til sosialtjeneste, barnevern og barnehager. Det høye utgiftsbehovet innenfor sosialtjeneste skyldes hovedsakelig at Oslo har relativt mange flyktninger uten integreringstilskudd, relativ stor opphopning av skilte, arbeidsledige og innbyggere med lav inntekt og relativt mange aleneboende.

Oslo har relativt lavt utgiftsbehov til pleie og omsorg, grunnskole og helsetjeneste. Det lave utgiftsbehovet innenfor pleie og omsorg skyldes i stor grad at Oslo har relativt få innbyggere 67 år og over og relativt få psykisk utviklingshemmede 16 år og over.

Samlet sett har Oslo et utgiftsbehov per innbygger når det gjelder fylkeskommunale oppgaver som ligger langt under landsgjennomsnittet. I 2020 var det fylkeskommunale utgiftsbehovet i Oslo 25,1 prosent lavere enn landsgjennomsnittet. Det er særlig det lave utgiftsbehovet til båt og ferje, fylkesveier og videregående utdanning som trekker samlet utgiftsbehovet ned. Motsatt ligger Oslos utgiftsbehov til buss og bane langt over landsgjennomsnittet.

Utgiftsbehovet fremover

Utgiftsbehovet er nært knyttet til befolkningsutvikling og befolkningssammensetning. I dette avsnittet ønsker vi å finne frem til hvilke sektorer Oslo kan vente seg de største utfordringene i årene fremover.

Dette gjør vi ved hjelp av befolkningsstatistikk og framskrivninger fra SSB publisert i august 2020. Vi bruker det såkalte MMMM-alternativet (middels nasjonal vekst). Vi ser på perioden 2015 – 2027, det vil si 6 år frem og 6 år tilbake i forhold til 20221. Oppdaterte befolkningstall for 2020 er innarbeidet. Befolkningsutviklingen er angitt som indekser der antall innbyggere i 2021 = 1. 

Oslo forventes å få høyere befolkningsvekst frem mot 2027 enn de øvrige ASSS-kommunene. De øvrige ASSS-kommunene forventes å få en befolkningsvekst frem mot 2027 på om lag 4 prosent, mens veksten i Oslo er anslått til om lag 4,6 prosent. Dette tilsvarer en årlig vekst på om lag 0,8 prosent. Målt i antall innbyggere tilsvarer dette en gjennomsnittlig økning på 5 300 personer per år.

Dette er likevel lavere enn Oslos befolkningsvekst fra 2015 til 2021. Da økte befolkningen i gjennomsnitt med 1,2 prosent per år, noe som tilsvarte om lag 8 200 personer per år. Også i denne perioden hadde Oslo høyere vekst enn i de øvrige ASSS-kommunene.

Det antas at antall personer i aldersgruppen 67 år og over vil ha klar vekst frem mot 2027. Også når det gjelder aldersgruppen 16-18 år forventes det sterk vekst frem mot 2027. Antall innbyggere 0-5 år har gått noe ned fra perioden 2015-2021, og det antas svak nedgang videre framover. Det forventes videre at veksten i antall innbyggere i aldersgruppene 6-15 år vil stoppe opp og antallet i denne aldersgruppen vil gå svakt ned mot slutten av perioden.    

Antall personer 67 år og over forventes å øke med 17,5 prosent frem mot 2027. Dette tilsvarer en årlig vekst på 2,7 prosent. Dette vil gi en gjennomsnittlig økning i antall personer i denne aldersgruppen på om lag 2 280 personer per år frem mot 2027. Dette er mer enn i årene 2014 til 2020 da antall personer 67 år og over gikk opp med 1 640 personer i gjennomsnitt per år.

Fra 2021 til 2027 forventes antall innbyggere 16-18 år å gå opp med 16,9 prosent. Dette tilsvarer en årlig vekst på 2,6 prosent. Dette vil gi en gjennomsnittlig økning i antall innbyggere 16-18 år på om lag 540 personer per år frem mot 2027. Denne sterke veksten i aldersgruppen 16-18 år i Oslo skiller seg klart fra anslått utvikling på landsbasis. På landsbasis er det anslått en vekst i aldersgruppen 16-18 år på 7,1 prosent fra 2021 til 2027. Det vil si en samlet økning på om lag 13 300 personer. I Oslo alene er det i samme perioden anslått en vekst i aldergruppen 16-18 år på om lag 3 230 personer.

Det forventes sterk vekst både innenfor aldersgruppen 80-89 år. Aldergruppen 67-79 år ventes også å få en klar vekst, mens antall over 90 år ventes å gå ned.      

Frem mot 2027 er økningen i antall innbyggere i aldersgruppen 67-79 år anslått til 1,9 prosent i gjennomsnitt per år, noe som betyr en gjennomsnittlig økning på om lag 1 130 personer per år. Det er videre anslått at antall innbyggere i aldersgruppen 80-89 år i samme periode vil øke med 6,1 prosent i gjennomsnitt per år. Dette betyr en årlig gjennomsnittlig økning på om lag 1200 personer.

I figuren nedenfor ser vi på hvordan SSBs MMMM-alternativ vil påvirke utgiftsbehovet i Oslo frem mot 2026.

Frem til 2027 tilsier SSBs befolkningsframskriving for Oslo at brutto driftsutgifter må gå opp med om lag 5,0 prosent for å kunne videreføre standarder og dekningsgrader fra 2021. Dette gjelder de kommunale oppgavene. Det er forventet en relativt sterk vekst i utgiftsbehov innenfor pleie og omsorg med om lag 13 prosent frem mot 2027. I samme periode er det forventet en nedgang i utgiftsbehov innenfor barnehage på om lag 2,4 prosent. Innenfor grunnskole er det anslått at utgiftsbehovet vil gå ned med om lag 0,2 prosent fra 2021 til 2027.

Når det gjelder de fylkeskommunale oppgavene tilsier SSBs befolkningsframskriving for Oslo at brutto driftsutgifter må gå opp med om lag 11,2 prosent for å kunne videreføre standarder og dekningsgrader fra 2021. Det er forventet sterk vekst i utgiftsbehov innenfor videregående utdanning med om lag 17 prosent. Frem mot 2027 er det også forventet en økning i utgiftsbehov innenfor tannhelse og lokale ruter på henholdsvis 4,3 og 3,9 prosent.

I figuren nedenfor har vi anslått hva dette vil utgjøre årlig i 2021-kroner samlet sett for kommunale og fylkeskommunale oppgaver. Vi har samtidig fordelt demografikostnadene på ulike sektorer. «Øvrige» sektorer omfatter kommunehelsetjeneste, sosialtjeneste, barnevern, lokale ruter og tannhelse.

Ifølge disse beregningene vil Oslo de neste 6 årene i gjennomsnitt måtte øke brutto driftsutgifter med 480 mill. kroner årlig for å kunne videreføre tjenestetilbudet på nivå med landsgjennomsnittets standard og dekningsgrader for 2022. Utgiftsbehovet til pleie og omsorg antas å øke med i gjennomsnitt 318 mill. kroner per år, videregående utdanning med 121 mill. kroner per år, øvrige sektorer med 78 mill. kroner per år. Utgiftsbehovet til barnehage og grunnskole ventes i gjennomsnitt gå ned med henholdsvis 31 og 4 mill. kroner per år.

Tabellen under viser en mer detaljert oppstilling for neste år.

Samlet sett kan demografikostnadene i 2022 for disse sektorene anslås til 539 mill. kroner, hvorav 258 mill. kroner kan knyttes til kommunale oppgaver og 280 mill. kroner til fylkeskommunale oppgaver. Av dette er bidraget fra pleie og omsorg på 160 mill. kroner og videregående opplæring med 254 mill. kroner.

Ressursbruk

Nedenfor ser vi på ressursbruken i Oslo sammenliknet med landsgjennomsnittet. Ett formål med kapittelet er å få frem informasjon om hvilke muligheter og begrensninger Oslo har innenfor sin inntektsramme. Et annet formål er å få frem informasjon om i hvilken grad Oslo anvender inntektene på en annen måte enn landet for øvrig. Dette betyr ikke at det er noe mål i seg selv å ligge nærmest mulig landsgjennomsnittet. Avvik fra landsgjennomsnittet er i seg selv verken bra eller dårlig. Det er opp til kommunen å vurdere om resultatene er i samsvar med kommunens egne prioriteringer.

I vurderingen av tallene for 2020 må en særlig ta hensyn til håndteringen av koronapandemien har påvirket kommunenes ressursbruk. Det har også vært store forskjeller mellom kommunene hvordan og hvor mye kommunens økonomi har blitt påvirket.  

Disponible inntekter og ressursbruk

Søylene helt til venstre i figuren over viser hvor høye frie inntekter Oslo har i forhold til landsgjennomsnittet til kommunale oppgaver etter at vi har korrigert for forskjeller i utgiftsbehov, pensjon og arbeidsgiveravgift. Forskjellen i disponibel inntekt gjenspeiler at kommunene har forskjellig inntektsgrunnlag og dermed ikke kan bruke like mye ressurser til de kommunale tjenestene. I 2020 var inntektene i Oslo om lag 2 100 kroner høyere per innbygger enn landsgjennomsnittet. Dette innebærer en merinntekt på om lag 1 460 mill. kroner.

De øvrige søylene viser hvordan Oslo har fordelt disse merinntektene på ulike anvendelser sammenliknet med landsgjennomsnittet. For hvert år vil summen av de øvrige søylene være lik mer/mindreinntekten som er vist helt til venstre i figuren.

Målt i kroner per innbygger ligger Oslo høyest på netto driftsutgifter innenfor og utenfor inntektssystemet og netto driftsresultat. Motsatt ligger Oslo under landsgjennomsnittet når det gjelder netto driftsutgifter til administrasjon.

Sammenliknet med landsgjennomsnittet gikk inntektene i Oslo opp med om lag 265 kroner per innbygger fra 2019 til 2020. Samtidig gikk netto driftsutgifter til sektorer innenfor inntektssystemet opp med om lag 1850 kroner per innbygger i forhold til landsgjennomsnittet og netto driftsresultat gikk ned med om lag 1 317 kroner per innbygger.

Søylene helt til venstre i figuren over viser hvor høye frie inntekter Oslo har i forhold til landsgjennomsnittet til fylkeskommunale oppgaver etter at vi har korrigert for forskjeller i utgiftsbehov etc. I 2020 var inntektene i Oslo 2 370 kroner lavere per innbygger enn landsgjennomsnittet. Dette innebærer en mindreinntekt på om lag 1 645 mill. kroner.

De øvrige søylene viser hvordan Oslo har fordelt disse mindreinntektene på ulike anvendelser sammenliknet med landsgjennomsnittet. For hvert år vil summen av de øvrige søylene være lik mindreinntekten som er vist helt til venstre i figuren.

Målt i kroner per innbygger ligger Oslo lavest på netto driftsutgifter utenfor inntektssystemet.

Sammenliknet med landsgjennomsnittet gikk netto driftsresultatet ned med om lag 440 kroner per innbygger fra 2019 til 2020[1]. Samtidig gikk netto driftsresultatet ned med 440 kroner per innbygger sammenliknet med landsgjennomsnittet. Motsatt gikk netto driftsutgifter til sektorer innenfor inntektssystemet opp med 350 kroner per innbygger i forhold til landsgjennomsnittet.

Når Oslo har forskjellig inntektsutvikling når vi ser på de kommunale oppgavene og når vi ser på de fylkeskommunale oppgavene, har dette sammenheng med hvordan vi bestemmer inntektene i vår analyse. I vår analyse er inntektene per definisjon lik sum anvendelser. Som en følge av dette vil Oslo isolert sett få økte inntekter til kommunale oppgaver og reduserte inntekter til fylkeskommunale oppgaver, dersom Oslo isolert sett øker utgiftene til kommunale oppgaver på bekostning av fylkeskommunale oppgaver.

I figuren nedenfor ser vi på sum kommunale og fylkeskommunale oppgaver. Disse tallene vil være upåvirket av hvordan Oslo fordeler inntektene mellom kommunale og fylkeskommunale oppgaver.

Søylene helt til venstre i figuren over viser hvor høye frie inntekter Oslo har i forhold til landsgjennomsnittet for kommuner og fylkeskommuner samlet etter at vi har korrigert for forskjeller i utgiftsbehov etc. I 2020 var inntektene i Oslo 270 kroner lavere per innbygger enn landsgjennomsnittet for kommuner og fylkeskommuner. Dette innebærer en mindreinntekt på om lag 186 mill. kroner.

De øvrige søylene viser hvordan Oslo har fordelt disse mindreinntektene på ulike anvendelser sammenliknet med landsgjennomsnittet for kommuner og fylkeskommuner. For hvert år vil summen av de øvrige søylene være lik mindreinntekten som er vist helt til venstre i figuren.

Målt i kroner per innbygger ligger Oslo lavest på netto renteutgifter og avdrag. Også netto driftsutgifter utenfor inntektssystemet lå under landsgjennomsnittet. Oslos netto driftsutgifter innenfor inntektssystemet inkludert kommunal administrasjon og netto driftsresultat lå over landsgjennomsnittet. Fylkeskommunal administrasjon er gruppert under andre sektorer.

Sammenliknet med landsgjennomsnittet gikk inntektene i Oslo ned med om lag 175 kroner per innbygger fra 2019 til 2020. Netto driftsutgifter til sektorer innenfor inntektssystemet gikk opp med om lag 2 340 kroner per innbygger. Samtidig gikk netto driftsresultat ned med om lag 1 920 kroner per innbygger og netto renteutgifter og avdrag ned med om lag 320 kroner per innbygger.

Ressursbruk og utgiftsbehov i sektorene innenfor inntektssystemet

Vi har beregnet at det utgiftsbehovet til sektorene innenfor den kommunale delen av inntektssystemet inkludert administrasjon i Oslo utgjorde om lag 52 000 kroner per innbygger i 2020. Oslo kommunes netto driftsutgifter til de samme sektorene var om lag 1550 kroner høyere per innbygger enn dette. Oslo hadde dermed en merutgift i forhold til beregnet utgiftsbehov inkludert administrasjon på om lag 1 075 mill. kroner.

Figuren over viser hvordan Oslo har fordelt disse merutgiftene på de ulike tjenesteområdene innenfor inntektssystemet. De relativt lave utgiftene innenfor administrasjon og barnevern gjør det mulig å ha relativt høye utgifter innenfor grunnskole og sosialtjeneste.

Sammenliknet med beregnet utgiftsbehov gikk Oslos utgifter til sektorene innenfor inntektssystemet opp med nesten 2 000 kroner per innbygger fra 2019 til 2020. Det var størst økning innenfor grunnskole, sosialtjenester og helsetjenester. Oppgangen kan trolig ses i sammenheng med Oslos kommune håndtering av koronapandemien. I og med at ressursbruken sammenliknes med landssnittet og landssnittet er et resultat av prioriteringene i alle landets kommuner, vil det kunne være endringer i kommunens prioriteringer fra 2019 til 2020 selv om ressursbruken per innbygger i egen kommune har vært tilnærmet den samme i begge årene (hensyntatt lønns- og prisvekst).   

I figuren over har vi sett på beløpsmessige avvik. I figuren nedenfor ser vi på de prosentvise avvikene. Siden det er stor forskjell mellom størrelsen på de ulike sektorene, kan relativt store beløpsmessige avvik i store sektorer som pleie og omsorg og grunnskole gi forholdsvis beskjedne utslag i prosent, mens det motsatte vil være tilfelle i de øvrige sektorene.

Samlet sett lå Oslos utgifter i sektorene innenfor inntektssystemet 3,0 prosent over beregnet utgiftsbehov. Det var utgifter til administrasjon som lå lavest med 27,9 prosent fulgt av barnevern som lå 18,5 prosent under beregnet utgiftsbehov. Motsatt var utgiftene til sosialtjeneste 20,0 prosent høyere enn beregnet utgiftsbehov. 

Figuren over viser hvordan Oslo har fordelt merutgiftene på de ulike fylkeskommunale tjenesteområdene innenfor inntektssystemet. Oslo har lavere utgifter enn beregnet utgiftsbehov innenfor fylkesveger og tannhelse.

Sammenliknet med beregnet utgiftsbehov gikk Oslos utgifter til de fylkeskommunale sektorene innenfor inntektssystemet opp med om lag 350 kroner per innbygger fra 2019 til 2020. Det var størst økning innenfor buss og bane, noe som trolig må ses i sammenheng med koronapandemien.

Ressursbruk i de kommunale sektorene utenfor inntektssystemet

I dette kapitlet ser vi på Oslo ressursbruk i sektorene utenfor inntektssystemet (= andre sektorer). På landsbasis utgjorde sektorene innenfor inntektssystemet 95 prosent og sektorene utenfor inntektssystemet 5 prosent av de samlede netto driftsutgiftene i 2020.

Med to unntak er det ikke korrigert for forskjeller i beregnet utgiftsbehov kommunene imellom når det gjelder sektorene utenfor inntektssystemet. Dette skyldes ganske enkelt at det ikke er laget kostnadsnøkler for sektorene utenfor inntektssystemet. Unntakene er innfor kultur der kostnadsnøkkelen for grunnskole er brukt til å korrigere utgiftsbehov når det gjelder musikk- og kulturskoler og innenfor næring der landbruksnøkkelen er brukt til å korrigere utgiftsbehov når det gjelder landbruksforvaltning. Det er i tillegg korrigert for at Oslos utgifter til statlig barnevern er ført på funksjonen for oppgaver utenfor kommunalt ansvarsområde. Det er også korrigert for forskjeller i pensjonsinnskudd og arbeidsgiveravgift.

For landet under ett var netto driftsutgifter i sektorene utenfor inntektssystemet på om lag 3 300 kroner per innbygger i 2020. Oslos utgifter var 500 kroner høyere per innbygger enn dette. Dette tilsvarer en merutgift på 347 mill. kroner.

Figuren over viser hvordan Oslo har fordelt disse merutgiftene på de ulike sektorene utenfor inntektssystemet. Det er kultur og idrett og bolig som trekker utgiftene opp, mens Oslo har lavere netto driftsutgifter enn landsgjennomsnittet innenfor samferdsel, kirker og brann- og ulykkesvern. 

Sammenliknet med landsgjennomsnittet hadde Oslo en oppgang i netto driftsutgifter til sektorene utenfor inntektssystemet på om lag 230 kroner per innbygger fra 2019 til 2020. Oppgangen kom i stor grad innenfor kultur og idrett og brann- og ulykkesvern. Motsatt avtok utgiftene til VAR, bolig og samferdsel i forhold til landsgjennomsnittet.

Fordeling av disponible inntekter på ulike kommunale anvendelser

Til nå har vi sett på hvordan Bergen prioriterer sammenlignet med landsgjennomsnittet når det tas hensyn til forskjeller i utgiftsbehovet. Kommunene har imidlertid ulike inntekter og dette har til vært vist som høyere eller lavere frie disponible inntekter enn landsgjennomsnittet.

For å få et fullstendig bilde av kommunens prioriteringer kan også ulikheter i inntektsnivået avspeiles direkte. Spesielt viktig er dette for kommuner med lave disponible inntekter, som må ha en samlet ressursbruk som er under landsgjennomsnittet.

Nedenfor sammenlignes ressursbruken i Oslo med landsgjennomsnittet hvor det både er tatt hensyn til forskjeller i utgiftsbehov og korrigerte frie inntekter. Figuren nedenfor viser hvordan Oslo anvender sine inntekter på kommunale oppgaver sammenliknet med landsgjennomsnittet. Figuren er satt opp slik at hvis Oslo bruker en større del av inntektene på en bestemt anvendelse enn landsgjennomsnittet, må dette ha sitt motstykke i at Oslo må bruke en mindre del av inntektene enn landsgjennomsnittet på andre anvendelser. Summen av positive og negative avvik mellom Oslo og landsgjennomsnittet er alltid lik null. Avvik fra landsgjennomsnittet kan dermed tas som et uttrykk for hvordan kommunen har prioritert ressursbruken sammenliknet med landet for øvrig.

Oslo skiller seg fra landsgjennomsnittet gjennom relativt høyt netto driftsresultat, relativt høye utgifter til grunnskole, sosialtjeneste og høye utgifter til sektorene utenfor inntektssystemet. Dette har sitt motstykke i relativt lave netto driftsutgifter til administrasjon, netto rente og avdrag og lave driftsutgifter til barnevern og barnehage. Dersom Oslo i 2020 hadde fordelt inntektene på samme måte som landsgjennomsnittet, ville netto driftsresultatet vært om lag 580 mill. kroner lavere og netto driftsutgifter til administrasjon vært 937 mill. kroner høyere.

Oslos netto driftsutgifter til blant annet grunnskole og helsetjenester har økt i forhold til landsgjennomsnittet fra 2019 til 2020. Dette har sitt motstykke i relativt sett lavere netto driftsresultat.

Produksjon og effektivitet

Nedenfor ser vi på Oslos produksjon og effektivitet innenfor grunnskole, pleie og omsorg, helsetjenester, sosiale tjenester, barnevern og barnehager samt summen av produksjonen i disse sektorene. I tjenestekapitlene ser vi på Oslos produksjon innenfor hver sektor. I disse avsnittene går det også frem hvilke kriterier som er lagt til grunn for produksjonsindeksene innenfor hver sektor.

Figuren over viser at i 2020 var Oslos produksjon når det gjelder summen av disse tjenestene 0,3 prosent lavere enn ASSS-snittet. Produksjonen var høyest innenfor grunnskole som var 1,9 prosent høyere enn ASSS-snittet. Motsatt var produksjonen lavest innenfor barnevern som var 10,4 prosent under ASSS-snittet.  

Når vi sammenholder forskjellene i produksjon med forskjellene i brutto driftsutgifter får vi et utrykk for effektivitet. Dersom søylen for produksjon innenfor for eksempel grunnskole er høyere enn tilsvarende søyle for brutto driftsutgifter, vil kommunen være mer effektiv enn ASSS-snittet og vice versa.

I 2020 var effektiviteten i Oslo 4,4 prosent lavere enn ASSS-snittet. Dette fremkommer som resultat av at produksjonen var 0,3 prosent lavere enn ASSS-snittet, mens brutto driftsutgifter var 4,3 prosent høyere enn ASSS-snittet.

Oslo hadde mest effektiv produksjon innenfor barnevern som var 1,8 prosent over ASSS-snittet. Produksjonen var minst effektiv innenfor sosialtjenester.

I figuren over har vi ikke tatt hensyn til forskjeller i utgifter til administrasjon. Når vi tar med i beregningen at Oslo hadde lavere utgifter til administrasjon enn ASSS-gjennomsnittet, var effektiviteten i Oslo 2,8 prosent lavere enn ASSS-gjennomsnittet.

I motsetning til produksjonsindeksen som viser det relative forholdet mellom kommunene, er endringen i produksjon beregnes ved å ta den prosentvise endringen i hver indikator for hver kommune for seg, og så vekte sammen disse endringene. Tabellen over viser at produksjonen av kommunale oppgaver i Oslo i snitt økte med 0,3 prosent fra 2019 til 2020. Produksjonen gikk ned innenfor barnevern.

Fra 2019 til 2020 økte beregnet utgiftsbehov i Oslo med 1,2 prosent. Det vil si at produksjonen i Oslo gikk ned med 0,8 prosent utover endringer i utgiftsbehovet. Utgiftsbehovet økte mest innenfor pleie og omsorg med 2,4 prosent.

Mens produksjonen i Oslo økte med 0,3 prosent gikk brutto driftsutgifter reelt sett opp med 5,8 prosent. Dette gir en nedgang i effektivitet fra 2018 til 2019 på 5,5 prosent. Effektiviteten gikk mest ned innenfor helsetjenester, men det var en nedgang innen alle de fem sektorene. Endringen i både produksjon og effektivitet må ses i sammenheng med håndteringen av koronapandemien.  Innenfor helsetjenester fanger ikke produksjonsindeksen opp ekstra innsats i kommunene knyttet til håndteringen av koronapandemien slik som for eksempel testing og smittesporing (TISK).  Det forklarer økning i ressursbruk og nedgangen i effektivitet.  Også innen pleie og omsorg, grunnskole og barnehage har kommunene hatt øke kostnader til smittevern i 2020 som ikke fanges opp i produksjonsindeksen.