Regnskapsanalyse

Driftsinntektene

I dette avsnittet om driftsinntekter har vi konsentrert oss om de frie inntektene, det vil si skatt og rammetilskudd. En begrunnelse for dette er at disse inntektene er lite påvirket av regnskapsmessige føringer og organisasjonsmessige endringer. Vi får dermed data som er lette å sammenlikne. En annen begrunnelse er at de frie inntektene skiller seg fra øvrige inntekter både ved at inntektene er upåvirket av kommunens egen aktivitet og ved at inntektene kan disponeres fritt innenfor gjeldende lover og regler.

Inntektssammensetning 2019

I figuren under viser vi hvordan Bergens inntekter i 2019 var sammensatt, sammenliknet med de øvrige ASSS-kommunene og kommunene i resten av landet. Når vi fordeler Bergen kommunes inntekter mellom frie inntekter (skatt og rammetilskudd) og andre inntekter, utgjorde de frie inntektene i Bergen 71,5 prosent i 2019. Dette var noe høyere enn de øvrige ASSS-kommunene og kommunene i resten av landet. I de øvrige ASSS-kommunene var andelen 68,9 prosent, mens andelen i resten av landet var på 67,4 prosent.

Vi ser ellers at Bergen og de øvrige ASSS-kommune hadde en klart høyere andel av inntektene fra skatt inkludert eiendomsskatt enn kommunene i resten av landet. Det er riktignok store forskjeller i andel skatt mellom de øvrige ASSS-kommunene. Bergen kommune hadde noe høyere andel av inntektene fra rammetilskudd enn de øvrige ASSS-kommunene, men en klart lavere andel enn kommunene i resten av landet.

Vi ser at andel frie inntekter totalt varierer klart mindre mellom ASSS-kommunene og landets øvrige kommuner enn andel skatt. Det er rammetilskuddet som gjør at andel frie inntekter utgjør om lag like stor andel i kommunene i resten av landet som i ASSS-kommunene. I tillegg til utgiftsutjevningen og skatteutjevningen består rammetilskuddet også av skjønnstilskudd, regionale tilskudd, storbytilskudd og veksttilskudd. Dette er tilskudd som i mindre grad tilfaller ASSS-kommunene, med unntak av storbytilskudd til Oslo, Bergen, Trondheim, Stavanger og Kristiansand, og Tromsø som får distriktstilskudd for Nord-Norge.

Eiendomsskatten i Bergen sto for 4,2 prosent av driftsinntektene og 9,2 prosent av skatteinntektene. I de øvrige ASSS-kommunene utgjorde eiendomsskatten 2,4 prosent av driftsinntektene og 5,3 prosent av skatteinntektene. Tilsvarende andeler for resten av landet var henholdsvis 3,2 og 9,3 prosent. Gjennomsnittstallene for de øvrige ASSS-kommunene og andre kommuner inkluderer kommuner som er helt uten eiendomsskatt.

Vekst i frie inntekter 2017-2019

I dette avsnittet ser vi på den prosentvise veksten i de frie inntektene i Bergen i 2018 og 2019 sammenliknet med de øvrige ASSS-kommunene og resten av landet. Figuren under viser hvordan de frie inntektene endret seg nominelt fra 2017 til 2019.

Bergen og de øvrige ASSS-kommunene hadde om lag like sterk vekst i frie inntekter i 2018 og 2019, mens veksten i kommunene i resten av landet var noe svakere. Bergen og de øvrige ASSS-kommunene hadde en vekst på henholdsvis 5,2 prosent og 4,9 prosent i 2019. Når vi ser veksten i frie inntekter fra 2017 til 2019 under ett, hadde Bergen en vekst på 9,2 prosent og de øvrige ASSS-kommunene 9,1 prosent. Kommunene i resten av landet hadde en vekst på 7,6 prosent fra 2017 til 2019.

Tabellen under viser hvordan veksten i frie inntekter var sammensatt i Bergen, i de øvrige ASSS-kommunene og i kommunene i resten av landet i 2019. Vi vil ut fra denne tabellen se nærmere på hva som gjorde inntektsveksten i Bergen forskjellig fra de andre kommunene.

Vi ser at Bergen hadde en nominell økning i skatt på inntekt og formue på 5,7 prosent fra 2018 til 2019, noe som var litt sterkere vekst enn gjennomsnittet av de øvrige ASSS-kommunene, og klart sterkere enn  kommunene i resten av landet. Bergen hadde en nominell vekst i inntekter fra eiendomsskatt på 12,8 prosent, slik at den nominelle økningen i skatter i alt ble på 6,3 prosent. Økningen i skatteinntekter i alt var sterkere i Bergen enn i de øvrige ASSS-kommunene.  Veksten i rammetilskuddet var derimot noe svakere i Bergen enn i de øvrige ASSS-kommunene.

I figuren under ser vi på hvordan den nominelle veksten i frie inntekter i Bergen påvirkes av prisstigning og befolkningsvekst. Veksten er ikke korrigert for oppgaveendringer.  

Bergen hadde en nominell vekst i frie inntekter på 3,8 prosent fra 2017 til 2018 og 5,2 prosent fra 2018 til 2019. Veksten i 2019 blir redusert til 1,9 prosent når vi korrigerer for prisstigningen gitt ved den kommunale kostnadsdeflatoren. Når vi også tar hensyn til befolkningsveksten blir veksten i 2019 redusert til 1,3 prosent.  

Driftsutgiftene

Vekst i utgifter til lønn i 2018 og 2019

I dette avsnittet har vi valgt å konsentrere oss om utgifter til lønn. Utgifter til lønn utgjør en vesentlig del av kommunenes driftsutgifter. I tillegg er det mulig å foreta forholdsvis gode sammenlikninger av utviklingen i utgifter til lønn kommunene imellom. Hvis vi antar at det er små forskjeller i hvordan lønnsoppgjørene har slått ut kommunene imellom, vil veksten i utgifter til lønn eksklusiv sosiale utgifter gi en indikasjon på forskjeller i aktivitetsveksten kommunene imellom. Det er først og fremst pensjonsutgiftene som gjør at veksten i utgifter til lønn inklusiv og eksklusiv sosiale utgifter kan bli forskjellig. Veksten i utgifter til lønn vil imidlertid også bli påvirket dersom det skjer et skifte mellom hvilke tjenester kommunen utfører i egen regi og hvilke tjenester kommunen kjøper av andre.

Tabellen under viser utviklingen i utgifter til lønn og sosiale utgifter i perioden 2017-2019. Vi ser at i 2019 økte utgiftene til lønn og sosiale utgifter noe svakere i Bergen enn i de øvrige ASSS-kommunene, men sterkere enn i kommunene i resten av landet.

I 2019 hadde Bergen sterkere prosentvis vekst i sosiale utgifter enn i utgifter til lønn. Det var også tilfelle i de øvrige ASSS-kommunene og i kommunene i resten av landet.

I kostnadsdeflatoren for kommunesektoren er årslønnsveksten (eksklusiv bidrag fra pensjonskostnader) anslått til 2,9 prosent i 2018. For 2019 er det lagt til grunn en årslønnsvekst på 3,5 prosent. Basert på disse forutsetningene kan vi i figuren under anslå at Bergen hadde en årsverksvekst på om lag 1 prosent i 2019, og de øvrige ASSS-kommunene om lag 1½ prosent. Figuren indikerer at Bergen hadde en årsverksreduksjon på om lag 1½ prosent i 2018, men denne beregningen er påvirket av endret regnskapsføring av fastlegetilskudd og avtale med fysioterapeuter. Fra 2018 utgiftsføres dette som driftstilskudd, mens det tidligere var ført som oppgavepliktig ytelse.  

Brutto driftsresultat (før avskrivninger)

I dette kapitlet ser vi på utviklingen i brutto driftsresultat før avskrivninger. Brutto driftsresultat tilsvarer dermed forskjellen mellom driftsinntekter og driftsutgifter, det vil si overskudd på årets drift før renter og avdrag. Nedgang i brutto driftsresultat skyldes at driftsutgiftene øker mer enn inntektene og vice versa.

Figuren under viser at Bergen hadde lavere brutto driftsresultat enn de øvrige ASSS-kommunene i alle år i perioden 2017-2019, men forskjellen var liten både i 2017 og 2018.

Vi ser at Bergens brutto driftsresultat gikk ned fra 2018 til 2019, mens de øvrige ASSS-kommunene hadde samme brutto driftsresultat begge årene. I likhet med Bergen hadde kommunene i resten av landet også nedgang i brutto driftsresultat fra 2018 til 2019.  

Nedgangen i Bergens brutto driftsresultat fra 2018 til 2019 må ses i sammenheng med at driftsutgiftene økte mer enn driftsinntektene. Bergen hadde en økning i driftsinntektene på 3,6 prosent, mens økningen i de øvrige ASSS-kommunene var på 4,6 prosent. Økningen i driftsutgifter utgjorde 4,8 prosent i Bergen og 4,7 prosent i de øvrige ASSS-kommunene.

Renter og avdrag

I dette kapitlet ser vi på netto renter og avdrag i Bergen sammenliknet med de øvrige ASSS-kommunene og andre kommuner. Finansinntekter omfatter renteinntekter, finansielle gevinster og utbytte. Finansutgifter omfatter renteutgifter, finansielle tap og avdrag.

Figuren under viser netto finansinntekter/-utgifter i prosent av driftsinntektene.

Figuren over viser at Bergen hadde lavere netto finansutgifter enn de øvrige ASSS-kommunene alle år i perioden 2017-2019. I 2019 utgjorde Bergens netto finansutgifter 2,3 prosent av driftsinntektene, mens de øvrige ASSS-kommunene og kommunene i resten av landet lå på henholdsvis 3,6 prosent og 4,0 prosent av driftsinntektene. I likhet med de øvrige ASSS-kommunene gikk Bergens netto finansutgifter ned fra 2018 til 2019. Også i kommunene i resten av landet gikk netto finansutgifter ned det siste året.

Tabellen under viser utviklingen i finansinntekter og finansutgifter hver for seg. Finansinntektene er delt opp i renteinntekter, utbytte og finansielle gevinster. Finansutgiftene er delt opp i renteutgifter, finansielle tap og avdrag og vises som negative verdier.

Tabellen viser at Bergens reduksjon av netto finansutgifter i forhold til driftsinntektene fra 2018 til 2019, kan tilskrives økte utbytteinntekter og økte renteinntekter.  Økning i renteutgiftene trakk i motsatt retning.

I de øvrige ASSS-kommunene var reduksjonen i netto finansutgifter fra 2018 til 2019 et resultat av økte finansielle gevinster, økt renteinntekter og reduserte finansielle tap. I likhet med Bergen hadde også disse kommunene en økning i renteutgiftene.

For kommunene i resten av landet bidro økte finansielle gevinster og økte renteinntekter mest til å redusere netto finansutgifter, mens økte renteutgifter trakk i motsatt retning.   

Netto driftsresultat

Netto driftsresultat regnes som en av de viktigste indikatorene for økonomisk balanse. Vi kommer frem til netto driftsresultat ved å ta utgangspunkt i brutto driftsresultat og trekke fra avdrag og renteutgifter. Netto driftsresultat viser således overskuddet på årets drift fratrukket netto finansutgifter.

Figuren under viser utviklingen i netto driftsresultat i Bergen, de øvrige ASSS-kommunene og kommunene i resten av landet i perioden 2017-2019.

Figuren viser at Bergen hadde netto driftsresultat tilsvarende 3,6 prosent av driftsinntektene i 2019, og at dette var litt høyere enn de øvrige ASSS-kommunene. Kommunene i resten av landet hadde vesentlig lavere netto driftsresultat enn ASSS-kommunene i 2019.

Bergens netto driftsresultat gikk ned med 0,7 prosentenhet fra 2017 til 2018, mens de øvrige ASSS-kommunene hadde en økning på 1 prosentenhet. Både i Bergen og i de øvrige ASSS-kommunene gikk netto finansutgifter ned fra 2018 til 2019. Bergen hadde imidlertid nedgang i brutto driftsresultat mens de øvrige ASSS-kommunene fikk samme brutto driftsresultat begge årene.     

Handlingsrom

Netto driftsresultat blir ofte brukt til å beskrive kommunens økonomiske handlefrihet, i og med at netto driftsresultat viser hva kommunen har til disposisjon til egenfinansiering av investeringer og avsetninger fra årets drift. Kommunens handlefrihet vil imidlertid også være påvirket av om kommunen må avsette midler til bundne fonds og om kommunen har brukt av bundne fonds som kommunen har avsatt penger til tidligere. Handlefriheten er også påvirket av om kommunen må dekke inn tidligere års regnskapsunderskudd.

Det er dessuten en svakhet ved netto driftsresultat at det er avdragsbetalingene og ikke avskrivningene som innvirker på driftsresultatet. I prinsippet skal avskrivningene vise hva kommunen må sette av for å opprettholde verdien på eksisterende realkapital. Dermed kan også avskrivningene ses på som bundne avsetninger.

Beregningene av handlefrihet som gjøres her, vil være mindre entydige på kommunekonsern-nivå enn på kommunekasse-nivå, noe som er viktig å være oppmerksom på dersom en kommune har mange foretak og selskaper. Kompleksiteten i selskapsstrukturen påvirker kommunestyrets myndighet og styring på kortere sikt. På lengre sikt kan kommunestyret vedta en eierstrategi for foretakene som regulerer økonomiske forhold som f.eks. eieruttak/tilbakeføring av midler til kommunekassen.

I tabellen under har vi definert kommunens handlingsrom som det kommunen sitter igjen med etter at vi også har trukket ut netto avsetninger til bundne fonds og inndekning av regnskapsmessig underskudd. I tillegg har vi justert for avviket mellom avskrivninger og avdrag, slik at vi får et bedre mål på kapitalkostnadene.

Vi ser at Bergen hadde et handlingsrom på 2,4 prosent av driftsinntektene i 2019, og at handlingsrommet ble redusert med 1 prosentenhet fra 2018 til 2019. Nedgangen kan forklares med redusert netto driftsresultat og høyere netto avsetning til bundne fond.   

Figuren over viser at både Bergen og de øvrige ASSS-kommunene hadde et handlingsrom tilsvarende 2,4 prosent av driftsinntektene i 2019. Mens Bergens handlingsrom ble redusert, økte handlingsrommet i de øvrige ASSS-kommunene fra 2018 til 2019. I hovedsak kan denne forskjellen forklares med at netto driftsresultat gikk ned i Bergen mens det økte i de øvrige ASSS-kommunene. Kommunene i resten av landet hadde negativt handlingsrom på 0,4 prosent i 2019, og hovedforklaringen på nedgangen i forhold til 2018 er et svekket netto driftsresultat.  

Investeringer og finansieringsbehov

I dette kapitlet ser vi først nærmere på nivået på investeringsutgiftene. Figuren under viser brutto investeringsutgifter i prosent av driftsinntektene for Bergen, de øvrige ASSS-kommunene og andre kommuner i perioden 2017 til 2019.

Vi ser at investeringsutgiftene var klart lavere i Bergen enn i de øvrige ASSS-kommunene og kommunene i resten av landet alle år i perioden 2017-2019. Fra 2018 til 2019 hadde Bergen en svak økning i  investeringsutgifter i forhold til inntektene, mens de øvrige ASSS-kommunene hadde en svak reduksjon. De største andelene av investeringsutgiftene i Bergen i 2019 ble brukt på sektorene grunnskole og helse og omsorg. De øvrige ASSS-kommunene og kommunene i resten av landet hadde i 2019 om lag like høyt investeringsnivå i forhold til inntektene. Fordelingen av investeringene på sektorer var også relativt lik, noe figuren under viser.

Figuren under viser hvordan investeringsutgiftene i Bergen, øvrige ASSS-kommuner og andre kommuner fordeler seg på ulike sektorer.

I figuren under ser vi på netto bruk av lån i finansieringen av investeringene. Netto bruk av lån er forskjellen mellom kommunens bruk av lån og utlån, samt forskjellen mellom salg og kjøp av aksjer og andeler.  Jo lavere netto bruk av lån er i forhold til investeringsutgiftene, jo mer er finansiert ved overføringer fra driftsregnskapet, bruk av fond og investeringsinntekter som bl.a. tilskudd til investeringer, mva-kompensasjon og salg av driftsmidler og fast eiendom.

Figuren viser at Bergen hadde lavere bruk av lån enn de øvrige ASSS-kommunene og kommunene i resten av landet alle år i perioden 2017-2019. Vi ser også at netto bruk av lån gikk ned i Bergen mens det gikk opp i de øvrige ASSS-kommunene og kommunene i resten av landet fra 2018 til 2019. 

Gjeld og disposisjonsfond

Til slutt ser vi på utviklingen i kommunenes gjeld og disposisjonsfond. Også disse størrelsene ses i forhold til brutto driftsinntekter.

Indikatoren netto lånegjeld viser langsiktig gjeld ekskl. pensjonsforpliktelser, hvor også utlån og ubrukte lånemidler er trukket fra. Figuren under viser at Bergen har et klart lavere nivå på netto lånegjeld enn de øvrige ASSS-kommunene og kommunene i resten av landet. Bergen hadde en svak nedgang i lånegjelden i forhold til driftsinntektene fra 2017 til 2019, mens de øvrige ASSS-kommunene hadde en svak økning. I kommunene i resten av landet var det en noe sterkere økning av netto lånegjeld i perioden 2017-2019.

For å få et mer utfyllende bilde av gjeldsforpliktelsene, bør en korrigere netto lånegjeld for udekket finansiering i investeringsregnskapet og for midler i ubundne investeringsfond. Når Bergens netto lånegjeld korrigeres for disse postene, går gjeldsgraden i 2019 svakt ned, til 68,5 prosent av driftsinntektene. Tilsvarende korrigeringer gjør at gjeldsgraden i 2019 for de øvrige ASSS-kommunene går ned til 79,1 prosent, mens gjeldsgraden for kommunene i resten av landet går ned til 88,9 prosent.   

Konsekvensene av lånegjelden for kommunens driftsutgifter avhenger av hvordan lånegjelden er sammensatt. I Kostra beregnes et anslag for renteeksponert gjeld som er netto lånegjeld fratrukket et anslag for gjeld der renteutgiftene (og delvis avdragene) ikke belaster kommunebudsjettet, men finansieres av andre gjennom gebyrer eller rentekompensasjonsordninger fra staten. Noe over halvparten av Bergens langsiktige lånegjeld ekskl. pensjonsforpliktelser har i perioden 2017-2019 vært renteeksponert. I de øvrige ASSS-kommunene og kommunene i resten av landet har andelen renteeksponert gjeld vært noe høyere alle tre årene.

I en samlet vurdering av kommunens handlingsrom bør en se på hvorvidt kommunen har tilstrekkelige reserver til å møte uforutsette hendelser. Netto driftsresultat (som er omtalt over) og disposisjonsfond er størrelser som kan si noe om dette. I beregningen av størrelsen på disposisjonsfondet er årets mer-eller mindreforbruk lagt til, da dette henholdsvis reduserer og øker disposisjonsfondet. Bergen har hatt lavere disposisjonsfond enn de øvrige ASSS-kommunene i perioden 2017-2019, men på den annen side har Bergens disposisjonsfond blitt vesentlig økt i denne perioden. Det er store forskjeller i størrelsen på disposisjonsfondet mellom ASSS-kommunene, men fem av de ni kommunene utenom Oslo, hadde et disposisjonsfond på mellom 8 og 15 prosent av driftsinntektene i 2019.