Publisert: 18.09.2020

Endret: 27.04.2023

Frie inntekter og hvordan de brukes

Analyseopplegg

  • Analyseopplegg

    Det er betydelige forskjeller mellom ASSS-kommunene med hensyn til inntektsgrunnlag, utgiftsbehov og ressursbruk. I dette kapitlet ser vi nærmere på disse forskjellene. Alle analyser bygger på konserndata.

    I og med at ASSS-kommunene har forskjellig inntektsgrunnlag, kan de heller ikke ha samme nivå på de kommunale tjenestene. ASSS-kommunene med de høyeste inntektene kan gjennomgående ha bedre tjenestetilbud enn ASSS-kommunene med de laveste inntektene.

    ASSS-kommunene har også forskjellig utgiftsbehov. Forskjeller i utgiftsbehov skyldes forskjeller i befolkningssammensetning, forskjeller sosioøkonomiske forhold og forskjeller i bosettingsmønster. En kommune med mange eldre må nødvendigvis bruke mer penger på eldreomsorg enn en kommune med få eldre, dersom tjenestetilbudet skal være det samme. Utgiftsutjevningen i inntektssystemet skal fange opp forskjeller i beregnet utgiftsbehov. I våre analyser har vi brukt gjeldende kostnadsnøkler i inntektssystemet til å korrigere for forskjeller i beregnet utgiftsbehov når vi sammenlikner ressursbruken kommunene imellom.

    I tillegg til å korrigere for forskjeller i beregnet utgiftsbehov har vi korrigert ressursbruken for forskjeller i pensjonsinnskudd og arbeidsgiveravgift. Forskjeller i pensjonsinnskudd og arbeidsgiveravgift gir kostnadsforskjeller kommunene imellom, og vil dermed påvirke hvor mye tjenester den enkelte kommune kan få ut av hver krone.

    Når vi sammenlikner inntektsgrunnlaget kommunene imellom bruker vi et inntektsbegrep vi har definert som korrigert disponibel inntekt. Korrigert disponibel inntekt er lik den inntekten kommunen har anvendt til netto driftsutgifter, netto renteutgifter og avdrag og netto driftsresultat, der netto driftsutgifter er korrigert for forskjeller i beregnet utgiftsbehov og for forskjeller i pensjonsinnskudd og arbeidsgiveravgift. Forskjeller i korrigert disponibel inntekt skal dermed gjenspeile at de ulike ASSS-kommunene har forskjellige muligheter til å yte det samme tjenestetilbudet.

    I analysen ser vi på hvordan inntekter, utgifter og netto driftsresultat i de enkelte ASSS-kommunene avviker fra landsgjennomsnittet i kroner per innbygger. Kommuner med frie disponible inntekter over landsgjennomsnittet kan ligge over gjennomsnittet innenfor alle anvendelser, mens kommuner med frie disponible inntekter under landsgjennomsnittet nødvendigvis må ligge under gjennomsnittet innenfor minst en anvendelse.

    I analysen viser vi også hvordan ressursbruken i kommunene varierer når vi tar hensyn til forskjeller i fri disponibel inntekt. På denne måten kan vi for eksempel få frem at en kommune med lave inntekter kan bruke relativt mye av inntektene sine på grunnskole til tross for at kommunen bruker mindre på grunnskole enn landsgjennomsnittet.

    I dette kapitlet er gjennomsnittstallene for ASSS-kommunene vektet med folketallet i hver kommune.

    I tillegg til å vise forskjeller i ressursbruk (input) ser vi i dette kapitlet også på forskjeller i produksjon (output) og effektivitet. Produksjon måles ved hjelp av produksjonsindekser som i hovedsak er utarbeidet av Senter for økonomisk analyse (SØF)[1].  Produksjonsindeksene er nærmere beskrevet i vedlegg 6.

     

    [1] «Bedre måling av tjenesteproduksjonen i kommunene», Lars-Erik Borge, Ole Henning Nyhus, Per Tovmo (SØF-rapport 06/11)

I denne artikkelen ser vi på hvordan ASSS-kommunene anvender sine frie disponible inntekter korrigert for forskjeller i utgiftsbehov etc. Vi ser her på samlet anvendelse fordelt på netto driftsutgifter til tjenestesektorene som inngår i inntektssystemet, administrasjon, andre sektorer, premieavvik, netto renteutgifter og avdrag og netto driftsresultat. Tjenestesektorene som inngår i inntektssystemet er grunnskole, pleie og omsorg, helsetjeneste, sosialtjeneste, barnevern og barnehager.

(1) Forskjeller i korrigert disponibel inntekt

Figuren under viser forskjeller i korrigert disponibel inntekt ASSS-kommunene imellom. De forskjellene som fremkommer i denne figuren skal i prinsippet vise hvor store forskjeller det er ASSS-kommunene imellom med hensyn til hvilke muligheter de har til å gi et tjenestetilbud på linje med landsgjennomsnittet.

Figur 1 Korrigert fri disponibel inntekt. Avvik fra landsgjennomsnittet. Kroner per innbygger

Figuren over viser at av ASSS-kommunene var det Tromsø som hadde høyest korrigert fri disponibel inntekt i 2019, mens Drammen hadde lavest. Korrigert disponibel inntekt i Tromsø var 4 216 kroner høyere per innbygger enn landsgjennomsnittet, mens Drammen hadde 5 213 kroner mindre i inntekt per innbygger enn landsgjennomsnittet. I tillegg til Tromsø hadde Bærum, Stavanger og Oslo korrigert disponibel inntekt over landsgjennomsnittet, mens Sandnes, Fredrikstad, Kristiansand, Bergen hadde korrigert disponibel inntekt under gjennomsnittet i tillegg til Drammen. Trondheims korrierte frie disponible inntekt var om lag som landsgjennomsnittet.

I 2019 lå korrigert disponibel inntekt per innbygger i ASSS-kommunene i gjennomsnitt 624 kroner over landsgjennomsnittet.

For ASSS-kommunene samlet gikk korrigert disponibel inntekt opp med om lag 430 kroner per innbygger fra 2018 til 2019 sammenliknet med landsgjennomsnittet. Økningen var størst i Bærum og Stavanger, mens Drammen hadde størst nedgang. Fra 2018 til 2019 hadde tre ASSS-kommuner nedgang i korrigert disponibel inntekt, mens sju ASSS-kommuner hadde oppgang.

(2) Netto driftsutgifter i tjenestesektorene innenfor inntektssystemet

Figur 2 Netto driftsutgifter tjenestesektorene innenfor inntektssystemet Avvik fra korrigert beregnet utgiftsbehov. Kroner per innbygger

Figuren over viser at i 2019 var ressursbruken innenfor tjenestesektorene som omfattes av inntektssystemet størst i Tromsø og lavest i Drammen. Tromsøs netto driftsutgifter til disse sektorene var 4 250 kroner høyere enn beregnet utgiftsbehov per innbygger, mens Drammens netto driftsutgifter var om lag 4 670 kroner per innbygger lavere enn utgiftsbehovet. I 2019 lå ASSS-kommunenes netto driftsutgifter innenfor disse sektorene i gjennomsnitt 50 kroner under utgiftsbehovet per innbygger. Det var seks ASSS-kommuner som hadde netto driftsutgifter som var lavere enn beregnet utgiftsbehov, mens fire kommuner hadde høyere.

Vi ser at for ASSS-kommunene samlet gikk netto driftsutgifter opp med om lag 70 kroner per innbygger fra 2018 til 2019 sammenliknet med utgiftsbehovet. Oppgangen var størst i Sandnes, og nedgangen størst i Trondheim og Tromsø.

(3) Netto driftsutgifter til administrasjon

Figur 3 Netto driftsutgifter administrasjon alle funksjoner. Avvik fra korrigert utgiftsbehov. Kroner per innbygger

Figuren viser at i 2019 var ressursbruken innenfor administrasjon størst i Stavanger og lavest i Oslo og Trondheim. Stavangers netto driftsutgifter til administrasjon var 643 kroner høyere enn beregnet utgiftsbehov per innbygger, mens Oslos netto driftsutgifter var 1 342 kroner lavere per innbygger enn utgiftsbehovet. Arbeidet med kommunereformen kan ha bidratt til å trekke opp landsgjennomsnittet i 2019. I 2019 lå ASSS-kommunenes netto driftsutgifter til administrasjon i gjennomsnitt 585 kroner under utgiftsbehovet per innbygger. Det var fem ASSS-kommuner som hadde netto driftsutgifter til administrasjon som var lavere enn beregnet utgiftsbehov, mens fem ASSS-kommuner hadde høyere.

Tallene viser at for ASSS-kommunene samlet gikk netto driftsutgifter til administrasjon ned med om lag 30 kroner per innbygger fra 2018 til 2019 sammenliknet med utgiftsbehovet. Bæum hadde størst økning og Drammen hadde størst nedgang. Fra 2018 til 2019 hadde fire ASSS-kommuner økning i netto driftsutgifter til administrasjon i forhold til utgiftsbehovet, mens seks ASSS-kommuner hadde nedgang.

Mens figur over viser summen av alle funksjonene som går inn under administrasjon[1], ser vi i figuren nedenfor kun på funksjon 120 Administrasjon.

Figur 4 Netto driftsutgifter funksjon 120. Avvik fra korrigert utgiftsbehov. Kroner per innbygger utgiftsbehov. Kroner per innbygger

Profilen mellom kommunene i de to figurene er om lag den samme. For de fleste kommunene er avvikene fra beregnet utgiftsbehov lavere regnet i kroner per innbygger figuren der en bare ser på funksjon 120. Dette er naturlig i og med at vi ser på en mindre del av utgiftene. Når vi bare ser på funksjon 120 er det Fredrikstad og Stavanger som kommer ut med høyest netto driftsutgifter.

(4) Netto driftsutgifter til sektorene utenfor inntektssystemet

I figuren under ser vi på hvor store netto driftsutgifter ASSS-kommunene hadde på sektorene utenfor inntektssystemet sammenliknet med landsgjennomsnittet regnet per innbygger. Tallene er korrigert for forskjeller i pensjonsinnskudd og arbeidsgiveravgift. Det må presiseres at vi her ser på netto driftsutgifter, det vil si forskjeller i hvor mye som finansieres gjennom de frie inntektene. Sektorer utenfor inntektssystemet er i stor grad finansiert av egenbetaling og gebyrer. Omfanget av slik finansiering kan variere mellom kommunene, og for den enkelte kommune vil det her også være store forskjeller mellom netto og brutto driftsutgifter.  

Figur 5 Netto driftsutgifter sektorene utenfor inntektssystemet Avvik fra landsgjennomsnitt korrigert for forskjeller i pensjonsinnskudd og arbeidsgiveravgift. Kroner per innbygger

Figurenviser at i 2019 var ressursbruken i sektorene utenfor inntektssystemet minst i Stavanger og høyest Bærum. I 2019 lå ASSS-kommunenes netto driftsutgifter til sektorene utenfor inntektssystemet i gjennomsnitt 12 kroner over landsgjennomsnittet per innbygger. Fem ASSS-kommuner hadde netto driftsutgifter som var høyere enn landsgjennomsnittet, mens fem ASSS-kommuner hadde lavere.

Vi ser at for ASSS-kommunene samlet gikk netto driftsutgifter ned med om lag 140 kroner per innbygger i forhold til landsgjennomsnittet fra 2018 til 2019. Stavanger hadde den klart største nedgangen. Det var særlig ressursbruken innen bolig som bidro til den sterke nedgangen i Stavanger. Fra 2018 til 2019 hadde sju ASSS-kommuner økning i netto driftsutgifter i forhold til landsgjennomsnittet, mens tre ASSS-kommuner hadde nedgang.

(5) Netto renteutgifter og avdrag

Figur 6 Netto renteutgifter og avdrag. Avvik fra landsgjennomsnittet. Kroner per innbygger

Figuren over viser at i 2019 var netto renteutgifter og avdrag høyest i Tromsø og lavest i Bærum. Tromsøs netto renteutgifter og avdrag var 2 955 kroner høyere enn landsgjennomsnittet per innbygger, mens Bærums netto renteutgifter og avdrag var 1 685 kroner lavere per innbygger enn landsgjennomsnittet. I 2019 lå ASSS-kommunenes netto renteutgifter og avdrag i gjennomsnitt om lag 630 kroner under landsgjennomsnittet per innbygger. Seks ASSS-kommuner hadde netto renteutgifter og avdrag som var lavere enn landsgjennomsnittet, mens fire ASSS-kommuner hadde høyere.

Vi ser at fra 2018 til 2019 avtok ASSS-kommunenes netto renteutgifter og avdrag med 250 kroner per innbygger sammenliknet med landsgjennomsnittet. Bærum hadde størst nedgang, mens Tromsø hadde størst oppgang. Fra 2018 til 2019 hadde fem ASSS-kommuner økning i netto renteutgifter og avdrag i forhold til landsgjennomsnittet, mens fem ASSS-kommuner hadde nedgang.

(6) Netto driftsresultat

Figur 7 Netto driftsresultat. Avvik fra landsgjennomsnittet. Kroner per innbygger

Figuren viser at i 2019 var netto driftsresultat per innbygger høyest i Stavanger og Bærum og lavest i Tromsø og Sandnes. I 2019 lå ASSS-kommunenes netto driftsresultat i gjennomsnitt 1 657 kroner over landsgjennomsnittet per innbygger. Fem ASSS-kommuner hadde netto driftsresultat som var høyere enn landsgjennomsnittet, mens fem ASSS-kommuner hadde lavere.

Vi ser at for ASSS-kommunene samlet gikk netto driftsresultat opp med om lag 776 kroner per innbygger i forhold til landsgjennomsnittet fra 2018 til 2019. Økningen var størst i Stavanger og Bærum, mens Sandnes og Drammen hadde størst nedgang. Fra 2018 til 2019 hadde sju ASSS-kommuner oppgang i netto driftsresultat i forhold til landsgjennomsnittet, mens tre ASSS-kommuner hadde nedgang.

(7) Forskjeller i produksjon og effektivitet i 2019

I figuren under viser vi hvor stor produksjon, hvor høye brutto driftsutgifter og hvor effektiv hver enkelt ASSS-kommune var i forhold til ASSS-gjennomsnittet i 2019.

Dersom en kommune har relativt sett høyere produksjon enn brutto driftsutgifter er kommunen mer effektiv enn ASSS-gjennomsnittet og vice versa. Om lag halvparten av ASSS-kommunene vil være mer effektive enn ASSS-snittet, og om lag halvparten vil være mindre effektive.

Sum tjenester består av sektorene grunnskole, pleie og omsorg, helsetjenestetjeneste, sosialtjeneste, barnevern og barnehager.

Figur 8 Tjenestesektorene i inntektssystemet Effektivitet, produksjon og brutto driftsutgifter 2019

Figur over viser at produksjonen av sum tjenester i 2019 var størst i Tromsø og lavest i Bærum. Tromsøs produksjon av sum tjenester var 12,0 prosent høyere enn ASSS-snittet, mens produksjonene i Bærum var 2,3 prosent lavere. De fleste kommunene avviker lite fra gjennomsnittet.

Figuren over viser at i 2019 var det Drammen som hadde mest effektiv produksjon av tjenester innenfor tjenestesektorene i inntektssystemet, mens Oslo  hadde minst effektiv produksjon.

Effektiviteten i Drammen var 10,3 prosent høyere enn ASSS-snittet. Dette fremkommer som resultat av at produksjonen i Drammen var 0,6 prosent lavere enn ASSS-snittet, mens brutto driftsutgifter var 9,8 prosent lavere. Effektiviteten i Oslo var 3,7 prosent lavere enn ASSS-snittet. Dette fremkommer som resultat av at produksjonen i Oslo var 2,1prosent lavere enn ASSS-snittet, mens brutto driftsutgifter var 1,7 prosent høyere enn ASSS-snittet.

I figur ovenfor har vi ikke tatt hensyn til forskjeller i utgifter til administrasjon. Administrasjon inngår ikke i produksjonsindeksen da administrasjon ikke produserer tjenester direkte, men administrasjon vil likevel være en forutsetning for produksjon innenfor de ulike tjenesteområdene. Kommuner med høye administrasjonsutgifter vil således isolert sett ha dyrere tjenesteproduksjon enn kommuner med lave administrasjonsutgifter, og vil dermed isolert sett være mindre effektive.

Tabellen nedenfor viser hvordan effektiviteten varierer mellom ASSS-kommunene når vi også tar hensyn til forskjeller i netto administrasjonsutgifter fratrukket avskrivninger og korrigert for forskjeller i beregnet utgiftsbehov, pensjonsutgifter og arbeidsgiveravgift. Kommuner med administrasjonsutgifter under ASSS-snittet får et bidrag fra administrasjon som er større enn 1 og vice versa. I 2019 var det bare Oslo og Trondheim som hadde lavere administrasjonsutgifter enn ASSS-snittet.

Tabell 1 Forskjeller i effektivitet inklusiv administrasjon

Når vi inkluderer administrasjon var det fortsatt Drammen som hadde høyest effektivitet nå med 8,6 prosent over ASSS-snittet. Det er Bærum og Stavanger som hadde lavest effektivitet med 2,6 prosent under ASSS-snittet. Det at vi har tatt med administrasjon har gjort at alle kommunene unntatt Oslo og Trondheim har fått lavere score for effektivitet.

(8) Endringer i produksjon og effektivitet fra 2018 til 2019

I tabellen nedenfor ser vi på prosentvis endring i produksjon og effektivitet (eksklusiv sosialtjenestee og administrasjon) fra 2018 til 2019. Her sammenliknes hver enkelt ASSS-kommune med seg selv året før. I tillegg er det lagt inn beregninger for prosentvis endring i utgiftsbehovet i den enkelte kommune fra 2018 til 2019.

Effektiviteten i en kommune har økt dersom produksjonen har økt mer enn brutto driftsutgifter. Brutto driftsutgifter er fratrukket avskrivninger og sosiale utgifter. Ved inflateringen av 2018-tallene er det brukt tall for årslønnsvekst for hver enkelt kommune og sektor. Det er tatt hensyn til at lønnsandelen varierer mellom de ulike sektorene, mens det er brukt samme gjennomsnittlige lønnsandel for alle ASSS-kommunene innenfor hver sektor. Det er brukt TBUs deflator for kjøp av varer og tjenester innenfor alle sektorer.

Tallene for ASSS-kommunene samlet er fremkommet ved å summere tallene for hver enkelt ASSS-kommune.   

Tabell 2 Endring i produksjon, effektivitet og behov. 2018-2019

Produksjonen i ASSS-kommunene økte med 1,1 prosent fra 2018 til 2019. Produksjonen økte mest i Stavanger med 3,3 prosent, men produksjonen gikk ned med 0,6 prosent i Kristiansand.

Fra 2018 til 2019 økte beregnet utgiftsbehov i ASSS-kommunene med 0,8 prosent. Utgiftsbehovet økte mest i Trondheim med 1,3 prosent.

Produksjonen i ASSS-kommunene økte dermed med  0,3 prosent i forhold til beregnet utgiftsbehov. Produksjonen økte mest sammenloiknet med  utgiftsbehovet i Sandnes og Stavanger.  

Mens produksjonen i ASSS-kommunene økte med 11 prosent, økte brutto driftsutgifter med 2,4 prosent. Dette ga en nedgang i effektivitet på 1,3 prosent fra 2018 til 2019. Effektiviteten gikk mest ned i Drammen og økte mest Stavanger.  

 

Når vi ser på effektivitet bruker vi brutto driftsutgifter, mens vi i analysen foran har brukt netto driftsutgifter.

Når vi måler forskjeller i produksjon og effektivitet ser vi på avvik fra ASSS-gjennomsnittet, mens vi i analysen foran har sett på avvik fra landsgjennomsnittet (beregnet utgiftsbehov).

Sektorene utenfor inntektssystemet omfatter VAR, fysisk planlegging, kultur og idrett, kirker, samferdsel, bolig, næring, brann- og ulykkesvern, interkommununale samarbveid og oppgaver utenfor kommunenes ansvarsområde.

F100 Politisk styring, F110 Kontroll og revisjon, F120 Administrasjon, F121 Forvaltningsutgifter i eiendomsforvaltningen, F130 Administrasjonslokaler, F180 Diverse fellesutgifter og F190 Diverse serviceenheter

Tjenestesektorene innenfor inntektssystemet omfatter grunnskole, pleie og omsorg, helsetjeneste, sosialtjeneste, barnevern og barnehager. Inntektssystemet omfatter også administrasjon, men administrasjon er utelatt når vi ser på tjenestesektorene innenfor inntektssystemet