Regnskapsanalyse

Driftsinntektene

I dette avsnittet om driftsinntekter har vi konsentrert oss om de frie inntektene, det vil si skatt og rammetilskudd. En begrunnelse for dette er at disse inntektene er lite påvirket av regnskapsmessige føringer og organisasjonsmessige endringer. Vi får dermed data som er lette å sammenlikne. En annen begrunnelse er at de frie inntektene skiller seg fra øvrige inntekter både ved at inntektene er upåvirket av kommunens egen aktivitet og ved at inntektene kan disponeres fritt innenfor gjeldende lover og regler.

Inntektssammensetning 2019

I figuren under viser vi hvordan Stavangers inntekter i 2019 var sammensatt, sammenliknet med de øvrige ASSS-kommunene og kommunene i resten av landet. Når vi fordeler Stavanger kommunes inntekter mellom frie inntekter (skatt og rammetilskudd) og andre inntekter, utgjorde de frie inntektene i Stavanger 65,7 prosent i 2019. Dette var lavere enn de øvrige ASSS-kommunene og kommunene i resten av landet, hvor andelen frie inntekter utgjorde henholdsvis 70,0 prosent og 67,4 prosent.

I «Andre inntekter» inngår særskilte salgsinntekter som nevnt innledningsvis for kommunekonsernet.

Vi ser ellers at Stavanger hadde noe høyere andel av inntektene fra skatt enn de øvrige ASSS-kommunene. Det er riktignok store forskjeller i andel skatt mellom de øvrige ASSS-kommunene. Vi ser også at andelen skatt i kommunene i resten av landet var betydelig lavere enn i ASSS-kommunene.

Vi ser at andel frie inntekter totalt varierer mindre mellom ASSS-kommunene og landets øvrige kommuner enn andel skatt. Det er rammetilskuddet som gjør at andel frie inntekter utgjør om lag like stor andel i kommunene i resten av landet som i ASSS-kommunene. I tillegg til utgiftsutjevningen og skatteutjevningen består rammetilskuddet også av skjønnstilskudd, regionale tilskudd, storbytilskudd og veksttilskudd. Dette er tilskudd som i mindre grad tilfaller ASSS-kommunene, med unntak av storbytilskudd til Oslo, Bergen, Trondheim, Stavanger og Kristiansand, og Tromsø som får distriktstilskudd for Nord-Norge.

Eiendomsskatt utgjorde 2,2 prosent av Stavangers samlede inntekter og 4,8 prosent av skatteinntektene i 2019. I de øvrige ASSS-kommunene utgjorde eiendomsskatten 2,9 prosent av driftsinntektene og 6,5 prosent av skatteinntektene. Tilsvarende andeler for resten av landet var henholdsvis 3,2 og 9,3 prosent. Gjennomsnittstallene for de øvrige ASSS-kommunene og andre kommuner inkluderer kommuner som er helt uten eiendomsskatt.

Vekst i frie inntekter 2017-2019

I dette avsnittet ser vi på den prosentvise veksten i de frie inntektene i Stavanger i 2018 og 2019 sammenliknet med de øvrige ASSS-kommunene og resten av landet. Figuren under viser hvordan de frie inntektene endret seg nominelt fra 2017 til 2019.

Stavanger hadde noe svakere vekst i frie inntekter enn de øvrige ASSS-kommunene i 2018, men noe sterkere vekst i 2019. Når vi ser veksten i frie inntekter fra 2017 til 2019 under ett, hadde Stavanger en vekst på 8,9 prosent og de øvrige ASSS-kommunene 9,1 prosent. Kommunene i resten av landet hadde en vekst på 7,6 prosent fra 2017 til 2019.

Tabellen under viser hvordan veksten i frie inntekter var sammensatt i Stavanger, i de øvrige ASSS-kommunene og i kommunene i resten av landet i 2019. Vi vil ut fra denne tabellen se nærmere på hva som gjorde inntektsveksten i Stavanger forskjellig fra de andre kommunene.

* På grunn av endret regnskapspraksis i Stavanger fra 2018, er beløpet for eiendomsskatt 2017 korrigert slik at det blir sammenlignbart med beløpene for 2018 og senere.  

**Andre skatteinntekter i de øvrige ASSS-kommunene økte fra 301 000 kr i 2018 til 351 000 kr i 2019. Denne økningen utgjør 16,6 pst.

Vi ser at Stavanger hadde en nominell økning i skatt på inntekt og formue på 7,5 prosent fra 2018 til 2019, noe som var klart sterkere enn gjennomsnittet av de øvrige ASSS-kommunene og kommunene i resten av landet. Skatteveksten utover landsgjennomsnittet beror i hovedsak på skatteoppgjørene for 2018 som ble bokført i siste del av 2019. I 2018 var skatteveksten svak for Stavanger. Stavanger hadde en økning i inntekter fra eiendomsskatt i 2019 på 0,6 prosent, slik at økningen i skatter i alt ble på 7,2 prosent.  Rammetilskuddet økte klart mindre i Stavanger enn i de øvrige ASSS-kommunene. Større trekk gjennom skatteutjevningen enn året før, bidro til å trekke veksten i Stavangers rammetilskudd ned i 2019.

I figuren under ser vi på hvordan den nominelle veksten i frie inntekter i Stavanger påvirkes av prisstigning og befolkningsvekst. Veksten er ikke korrigert for oppgaveendringer.  

Stavanger hadde en nominell vekst i frie inntekter på 3,3 prosent fra 2017 til 2018 og 5,4 prosent fra 2018 til 2019. Veksten i 2019 blir redusert til 2,1 prosent når vi korrigerer for prisstigningen gitt ved den kommunale kostnadsdeflatoren. Når vi også tar hensyn til befolkningsveksten blir veksten i 2019 redusert til 1,4 prosent.  

Driftsutgiftene

Vekst i utgifter til lønn i 2018 og 2019

I dette avsnittet har vi valgt å konsentrere oss om utgifter til lønn. Utgifter til lønn utgjør en vesentlig del av kommunenes driftsutgifter. I tillegg er det mulig å foreta forholdsvis gode sammenlikninger av utviklingen i utgifter til lønn kommunene imellom. Hvis vi antar at det er små forskjeller i hvordan lønnsoppgjørene har slått ut kommunene imellom, vil veksten i utgifter til lønn eksklusiv sosiale utgifter gi en indikasjon på forskjeller i aktivitetsveksten kommunene imellom. Det er først og fremst pensjonsutgiftene som gjør at veksten i utgifter til lønn inklusiv og eksklusiv sosiale utgifter kan bli forskjellig. Veksten i utgifter til lønn vil imidlertid også bli påvirket dersom det skjer et skifte mellom hvilke tjenester kommunen utfører i egen regi og hvilke tjenester kommunen kjøper av andre.

Tabellen under viser utviklingen i utgifter til lønn og sosiale utgifter i perioden 2017-2019. Vi ser at i 2019 økte utgiftene til lønn og sosiale utgifter noe sterkere i Stavanger enn i de øvrige ASSS-kommunene og kommunene i resten av landet.

I 2019 hadde Stavanger sterkere prosentvis vekst i sosiale utgifter enn i utgifter til lønn. Det var også tilfelle i de øvrige ASSS-kommunene og i kommunene i resten av landet.

I kostnadsdeflatoren for kommunesektoren er årslønnsveksten (ekskl. bidrag fra pensjonskostnader) anslått til 2,9 prosent i 2018. For 2019 er det lagt til grunn en årslønnsvekst på 3,5 prosent. Basert på disse forutsetningene kan det anslås at Stavanger hadde en årsverksvekst på om lag 4 prosent i 2018 og om lag 1 prosent i 2019 se figur under). De øvrige ASSS-kommunene hadde en årsverksvekst på om lag 1½ og om lag 1 pst i 2019, og samlet over disse to årene klart svakere årsverksvekst enn Stavanger.   

Brutto driftsresultat (før avskrivninger)

I dette kapitlet ser vi på utviklingen i brutto driftsresultat før avskrivninger. Brutto driftsresultat tilsvarer dermed forskjellen mellom driftsinntekter og driftsutgifter, det vil si overskudd på årets drift før renter og avdrag. Nedgang i brutto driftsresultat skyldes at driftsutgiftene øker mer enn inntektene og vice versa.

Figuren under viser at Stavanger hadde klart høyere brutto driftsresultat enn de øvrige ASSS-kommunene i 2019, og høyere  enn de to foregående årene. Resultatet er sterkt påvirket av tinginnskudd bokført til markedsverdi i et av de kommunale foretakene, jf. Informasjon i avsnittet Formål og datagrunnlag.

Stavangers brutto driftsresultat på konsernnivå økte med 4,3 prosentenheter i forhold til driftsinntektene fra 2018 til 2019. I de øvrige ASSS-kommunene gikk brutto driftsresultat ned fra 2018 til 2019.    

Økningen i Stavangers brutto driftsresultat fra 2018 til 2019 må ses i sammenheng med at driftsinntektene økte mer enn driftsutgiftene. Stavanger hadde en økning i driftsinntektene på 10,3 prosent, mens økningen i de øvrige ASSS-kommunene var på 3,6 prosent. Det var økte salgs- og leieinntekter og økte skatteinntekter som bidro mest til økningen i Stavangers driftsinntekter i 2019.  Økningen i driftsutgifter utgjorde 5,3 prosent i Stavanger og 4,6 prosent i de øvrige ASSS-kommunene.

Renter og avdrag

I dette kapitlet ser vi på netto renter og avdrag i Stavanger sammenliknet med de øvrige ASSS-kommunene og andre kommuner. Finansinntekter omfatter renteinntekter, finansielle gevinster og utbytte. Finansutgifter omfatter renteutgifter, finansielle tap og avdrag.

Figuren under viser netto finansinntekter/-utgifter i prosent av driftsinntektene.

Figuren  viser at Stavanger hadde lavere netto finansutgifter enn de øvrige ASSS-kommunene alle år i perioden 2017-2019. I 2019 utgjorde Stavangers netto finansutgifter 2,2 prosent av driftsinntektene, mens de øvrige ASSS-kommunene og kommunene i resten av landet lå på henholdsvis 3,4 prosent og 4,0 prosent av driftsinntektene. I motsetning til de øvrige ASSS-kommunene og kommunene i resten av landet, økte Stavangers netto finansutgifter noe fra 2018 til 2019.  

Tabellen under viser utviklingen i finansinntekter og finansutgifter hver for seg. Finansinntektene er delt opp i renteinntekter, utbytte og finansielle gevinster. Finansutgiftene er delt opp i renteutgifter, finansielle tap og avdrag og vises som negative verdier.

Tabellen viser at reduserte utbytteinntekter og reduserte renteinntekter bidro til å øke Stavangers netto finansutgifter fra 2018 til 2019, mens reduserte rente- og avdragsutgifter og reduserte finansielle tap trakk i motsatt retning.  

I de øvrige ASSS-kommunene bidro økte finansielle gevinster mest til å redusere netto finansutgifter fra 2018 til 2019. Økning i renteutgiftene og avdragsutgiftene trakk i motsatt retning.

For kommunene i resten av landet bidro økte finansielle gevinster og økte renteinntekter mest til å redusere netto finansutgifter, mens økte renteutgifter trakk i motsatt retning.   

Netto driftsresultat

Netto driftsresultat regnes som en av de viktigste indikatorene for økonomisk balanse. Vi kommer frem til netto driftsresultat ved å ta utgangspunkt i brutto driftsresultat og trekke fra avdrag og renteutgifter. Netto driftsresultat viser således overskuddet på årets drift fratrukket netto finansutgifter.

Figuren under viser utviklingen i netto driftsresultat i Stavanger, de øvrige ASSS-kommunene og kommunene i resten av landet i perioden 2017-2019.

Figuren viser at Stavanger hadde netto driftsresultat tilsvarende 7,8 prosent av driftsinntektene i 2019, og at dette var klart høyere enn de øvrige ASSS-kommunene. Kommunene i resten av landet hadde vesentlig lavere netto driftsresultat enn ASSS-kommunene i 2019.

Særlig i 2019 er netto driftsresultat på konsernnivå meget annerledes enn for bykassen til Stavanger kommune. Bykassen fikk et netto driftsresultat på 271,4 mill. kroner, hvilket utgjorde 2,5 prosent av driftsinntektene i bykassen. En av årsakene til differansen skyldes bokføringsprinsipper ved overføring av eiendom som tinginnskudd i datterselskap til et kommunalt foretak og bidrar ikke til tilsvarende forbedret likviditetssituasjon. Se omtale i avsnittet Formål og datagrunnlag.

Stavangers netto driftsresultat for konsernet økte med 4,1 prosentenheter fra 2018 til 2019, mens de øvrige ASSS-kommunene hadde samme driftsresultat begge år. Økningen i Stavangers netto driftsresultat kom som resultat av et vesentlig høyere brutto driftsresultat i 2019 enn året før, mens økningen i netto finansutgifter bidro til å trekke i motsatt retning.     

Handlingsrom

Netto driftsresultat blir ofte brukt til å beskrive kommunens økonomiske handlefrihet, i og med at netto driftsresultat viser hva kommunen har til disposisjon til egenfinansiering av investeringer og avsetninger fra årets drift. Kommunens handlefrihet vil imidlertid også være påvirket av om kommunen må avsette midler til bundne fonds og om kommunen har brukt av bundne fonds som kommunen har avsatt penger til tidligere. Handlefriheten er også påvirket av om kommunen må dekke inn tidligere års regnskapsunderskudd.  

Handlefriheten er ikke så entydig og rett fram på kommunekonsern-nivå som for kommunekassen. Ulike bokføringsregler i de ulike selskapene påvirker tallgrunnlaget. Kompleksiteten i selskapsstrukturen påvirker kommunestyrets myndighet og styring på kortere sikt. Kommunen som rettssubjekt omhandler kommunekassen og kommunale foretak. På lengre sikt kan kommunestyret vedta en eierstrategi for foretakene som regulerer økonomiske forhold som f.eks. eieruttak/tilbakeføring av midler til kommunekassen. 

Det er dessuten en svakhet ved netto driftsresultat at det er avdragsbetalingene og ikke avskrivningene som innvirker på driftsresultatet. I prinsippet skal avskrivningene vise hva kommunen må sette av for å opprettholde verdien på eksisterende realkapital. Dermed kan også avskrivningene ses på som bundne avsetninger.

I tabellen under har vi definert kommunens handlingsrom som det kommunen sitter igjen med etter at vi også har trukket ut netto avsetninger til bundne fonds og inndekning av regnskapsmessig underskudd. I tillegg har vi justert for avviket mellom avskrivninger og avdrag, slik at vi får et bedre mål på kapitalkostnadene.

Vi ser at Stavanger hadde et handlingsrom på 6,1 prosent av driftsinntektene i 2019. Fra 2018 til 2019 økte handlingsrommet med 4,4 prosentenheter. Dette kan forklares med økt netto driftsresultat og lavere netto avsetning til bundne fond, mens økt negativt avvik mellom avdrag og avskrivninger trakk i motsatt retning.    

Figuren over viser at Stavanger hadde noe mindre handlingsrom enn de øvrige ASSS-kommunene i 2017-2018, men et langt større handlingsrom i 2019. Mens Stavangers handlingsrom økte, gikk handlingsrommet i de øvrige ASSS-kommunene svakt ned fra 2018 til 2019. Netto driftsresultat var stabilt, men økt netto avsetning til bundne fond bidro til å redusere handlingsrommet i de øvrige ASSS-kommunene.  Kommunene i resten av landet hadde negativt handlingsrom på 0,4 prosent i 2019, og hovedforklaringen på nedgangen i forhold til 2018 er et svekket netto driftsresultat.  

Investeringer og finansiering

I dette kapitlet ser vi først nærmere på nivået på investeringsutgiftene. Figuren under viser brutto investeringsutgifter i prosent av driftsinntektene for Stavanger, de øvrige ASSS-kommunene og andre kommuner i perioden 2017 til 2019.

Investeringsutgiftene var relativt sett klart lavere i Stavanger enn i de øvrige ASSS-kommunene og kommunene i resten av landet i 2019. Konsernets høye driftsinntekter i 2019 utgjør noe av forklaringen. I tillegg var Stavangers investeringsutgifter vesentlig lavere i 2019 enn året før, mens investeringsutgiftene i de øvrige ASSS-kommunene økte med 0,7 prosentenheter og i resten av landet med 1,3 prosentenheter. Alle tre årene i perioden 2017-2019 har VAR-sektoren hatt den største andelen av investeringsutgiftene i Stavanger.

Figuren under viser hvordan investeringsutgiftene i Stavanger, øvrige ASSS-kommuner og andre kommuner fordeler seg på ulike sektorer.

I figuren under ser vi på netto bruk av lån i finansieringen av investeringene. Netto bruk av lån er forskjellen mellom kommunens bruk av lån og utlån, samt forskjellen mellom salg og kjøp av aksjer og andeler.  Jo lavere netto bruk av lån er i forhold til investeringsutgiftene, jo mer er finansiert ved overføringer fra driftsregnskapet, bruk av fond og investeringsinntekter som bl.a. tilskudd til investeringer, mva-kompensasjon og salg av driftsmidler og fast eiendom.

Figuren viser at Stavangers netto bruk av lån utgjorde 4,0 prosent av driftsinntektene i 2019, noe som var klart lavere enn de øvrige ASSS-kommunene og kommunene i resten av landet.  Vi ser også at netto bruk av lån økte både i Stavanger og i de øvrige kommunegruppene fra 2018 til 2019.   

Gjeld og disposisjonsfond

Til slutt ser vi på utviklingen i kommunenes gjeld og disposisjonsfond. Også disse størrelsene ses i forhold til brutto driftsinntekter.  

Indikatoren netto lånegjeld viser langsiktig gjeld ekskl. pensjonsforpliktelser, hvor også utlån og ubrukte lånemidler er trukket fra. Figuren under viser at Stavanger har et lavere nivå på netto lånegjeld enn de øvrige ASSS-kommunene og kommunene i resten av landet. Videre ser vi at Stavangers netto lånegjeld gikk ned fra 2018 til 2019, mens den økte både i de øvrige ASSS-kommunene og kommunene i resten av landet. I kommunene i resten av landet har det vært en noe sterkere økning av netto lånegjeld i perioden 2017-2019 enn i ASSS-kommunene.

For å få et mer utfyllende bilde av gjeldsforpliktelsene, bør en korrigere netto lånegjeld for udekket finansiering i investeringsregnskapet og for midler i ubundne investeringsfond. Når Stavangers netto lånegjeld korrigeres for disse postene, går gjeldsgraden i 2019 ned til 71,2 prosent av driftsinntektene. Tilsvarende korrigeringer gjør at gjeldsgraden i 2019 for de øvrige ASSS-kommunene går ned til 77,3 prosent, mens gjeldsgraden for kommunene i resten av landet går ned til 88,9 prosent.  

Konsekvensene av lånegjelden for kommunens driftsutgifter avhenger av hvordan lånegjelden er sammensatt. I Kostra beregnes et anslag for renteeksponert gjeld som er netto lånegjeld fratrukket et anslag for gjeld der renteutgiftene (og delvis avdragene) ikke belaster kommunebudsjettet, men finansieres av andre gjennom gebyrer eller rentekompensasjonsordninger fra staten. Drøyt 50 prosent av Stavangers langsiktige lånegjeld ekskl. pensjonsforpliktelser har i perioden 2017-2019 vært renteeksponert. I de øvrige ASSS-kommunene og kommunene i resten av landet har andelen renteeksponert gjeld vært høyere alle tre årene.

I en samlet vurdering av kommunens handlingsrom bør en se på hvorvidt kommunen har tilstrekkelige reserver til å møte uforutsette hendelser. Netto driftsresultat (som er omtalt over) og disposisjonsfond er størrelser som kan si noe om dette. I beregningen av størrelsen på disposisjonsfondet er årets mer-eller mindreforbruk lagt til, da dette henholdsvis reduserer og øker disposisjonsfondet. Stavanger hadde høyere disposisjonsfond enn de øvrige ASSS-kommunene og kommunene i resten av landet hele perioden 2017-2019. Dessuten økte Stavangers disposisjonsfond sterkt fra 2018 til 2019, mens det var stabilt i de øvrige ASSS-kommunene og gikk noe ned i kommunene i resten av landet (konserntall).

Bykassetallene for Stavanger kommune utgjør henholdsvis 703,9 mill. kroner i disposisjonsfond per 31.12. 2019 (6,6 prosent av driftsinntektene) og 644,3 mill. kroner per 31.12.2018 (6,2 prosent av driftsinntektene).