Beregnet utgiftsbehov i Bergen kommune

Samlet sett har Bergen et utgiftsbehov per innbygger som ligger under landsgjennomsnittet, men utgiftsbehovet økte noe fra 2017 til 2018. I 2018 var utgiftsbehovet i Bergen 5,2 prosent lavere enn landsgjennomsnittet.

Bergen har et relativt høyt utgiftsbehov til sosialtjeneste og barnehager. Det relativt høye utgiftsbehovet innenfor sosialtjeneste skyldes hovedsakelig at Bergen har relativt mange aleneboende. Utgiftsbehovet innenfor sosialtjeneste har gått opp fra å ligge på landsgjennomsnittet i 2016 til 4,0 prosent over landsgjennomsnittet i 2018. Økningen skyldes i stor grad at Bergen hadde relativt sett større opphopning av skilte, arbeidsledige og innbyggere med lav inntekt i 2018 enn i 2016.

Bergen har relativt lavt utgiftsbehov til administrasjon, helsetjenester og grunnskole. Det lave utgiftsbehovet innenfor helsetjenester skyldes at Bergen er uten smådriftsulemper og at kommunen har relativt få innbyggere 67 år og over.

Utgiftsbehovet fremover

Utgiftsbehovet er nært knyttet til befolkningsutvikling og befolkningssammensetning. I dette avsnittet ønsker vi å finne frem til hvilke sektorer Bergen kan vente seg de største utfordringene i årene fremover.

Dette gjør vi ved hjelp av befolkningsstatistikk og framskrivninger fra SSB publisert i juni 2018. Vi bruker det såkalte MMMM-alternativet (middels nasjonal vekst). Vi ser på perioden 2013 – 2025, det vil si 6 år frem og 6 år tilbake i forhold til 2019. Oppdaterte befolkningstall for 2019 er innarbeidet. Befolkningsutviklingen er angitt som indekser der antall innbyggere i 2019 = 100. 

Bergen forventes å få klart svakere befolkningsvekst frem mot 2025 enn de øvrige ASSS-kommunene. De øvrige ASSS-kommunene forventes å få en befolkningsvekst frem mot 2025 på 5 prosent, mens veksten i Bergen er anslått til 2 ½ prosent. Dette tilsvarer en årlig vekst på om lag 0,4 prosent. Målt i antall innbyggere tilsvarer dette en gjennomsnittlig økning på om lag 1 158 personer per år.

Dette er lavere enn Bergens befolkningsvekst fra 2013 til 2019. Da økte befolkningen i gjennomsnitt med 0,8 prosent per år, noe som tilsvarte 2 207 personer per år. Også i denne perioden hadde Bergen lavere vekst enn i de øvrige ASSS-kommunene.

Det antas at antall personer i aldersgruppen 67 år og over fortsatt vil ha klar vekst frem mot 2025. Antall innbyggere 0-5 år har gått noe ned fra perioden 2013-2019 og antas å holde seg relativt stabil fram til 2023 for deretter å øke noe.  Det forventes at antall innbyggere i aldersgruppene 6-15 år vil gå litt ned frem mot 2025.   

Antall personer 67 år og over forventes å øke med over 15 prosent frem mot 2025. Dette tilsvarer en årlig vekst på 2,4 prosent. Dette vil gi en gjennomsnittlig økning i antall personer i denne aldersgruppen på om lag 977 personer per år frem mot 2025. Dette er mer enn i årene 2013 til 2019 da antall personer 67 år og over gikk opp med 864 personer i gjennomsnitt per år.

Det forventes forholdsvis sterk vekst innenfor alle de eldre aldersgruppene frem mot 2025. Fra 2013 til 2019 har det vært små endringer i antall innbyggere 80-89 år, men denne aldersgruppen vil ha den høyeste veksten frem mot 2024.  

Frem mot 2024 er økningen i antall innbyggere i aldersgruppen 67-79 år anslått til 2,3 prosent i gjennomsnitt per år, noe som betyr en gjennomsnittlig økning på om lag 662 personer per år. Det er videre anslått at antall innbyggere i aldersgruppen 80-89 år vil øke med 2,6 prosent i gjennomsnitt per år og at aldersgruppen 90 år og over vil øke med 2,0 prosent per år.

Frem til 2025 tilsier SSBs befolkningsframskriving for Bergen at brutto driftsutgifter må gå opp med om lag 3,5 prosent for å kunne videreføre standarder og dekningsgrader fra 2019. Det er forventet en relativt sterk vekst i utgiftsbehov innenfor pleie og omsorg med vel 10 prosent. Etter at utgiftsbehovet innenfor barnehager er forventet å avta med om lag 2 pst. fram til 2023, ventes det en økning fra 2023 til 2025 slik at utgiftsbehov innenfor barnehager fra 2019 til 2025 ventes å bli knapt 1 prosent. Innenfor grunnskole er det forventet en nedgang i utgiftsbehov frem mot 2025 på vel 3 prosent.

I figuen over har vi anslått hva dette vil utgjøre årlig i 2019-kroner, og samtidig fordelt demografikostnadene på ulike sektorer. «Øvrige» sektorer omfatter kommunehelsetjenesten, sosiale tjenester og barnevern.

Ifølge disse beregningene vil Bergen de neste 6 årene i gjennomsnitt måtte øke brutto driftsutgifter med 95 mill. kroner årlig for å kunne videreføre tjenestetilbudet på nivå med landsgjennomsnittets standard og dekningsgrader for 2019. Utgiftsbehovet til pleie og omsorg antas å øke med i gjennomsnitt 106 mill. kroner per år, øvrige sektorer er antatt å øke med 9 mill. kroner per år og barnehager er antatt å øke med i gjennomsnitt 4 mill. kroner per år. Det er antatt at utgiftsbehovet til grunnskole vil avta med 23 mill. kroner i gjennomsnitt per år. Dette innebærer at økningen i utgiftsbehovet innenfor pleie og omsorg delvis må finansieres gjennom reduserte utgifter til grunnskole.

Tabell BER 4.3.1 viser en mer detaljert oppstilling for neste år.

Samlet sett kan demografikostnadene i 2020 for disse sektorene anslås til om lag 35 mill. kroner. Av dette bidrar pleie og omsorg med 95 mill. kroner og helsetjeneste med 5 mill. kroner.

Merutgifter til administrasjon og øvrige sektorer som følge av befolkningsendringer kommer i tillegg til disse beregningene.

Ressursbruk

Nedenfor ser vi på ressursbruken i Bergen sammenliknet med landsgjennomsnittet. Ett formål er å få frem informasjon om hvilke muligheter og begrensninger Bergen har innenfor sin inntektsramme. Et annet formål er å få frem informasjon om i hvilken grad Bergen anvender inntektene på en annen måte enn landet for øvrig. Dette betyr ikke at det er noe mål i seg selv å ligge nærmest mulig landsgjennomsnittet. Avvik fra landsgjennomsnittet er i seg selv verken bra eller dårlig. Det er opp til kommunen å vurdere om resultatene er i samsvar med kommunens egne prioriteringer.

Disponible inntekter og ressursbruk

Søylene helt til venstre i figuren over viser hvor høye frie inntekter Bergen har i forhold til landsgjennomsnittet etter at vi har korrigert for forskjeller i utgiftsbehov etc. I 2018 var inntektene i Bergen 820 kroner lavere per innbygger enn landsgjennomsnittet.

De øvrige søylene viser hvordan Bergen har fordelt disse mindreinntektene på ulike anvendelser sammenliknet med landsgjennomsnittet. For hvert år vil summen av de øvrige søylene være lik mindreinntekten som er vist helt til venstre i figuren.

Målt i kroner per innbygger ligger Bergen lavest på netto renteutgifter og avdrag. Motsatt ligger Bergen over landsgjennomsnittet når det gjelder netto driftsresultat.

Ressursbruk og utgiftsbehov i sektorene innenfor inntektssystemet

Utgiftsbehovet til sektorene innenfor inntektssystemet inkludert administrasjon i Bergen utgjorde om lag 50 820 kroner per innbygger i 2018. Bergen kommunes netto driftsutgifter til de samme sektorene var 80 kroner lavere per innbygger enn dette. Bergen hadde dermed en mindreutgift i forhold til beregnet utgiftsbehov inkludert administrasjon på 22 mill. kroner.

Figuren over viser hvordan Bergen har fordelt disse mindreutgiftene på de ulike tjenesteområdene innenfor inntektssystemet. De relativt lave utgiftene innenfor administrasjon, helsetjeneste og grunnskole gjør det mulig å ha relativt høye utgifter innenfor sosialtjeneste, pleie og omsorg og barnevern.

Sammenliknet med beregnet utgiftsbehov gikk Bergens utgifter til sektorene innenfor inntektssystemet opp med om lag 250 kroner per innbygger fra 2017 til 2018. Det var størst nedgang innenfor administrasjon og pleie og omsorg. Motsatt var det økning innenfor sosialtjenester og barnehager.

I figuren ovenfor har vi sett på beløpsmessige avvik. I figuren nedenfor ser vi på de prosentvise avvikene. Siden det er stor forskjell mellom størrelsen på de ulike sektorene, kan relativt store beløpsmessige avvik i store sektorer som pleie og omsorg og grunnskole gi forholdsvis beskjedne utslag i prosent, mens det motsatte vil være tilfelle i de øvrige sektorene.

Samlet sett lå Bergens utgifter i sektorene innenfor inntektssystemet 0,2 prosent under beregnet utgiftsbehov. Det var utgifter til helsetjeneste som lå lavest med 11,7 prosent fulgt av administrasjon som lå 8,8 prosent under beregnet utgiftsbehov. Motsatt var utgiftene til sosialtjeneste og barnevern henholdsvis 11,4 og 5,8 prosent høyere enn beregnet utgiftsbehov.   

Ressursbruk i sektorene utenfor inntektssystemet

Nedenfor ser vi på Bergens ressursbruk i sektorene utenfor inntektssystemet (= andre sektorer). På landsbasis utgjorde sektorene innenfor inntektssystemet 94 prosent og sektorene utenfor inntektssystemet 6 prosent av de samlede netto driftsutgiftene i 2018.

For landet under ett var netto driftsutgifter i sektorene utenfor inntektssystemet på om lag 3 400 kroner per innbygger i 2018. Bergens utgifter var 641 kroner lavere per innbygger enn dette. Dette tilsvarer en mindreutgift på 180 mill. kroner.

Figuren over viser hvordan Bergen har fordelt disse mindreutgiftene på de ulike sektorene utenfor inntektssystemet. Det er særlig samferdsel som trekker utgiftene ned, mens Bergen har høyere netto driftsutgifter enn landsgjennomsnittet innenfor kultur og idrett og næring. 

Sammenliknet med landsgjennomsnittet hadde Bergen en økning i netto driftsutgifter til sektorene utenfor inntektssystemet på om lag 100 kroner per innbygger fra 2017 til 2018. Økningen kom hovedsakelig innenfor kultur og idrett som gikk opp med om lag 150 kroner per innbygger, mens samferdsel hadde en nedgang på om lag 175 kroner per innbygger.  

Fordeling av disponible inntekter på ulike anvendelser

Figuren nedenfor viser hvordan Bergen anvender sine inntekter sammenliknet med landsgjennomsnittet. Figuren er satt opp slik at hvis Bergen bruker en større del av inntektene på en bestemt anvendelse enn landsgjennomsnittet, må dette ha sitt motstykke i at Bergen må bruke en mindre del av inntektene enn landsgjennomsnittet på andre anvendelser. Summen av positive og negative avvik mellom Bergen og landsgjennomsnittet er alltid lik null. Avvik fra landsgjennomsnittet kan dermed tas som et uttrykk for hvordan kommunen har prioritert ressursbruken sammenliknet med landet for øvrig.

Bergen skiller seg fra landsgjennomsnittet gjennom relativt høyt netto driftsresultat og relativt høye utgifter til pleie og omsorg. Dette har sitt motstykke i relativt lave netto renteutgifter og avdrag og relativt lave utgifter til sektorene utenfor inntektssystemet. Dersom Bergen i 2018 hadde fordelt inntektene på samme måte som landsgjennomsnittet, ville netto driftsresultat vært 358 mill. kroner lavere og netto renteutgifter og avdrag vært 435 mill. kroner høyere.

Bergens netto driftsresultat har økt i forhold til landsgjennomsnittet. Dette har blant annet sitt motstykke i relativt sett lavere rente og avdrag og lavere netto driftsutgifter til administrasjon og pleie og omsorg.

Produksjon og effektivitet

Nedenfor ser vi på Bergens produksjon og effektivitet innenfor grunnskole, pleie og omsorg, helsetjenester, sosiale tjenester, barnevern og barnehager samt summen av produksjonen i disse sektorene. I tjenestekapitlene ser vi på Bergens produksjon innenfor hver sektor. I disse avsnittene går det også frem hvilke kriterier som er lagt til grunn for produksjonsindeksene innenfor hver sektor.

Figuren over viser at i 2018 var Bergens produksjon når det gjelder summen av disse tjenestene 1,9 prosent høyere enn ASSS-snittet. Produksjonen var høyest innenfor barnevern og barnehager som var henholdsvis 13,5 og 4,8 prosent høyere enn ASSS-snittet. Motsatt var produksjonen lavest innenfor sosialtjenester som lå 5,1 prosent under ASSS-snittet.

Når vi sammenholder forskjellene i produksjon med forskjellene i brutto driftsutgifter får vi et utrykk for effektivitet. Dersom søylen for produksjon innenfor for eksempel grunnskole er høyere enn tilsvarende søyle for brutto driftsutgifter, vil kommunen være mer effektiv enn ASSS-snittet og vice versa.

I 2018 var effektiviteten i Bergen 2,3 prosent høyere enn ASSS-snittet. Dette fremkommer som resultat av at produksjonen var 1,9 prosent høyere enn ASSS-snittet, mens brutto driftsutgifter 0,4 prosent lavere enn ASSS-snittet.

Bergen hadde mest effektiv produksjon innenfor helsetjeneste og pleie og omsorg med henholdsvis 14,1 og 5,8 prosent over ASSS-snittet. Produksjonen var minst effektiv innenfor sosialtjenester med 4,3 prosent under ASSS-snittet.

I figuren over har vi ikke tatt hensyn til forskjeller i utgifter til administrasjon. Når vi tar med i beregningen at Bergen hadde høyere utgifter til administrasjon enn ASSS-gjennomsnittet, var effektiviteten i Bergen 1,6 prosent høyere enn ASSS-gjennomsnittet. Det var bare Oslo og Trondheim som hadde administrasjonsutgifter under ASSS-snittet.

Tabellen over viser at produksjonen i Bergen gikk opp med 10,7 prosent fra 2017 til 2018. Produksjonen gikk mest opp innenfor pleie og omsorg med 24,3 prosent. Produksjonene gikk ned med 0,4 prosent innenfor grunnskole. Oppgangen innenfor pleie og omsorg er påvirket av at Bergen har endret praksis når det gjelder føring av timeforbruk i IPLOS.  

Fra 2017 til 2018 økte beregnet utgiftsbehov i Bergen med 0,5 prosent. Det vil si at produksjonen i Bergen økte med 10,2 prosent i forhold til beregnet utgiftsbehov. Utgiftsbehovet økte mest innenfor pleie og omsorg med 1,7 prosent. Utgiftsbehovet gikk ned med 1,5 prosent innenfor barnevern og Innenfor barnevern økte dermed likevel produksjonen med 1,6 prosent i forhold til utgiftsbehovet.

Mens produksjonen i Bergen gikk opp med 10,7 prosent gikk brutto driftsutgifter reelt sett opp med 1,6 prosent. Dette gir en økning i effektivitet fra 2017 til 2018 på 8,9 prosent. Effektiviteten gikk mest opp innenfor pleie og omsorg med 21,9 prosent. Motsatt gikk effektiviteten ned innen grunnskole og barnehage. Norm for lærerinnsats kan ha påvirket ressursbruken innen grunnskole.