Beregnet utgiftsbehov i Bergen kommune

Samlet sett har Bergen et utgiftsbehov per innbygger som ligger under landsgjennomsnittet.  I 2019 var utgiftsbehovet i Bergen 4,9 prosent lavere enn landsgjennomsnittet.

Bergen har et relativt høyt utgiftsbehov til sosialtjeneste og barnehager. Det relativt høye utgiftsbehovet innenfor sosialtjeneste skyldes hovedsakelig at Bergen har relativt mange aleneboende.

Bergen har relativt lavt utgiftsbehov til administrasjon, helsetjenester og grunnskole. Det lave utgiftsbehovet innenfor helsetjenester skyldes at Bergen er uten smådriftsulemper og at kommunen har relativt få innbyggere 67 år og over sammenliknet med landsgjennomsnittet.

Utgiftsbehovet fremover

Utgiftsbehovet er nært knyttet til befolkningsutvikling og befolkningssammensetning. I dette avsnittet ønsker vi å finne frem til hvilke sektorer Bergen kan vente seg de største utfordringene i årene fremover.

Dette gjør vi ved hjelp av befolkningsstatistikk og framskrivninger fra SSB publisert i august 2020.  Vi bruker det såkalte MMMM-alternativet (middels nasjonal vekst). Vi ser på perioden 2014 – 2026, det vil si 6 år frem og 6 år tilbake i forhold til 2020. Befolkningsutviklingen er angitt som indekser der antall innbyggere i 2020 = 1. 

Bergen forventes å få svakere befolkningsvekst frem mot 2026 enn de øvrige ASSS-kommunene. De øvrige ASSS-kommunene forventes å få en befolkningsvekst frem mot 2026 på 4,5 prosent, mens veksten i Bergen er anslått til 3¼ prosent. Dette tilsvarer en årlig vekst på om lag 0,5 prosent. Målt i antall innbyggere tilsvarer dette en gjennomsnittlig økning på om lag 1 560 personer per år.

Dette er lavere enn Bergens befolkningsvekst fra 2014 til 2020. Da økte befolkningen i gjennomsnitt med 0,7 prosent per år, noe som tilsvarte om lag 2 000 personer per år.

Det antas at antall personer i aldersgruppen 67 år og over fortsatt vil ha klar vekst frem mot 2026. Antall innbyggere 0-5 år har gått noe ned fra perioden 2014-2020 og antas å avta fram mot 2022 for deretter holde seg stabilt.  Det forventes at antall innbyggere i aldersgruppene 6-15 år holde seg relativt stabilt framover, men avta litt mot slutten av perioden.

Antall personer 67 år og over forventes å øke med 14,5 prosent frem mot 2026. Dette tilsvarer en årlig vekst på 2,3prosent. Dette vil gi en gjennomsnittlig økning i antall personer i denne aldersgruppen på om lag 950 personer per år frem mot 2026. Dette er mer enn i årene 2014 til 2020 da antall personer 67 år og over gikk opp med 823 personer i gjennomsnitt per år.

Det forventes forholdsvis sterk vekst innenfor alle de eldre aldersgruppene frem mot 2026. Fra 2014 til 2020 har det vært små endringer i antall innbyggere 80-89 år, men denne aldersgruppen vil ha den høyeste veksten frem mot 2026.  

Frem mot 2026 er økningen i antall innbyggere i aldersgruppen 67-79 år anslått til 2,0 prosent i gjennomsnitt per år, noe som betyr en gjennomsnittlig økning på om lag 580 personer per år. Det er videre anslått at antall innbyggere i aldersgruppen 80-89 år vil øke med 3,6 prosent i gjennomsnitt per år og at aldersgruppen 90 år og over vil øke med 1,5 prosent per år.

Frem til 2026 tilsier SSBs befolkningsframskriving for Bergen at brutto driftsutgifter må gå opp med om lag 3,3 prosent for å kunne videreføre standarder og dekningsgrader fra 2020. Det er forventet en relativt sterk vekst i utgiftsbehov innenfor pleie og omsorg med vel 10 prosent. Utgiftsbehovet innenfor barnehager er forventet å avta med om lag 5,6 pst. fram til 2026. Innenfor grunnskole er det forventet en liten økning i utgiftsbehovet fra 2021 til 2023 før utgiftsbehovet er ventet å avta. Samlet over perioden er det ventet en nedgang på 2,2 prosent.

I figuren under har vi anslått hva dette vil utgjøre årlig i 2020-kroner, og samtidig fordelt demografikostnadene på ulike sektorer. «Øvrige» sektorer omfatter kommunehelsetjenesten, sosiale tjenester og barnevern.

Ifølge disse beregningene vil Bergen de neste 6 årene i gjennomsnitt måtte øke brutto driftsutgifter med 96 mill. kroner årlig for å kunne videreføre tjenestetilbudet på nivå med landsgjennomsnittets standard og dekningsgrader for 2020.  Utgiftsbehovet til pleie og omsorg antas å øke med i gjennomsnitt 118 mill. kroner per år, øvrige sektorer er antatt å øke med 14 mill. kroner per år. Innenfor barnehage og grunnskole er det ventet en gjennomsnittlig årlig nedgang i utgiftsbehovet med henholdsvis 28 og 9 mill. kroner.  Det innebærer at økningen i utgiftsbehovet innenfor pleie og omsorg delvis må finansieres gjennom reduserte utgifter til barnehage og grunnskole.

Tabellen under viser en mer detaljert oppstilling for neste år.

Samlet sett kan demografikostnadene i 2021 for disse sektorene anslås til om lag 100 mill. kroner. Av dette bidrar pleie og omsorg med 104 mill. kroner og helsetjeneste med 9 mill. kroner.

Ressursbruk

Nedenfor ser vi på ressursbruken i Bergen sammenliknet med landsgjennomsnittet. Ett formål er å få frem informasjon om hvilke muligheter og begrensninger Bergen har innenfor sin inntektsramme. Et annet formål er å få frem informasjon om i hvilken grad Bergen anvender inntektene på en annen måte enn landet for øvrig. Dette betyr ikke at det er noe mål i seg selv å ligge nærmest mulig landsgjennomsnittet. Avvik fra landsgjennomsnittet er i seg selv verken bra eller dårlig. Det er opp til kommunen å vurdere om resultatene er i samsvar med kommunens egne prioriteringer.

Disponible inntekter og ressursbruk

Søylene helt til venstre i figuren over viser hvor høye frie inntekter Bergen har i forhold til landsgjennomsnittet etter at vi har korrigert for forskjeller i utgiftsbehov, arbeidsgiveravgift og pensjon. Forskjellen i disponibel inntekt gjenspeiler at kommunene har forskjellig inntektsgrunnlag og dermed ikke kan bruke like mye ressurser til de kommunale tjenestene. I 2019 var inntektene i Bergen 128 kroner lavere per innbygger enn landsgjennomsnittet.

De øvrige søylene viser hvordan Bergen har fordelt disse mindreinntektene på ulike anvendelser sammenliknet med landsgjennomsnittet. For hvert år vil summen av de øvrige søylene være lik mindreinntekten som er vist helt til venstre i figuren.

Målt i kroner per innbygger ligger Bergen lavest på netto renteutgifter og avdrag. Motsatt ligger Bergen over landsgjennomsnittet når det gjelder netto driftsresultat.

Ressursbruk og utgiftsbehov i sektorene innenfor inntektssystemet

Utgiftsbehovet til sektorene innenfor inntektssystemet inkludert administrasjon i Bergen utgjorde om lag 53 200 kroner per innbygger i 2019. Bergen kommunes netto driftsutgifter til de samme sektorene var 150 kroner lavere per innbygger enn dette. Bergen hadde dermed en mindreutgift i forhold til beregnet utgiftsbehov inkludert administrasjon på 42 mill. kroner.

Figuren over viser hvordan Bergen har fordelt disse mindreutgiftene på de ulike tjenesteområdene innenfor inntektssystemet. De relativt lave utgiftene innenfor administrasjon, helsetjeneste og barnehage gjør det mulig å ha relativt høye utgifter innenfor sosialtjeneste, barnevern og pleie og omsorg.

Sammenliknet med beregnet utgiftsbehov gikk Bergens utgifter til sektorene innenfor inntektssystemet ned med om lag 70 kroner per innbygger fra 2018 til 2019. Det var størst nedgang innenfor barnehager. Motsatt var det økning innenfor grunnskole. I og med at ressursbruken sammenliknes med landssnittet og landssnittet er et resultat av prioriteringene i alle landets kommuner, vil det kunne være endringer i kommunens prioriteringer fra 2018 til 2019 selv om ressursbruken per innbygger i egen kommune har vært tilnærmet den samme i begge årene (hensyntatt lønns- og prisvekst).

I figuren ovenfor har vi sett på beløpsmessige avvik. I figuren nedenfor ser vi på de prosentvise avvikene. Siden det er stor forskjell mellom størrelsen på de ulike sektorene, kan relativt store beløpsmessige avvik i store sektorer som pleie og omsorg og grunnskole gi forholdsvis beskjedne utslag i prosent, mens det motsatte vil være tilfelle i de øvrige sektorene.

Samlet sett lå Bergens utgifter i sektorene innenfor inntektssystemet 0,3 prosent under beregnet utgiftsbehov i 2019. Det var utgifter til helsetjeneste som lå lavest med 9,1 prosent fulgt av administrasjon som lå 8,9 prosent under beregnet utgiftsbehov. Motsatt var utgiftene til sosialtjeneste og barnevern henholdsvis 13,7 og 8,6 prosent høyere enn beregnet utgiftsbehov.   

Ressursbruk i sektorene utenfor inntektssystemet

Nedenfor ser vi på Bergens ressursbruk i sektorene utenfor inntektssystemet (= andre sektorer). På landsbasis utgjorde sektorene innenfor inntektssystemet 94 prosent og sektorene utenfor inntektssystemet 6 prosent av de samlede netto driftsutgiftene i 2019.

For landet under ett var netto driftsutgifter i sektorene utenfor inntektssystemet på om lag 3 500 kroner per innbygger i 2019. Bergens utgifter var 110 kroner lavere per innbygger enn dette. Dette tilsvarer en mindreutgift på 30 mill. kroner.

Figuren over viser hvordan Bergen har fordelt disse mindreutgiftene på de ulike sektorene utenfor inntektssystemet. Det er særlig samferdsel som trekker utgiftene ned, mens Bergen har høyere netto driftsutgifter enn landsgjennomsnittet innenfor kultur og idrett og næring. 

Sammenliknet med landsgjennomsnittet hadde Bergen en økning i netto driftsutgifter til sektorene utenfor inntektssystemet på om lag 530 kroner per innbygger fra 2018 til 2019. Økningen kom særlig innenfor samferdsel som gikk opp med om lag 215 kroner per innbygger, mens næring hadde en nedgang på om lag 70 kroner per innbygger.  

Fordeling av disponible inntekter på ulike anvendelser

Til nå har vi sett på hvordan Bergen prioriterer sammenlignet med landsgjennomsnittet når det tas hensyn til forskjeller i utgiftsbehovet. Kommunene har imidlertid ulike inntekter og dette har til vært vist som høyere eller lavere frie disponible inntekter enn landsgjennomsnittet.

For å få et fullstendig bilde av kommunens prioriteringer kan også ulikheter i inntektsnivået avspeiles direkte. Spesielt viktig er dette for kommuner med lave disponible inntekter, som må ha en samlet ressursbruk som er under landsgjennomsnittet.

Nedenfor sammenlignes Bergens ressursbruk med landsgjennomsnittet hvor det både er tatt hensyn til forskjeller i utgiftsbehov og korrigerte frie inntekter. Figuren nedenfor viser hvordan Bergen anvender sine inntekter sammenliknet med landsgjennomsnittet. Figuren er satt opp slik at hvis Bergen bruker en større del av inntektene på en bestemt anvendelse enn landsgjennomsnittet, må dette ha sitt motstykke i at Bergen må bruke en mindre del av inntektene enn landsgjennomsnittet på andre anvendelser. Summen av positive og negative avvik mellom Bergen og landsgjennomsnittet er alltid lik null. Avvik fra landsgjennomsnittet kan dermed tas som et uttrykk for hvordan kommunen har prioritert ressursbruken sammenliknet med landet for øvrig.

Bergen skiller seg fra landsgjennomsnittet gjennom relativt høyt netto driftsresultat og relativt høye utgifter til sosialtjenester. Dette har sitt motstykke i relativt lave netto renteutgifter og avdrag og relativt lave utgifter til administrasjon. Dersom Bergen i 2019 hadde fordelt inntektene på samme måte som landsgjennomsnittet, ville netto driftsresultat vært 369 mill. kroner lavere og netto renteutgifter og avdrag vært 406 mill. kroner høyere.

Bergens netto driftsutgifter til sektorer utenfor inntektssystemet har økt i forhold til landsgjennomsnittet. Dette har blant annet sitt motstykke i relativt sett netto driftsutgifter til barnehage.

Produksjon og effektivitet

Nedenfor ser vi på Bergens produksjon og effektivitet innenfor grunnskole, pleie og omsorg, helsetjenester, sosiale tjenester, barnevern og barnehager samt summen av produksjonen i disse sektorene. I tjenestekapitlene ser vi på Bergens produksjon innenfor hver sektor. I disse avsnittene går det også frem hvilke kriterier som er lagt til grunn for produksjonsindeksene innenfor hver sektor.

Figuren over viser at i 2019 var Bergens produksjon når det gjelder summen av disse tjenestene 1,9 prosent høyere enn ASSS-snittet. Produksjonen var høyest innenfor barnevern og barnehager som var henholdsvis 12,4 og 5,1 prosent høyere enn ASSS-snittet. Motsatt var produksjonen lavest innenfor sosialtjenester som lå 3,3 prosent under ASSS-snittet.  

Når vi sammenholder forskjellene i produksjon med forskjellene i brutto driftsutgifter får vi et utrykk for effektivitet. Dersom søylen for produksjon innenfor for eksempel grunnskole er høyere enn tilsvarende søyle for brutto driftsutgifter, vil kommunen være mer effektiv enn ASSS-snittet og vice versa.

I 2019 var effektiviteten i Bergen 2,1 prosent høyere enn ASSS-snittet. Dette fremkommer som resultat av at produksjonen var 1,9 prosent høyere enn ASSS-snittet, mens brutto driftsutgifter 0,2 prosent lavere enn ASSS-snittet.

Bergen hadde mest effektiv produksjon innen helsetjenester som lå 9,0 prosent over ASSS-snittet. Produksjonen var minst effektiv innenfor barnevern som lå 6,0 prosent under ASSS-snittet.

I figuren over har vi ikke tatt hensyn til forskjeller i utgifter til administrasjon. Når vi tar med i beregningen at Bergen hadde høyere utgifter til administrasjon enn ASSS-gjennomsnittet, var effektiviteten i Bergen 1,3 prosent høyere enn ASSS-gjennomsnittet. Det var bare Oslo og Trondheim som hadde administrasjonsutgifter under ASSS-snittet.

Tabellen over viser at produksjonen i Bergen gikk ned opp 0,3 prosent fra 2018 til 2019. Produksjonene gikk mest opp innen helsetjeneste og pleie og omsorg. Produksjonen gikk mest ned innenfor barnevern.

 Fra 2018 til 2019 økte beregnet utgiftsbehov i Bergen med 0,8 prosent. Det vil si at produksjonen i Bergen gikk ned med 0,5 prosent i forhold til beregnet utgiftsbehov. Utgiftsbehovet økte mest innenfor pleie og omsorg med 1,5 prosent. Utgiftsbehovet gikk ned med 0,2 prosent innenfor grunnskole.

Mens produksjonen i Bergen økte med 0,3 prosent gikk brutto driftsutgifter reelt sett opp med 2,6 prosent. Dette gir nedgang i effektivitet fra 2018 til 2019 på 2,3 prosent. Effektiviteten gikk mest ned innenfor helsetjenester. Motsatt gikk effektiviteten opp innen barnehage.