Lokalt partsarbeid: I kommunen er det kun to parter

Ny kommunelov har nå vært gjeldende i snart fire år med fullstendig virkning fra 01.01.2020: 

Loven hadde som formål å styrke både det folkevalgte og det administrative nivået, og tydeliggjøre rollene/ansvaret til henholdsvis det folkevalgte og det administrative nivået. KS Advokatenes vurdering er at loven har bidratt til dette på en god måte. Inn mot valg av nye kommunestyrer og fylkesting er det viktig å løfte frem noen problemstillinger som vi stadig får henvendelser om, blant annet om lokalt partsarbeid.

Det var i mange år en praksis hvor endel norske kommuner «adopterte» det nasjonale begrepet «trepartssamarbeid» og utøvde praksis deretter.

Det nasjonale trepartssamarbeidet består av de tre partene:

1. Arbeidstakersiden
2. Arbeidsgiversiden
3. Nasjonale myndigheter/staten

Lokalt er det (bare) to parter:

1. Arbeidstakersiden
2. Arbeidsgiversiden

I en del kommuner har det vært en inndeling av arbeidsgiversiden hvor det har vært et skille mellom folkevalgte/politikk på den ene siden og administrasjonen på den andre siden. I kommuner er det kommunestyret som er den øverste arbeidsgiver, selv om kommunedirektøren i loven er tillagt arbeidsgiverrollen for løpende personalsaker og hvor kommunestyret/fylkestinget ikke kan overprøve kommunedirektøren. Det er derfor feil å omtale disse som to parter. Dette fremgår også av Hovedavtalen del B § 2-1 hvor arbeidsgiver defineres som «kommunestyret, fylkestinget, styret eller den som er delegert slik myndighet. Den som i arbeidsgivers sted leder den enkelte enhet i samsvar med gitte fullmakter.»

Begrepet trepartssamarbeid gir dermed ingen reell mening på lokalt nivå, og er heller ikke i samsvar med kommunelovens regler for organiseringen av en kommune/fylkeskommune. Begrepet gir ingen mening formelt og rettslig, men enda viktigere: Det gir et til dels uheldig og feilaktig bilde av rolleforståelsen lokalt, at folkevalgte og administrasjon er ulike «parter». Kommuneloven § 2-1 fastslår at kommuner og fylkeskommune har én folkevalgt ledelse som også omfatter arbeidsgiverrollen. Dette selv om kommunedirektøren utøver arbeidsgiverrollen for løpende personalsaker. Det er heller ikke dekkende å omtale folkevalgte som ombud for de ansatte. Ombudsrollen ivaretas av de tillitsvalgte etter Hovedavtalens spilleregler.

Bakgrunn

Ny kommunelov bidro blant annet til å tydeliggjøre rollene/ansvaret til henholdsvis det folkevalgte og det administrative nivået. Bestemmelsen i kommuneloven om kommunedirektørens personalansvar i kommuneloven § 13-1 siste ledd medførte også behov for oppdatert og utdypende kunnskap om gjeldende rett med hensyn til ansvar og roller for folkevalgte og kommunedirektør/fylkeskommunedirektør. Det var behov for kunnskap om hvordan arbeidsgiveransvaret overfor kommunedirektøren best kan utøves og hva som motiverer kommunedirektører til å bli i sin stilling. Det har vært viktig å få kunnskap om hvordan rolleforståelse og rolleavklaring har betydning for samspillet i praksis og felles lederskap.

KS innhentet et slikt kunnskapsgrunnlag ved at Universitetet i Agder gjennomførte et FoU-prosjekt der formålet var å få et oppdatert kunnskapsgrunnlag om roller, rolleforståelse og samspill - herunder i lys av ny kommunelov.

I etterkant gjennomførte også KS blant annet webinarer om tematikken.

Se webinarene med KS Advokatene her.

Vurdering

Endringer med ny kommunelov har satt flere kommuner i utfordrende situasjoner der hvor man har praktisert tre parter lokalt og folkevalgte har deltatt i utviklingsarbeider som kan lede til sak til kommunestyret. Det å blande ansatte og folkevalgte i samme råd, utvalg, eller lignende uten at reglene om oppnevning av folkevalgte i kommuneloven § 5-1 følges er ikke lov. Dette har også en side til kommunedirektørens utredningsplikt, og herunder ønske om å tydeliggjøre roller og ansvar til henholdsvis folkevalgte og administrasjonen. Dersom folkevalgte skal legge føringer på kommunedirektørens utredningsplikt, skal det også skje gjennom vedtak i folkevalgte organer.

Tillitsvalgtes medvirkningsrett følger av Hovedavtalen. Hovedavtalens formål viser til betydningen av partssamarbeidet for at kommunene blant annet skal levere og utvikle kvalitativt gode tjenester til beste for innbyggerne. Før arbeidsgiver (kommunestyret/administrasjonen) tar en beslutning skal saker som berører arbeidstakerne drøftes med de tillitsvalgte. Det ligger til tillitsvalgtes rolle å kunne bruke sin innflytelse og makt til å påvirke kommunale beslutningsprosesser – før beslutningene fattes. Ved at kommunedirektøren har et lovfestet ansvar for personalet og også for øvrig i vid utstrekning har delegert myndighet og gitt oppgaver av folkevalgte, er en naturlig konsekvens av dette at regelmessig kontakt og drøftinger skjer mellom administrasjonen (lederne) på den ene siden og de tillitsvalgte på den andre side. Dersom saker som berører arbeidstakerne skal vedtas av kommunestyret er det hensiktsmessig at referater fra drøftingsmøter mellom administrasjonen og tillitsvalgte (og eventuelle høringsuttalelser) legges ved saken til politisk behandling. På denne måten får folkevalgte kjennskap til de tillitsvalgtes syn.

Dersom det er etablert egne møteplasser («trepartsmøter») med folkevalgte, administrasjon/kommunedirektør og tillitsvalgte er det fare for rolleblanding som nevnt over, og slike «møteplasser» vil i mange tilfeller være i strid med kommunelovens regler for organisering.

Dagens kommunelov setter klare begrensninger for hvilken adgang det er til å blande administrasjonen og folkevalgte i ett og samme organ. Tidligere byggekomitéer, hvor både ansatte og folkevalgte deltok, kunne ikke videreføres etter ny kommunelov. Kommuneloven vil tilsvarende kunne være til hinder for å sette ned utviklingskomitéer - typisk for å komme med forslag til utvikling av et område - som består både av administrasjon, folkevalgte og også eksterne, være ulovlig dersom reglene for oppnevning av folkevalgte i folkevalgte organer etter kommuneloven § 5-1 m.v. ikke følges.

Dersom kommuner/fylkeskommuner følger reglene for oppnevning av folkevalgte organer etter kommuneloven, og representantene sitter som folkevalgte som sådan, gir kommuneloven derimot et vidt handlingsrom til å sette ned utvalg. Dersom et folkevalgt organ ønsker å involvere administrasjonen for nærmere utredning, beskriver kommuneloven at organet må gi en bestilling til administrasjonen som deretter kan utrede og fremlegge saken, mens drøftelsene og beslutningene tas av de folkevalgte i møte. Dette er i samsvar med grunnleggende prinsipper som gjaldt også før den nye loven. Regelen om partssammensatte utvalg er et unntak fra regelen her, hvor det er adgang til å blande ansattrepresentanter og øvrige folkevalgte i ett og samme organ. Da kommunedirektøren ikke er valgbar til folkevalgte organer, kan ikke kommunedirektøren ha stemmerett og forslagsrett i dette utvalget.

Det er derfor viktig å vurdere hvordan utviklings- og omstillingsarbeid kan drives lokalt i prosesser som involverer folkevalgte, administrasjon (ledelse) og tillitsvalgte, organisert slik at det ikke oppstår konflikt med kommunelovens bestemmelser, og herunder formålet om rolleavklaring mellom politikk og administrasjon.

Kommunelovens regler gjelder den mer formelle organiseringen av utvalg, råd, komitéer m.v. Det er fortsatt mulig å snakke sammen og drøfte utfordringer så lenge det er en ryddig organisasjonsform og at slike nettverk ikke er en del av saksbehandlingen eller utgjør et vedtaksorgan. For eksempel er Barnevernløftet og ABSOLUTT-programmet gode KS-eksempler på slike utviklende nettverk. Grensene for hva som er lov og ikke lov kan påvirkes av ulike momenter, herunder grad av formalisering, formål og funksjon, hvem som har opprettet ordningen, m.v.